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RIO dc JANEIRO 



imon Schwartzman 



Organizadores) 



BRASIL: 

A Nova 

Agenda 

Social 



Andre Medici 

Andre Portela Souza 

Antonio Carlos Coelho Campino 

Claudio Beato 

Denis Mizne 

Edmar Lisboa Bacha 

Fabio Giambiagi 

Fernando Veloso 

Kenya Noronha 

Leandro Piquet Carneiro 

Marcelo Abi-Ramia Caetano 

Monica Viegas Andrade 

Naercio Aquino Menezes Filho 

Paulo Tafner 

Reynaldo Fernandes 

Samuel de Abreu Pessoa 

Sergio Guimaraes Ferreira 

Simon Schwartzman 



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BRASIL: A NOVA AGENDA SOCIAL 



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REPROGRAFICOS 




O GEN | Grupo Editorial Nacional reiine as editoras Guanabara Koogan, Santos, LTC, Forense, Metodo 
e Forense Universitaria, que publicam nas areas cientifica, tecnica e profissional. 

Essas empresas, respeitadas no mercado editorial, construiram catalogos inigualaveis, com obras que 
tem sido decisivas na formacao academica e no aperfeicoamento de varias geracoes de profissionais 
e de estudantes de Administracao, Direito, Enfermagem, Engenharia, Fisioterapia, Medicina, Odon- 
tologia, Educacao Fisica e muitas outras ciencias, tendo se tornado sinonimo de seriedade e respeito. 

Nossa missao e prover o melhor conteudo cientifico e distribui-lo de maneira flexivel e conveniente, 
a precos justos, gerando beneficios e servindo a autores, docentes, livreiros, funcionarios, colabora- 
dores e acionistas. 

Nosso comportamento etico incondicional e nossa responsabilidade social e ambiental sao refor- 
cados pela natureza educacional de nossa atividade, sem comprometer o crescimento continuo e a 
rentabilidade do grupo. 



BRASIL: A NOVA AGENDA SOCIAL 



Edmar Lisboa Bacha 
Simon Schwartzman 

(Organizadores) 

Andre Medici 

Andre Portela de Souza 

Antonio Carlos Coelho Campino 

Claudio Beato 

Denis Mizne 

Fabio Giambiagi 

Fernando Veloso 

Kenya Noronha 

Leandro Piquet Carneiro 

Marcelo Abi-Ramia Caetano 

Monica Viegas Andrade 

Naercio Aquino Menezes Filho 

Paulo Tafner 

Reynaldo Fernandes 

Samuel de Abreu Pessoa 

Sergio Guimaraes Ferreira 



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LTC 



Os autores e a editora empenharam-se para citar adequadamente e dar o devido credito 
a todos os detentores dos direitos autorais de qualquer material utilizado neste livro, 
dispondo-se a possiveis acertos caso, inadvertidamente, a identificacao de algum deles 
tenha sido omitida. 

Nao e responsabilidade da editora nem dos autores a ocorrencia de eventuais perdas ou 
danos a pessoas ou bens que tenham origem no uso desta publicacao. 

Apesar dos melhores esforcos dos autores, do editor e dos revisores, e inevitavel que surjam erros no 
texto. Assim, sao bem-vindas as comunicacoes de usuarios sobre correcoes ou sugestoes referentes ao 
conteiido ou ao mvel pedagogico que auxiliem o aprimoramento de edicoes futuras. Os comentarios 
dos leitores podem ser encaminhados a LTC - Livros Tecnicos e Cientificos Editora Ltda. 

Direitos exclusivos para a lingua portuguesa 

Copyright ©20 11 by 

Instituto de Estudos de Politica Economica - Casa das Garcas 

Copyright ©20 11 by 

Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade 

Copyright ©2011 by 

LTC - Livros Tecnicos e Cientificos Editora Ltda. 

Uma editora integrante do GEN I Grupo Editorial Nacional 

Reservados todos os direitos. E proibida a duplicacao ou reproducao deste volume, no todo ou em 
parte, sob quaisquer formas ou por quaisquer meios (eletronico, mecanico, gravacao, fotocopia, distri- 
buicao na internet ou outros), sem permissao expressa da editora. 

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Capa: Maquina Voadora DG 

Editoracao Eletronica: Maquina Voadora DG 



CIP-BRASIL. CATALOGACAO-NA-FONTE 

SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ 

B83 

Brasil : a nova agenda social / Edmar Lisboa Bacha, Simon Schwartzman (organizadores). Andre 
Cezar Medici ... [et al.] - Rio de Janeiro : LTC, 2011. 
il. ; 24cm 

Inclui bibliografia e indice 
ISBN 978-85-216-0596-6 

1 . Politica piiblica - Brasil. 2. Brasil - Politica social. 3. Politica de saiide - Brasil. 4. Previdencia 
social - Brasil. 5. Assistencia social - Brasil. I. Bacha, Edmar Lisboa, 1943-. II. Schwartzman, Simon, 
1939-. III. Medici, Andre Cezar. 

11-2384. CDD: 361.60981 

CDU: 364.6(81) 



Prefacio 



Este livro e o resultado de uma serie de seminarios organizados pelo Instituto de Estudos do 
Trabalho e Sociedade (IETS) e pelo Instituto de Estudos de Politica Economica - Casa das 
Garcas (IEPE/CdG) ao longo do ano de 2010 com o objetivo de aprofundar e ampliar o en- 
tendimento e os debates sobre as questoes pendentes no campo das politkas publicas na area 
social, que tendem a near em segundo piano em relacao as urgencias de natureza economica 
e de impacto mais imediato sobre a opiniao publica. 

Ha um paradoxo aqui, que e a contradicao entre a complexidade crescente dessas politi- 
cas,por um lado, e as simplificacoes que ocorrem sempre que esses temas sociais entram de 
maneira mais intensa no debate publico. No debate publico, as discussoes tendem para dico- 
tomias simples, invariavelmente em termos da "generosidade" do setor publico em distribuir 
beneficios: mais escolas,mais universidades,mais bolsas,mais atendimento medico gratuito, 
melhores aposentadorias,mais casas populares, etc. Alem dos obvios limites financeiros des- 
sas politicas distributivas, estas simplificacoes impedem que o pais desenvolva a inteligencia 
e a competencia necessarias para que elas sejam implementadas de forma efetiva. resulta- 
do e a pessima qualidade dessas politicas - a educacao nao melhora de patamar, o sistema do 
SUS nao consegue atender a demanda de servicos de saiide, a violencia urbana nao se reduz, 
o sistema previdenciario tende a insolvencia. Isto nao significa que nao existam experiencias 
importantes que mostram resultados promissores, e que precisariam ser melhor conhecidas 
e aprofundadas, nas diferentes areas. 

Cada area de politica social tem suas caracteristicas e problemas proprios, mas todas elas 
tem em comum a contradicao entre as necessidades e aspiracoes da populacao, em grande 
parte consagradas como direitos subjetivos na Constituicao de 1988, a serem proporcionados 
pelos governos, e as limitacoes gerenciais, legais e financeiras do setor publico. Esta con- 
tradicao gera, por um lado, mecanismos alternatives de atendimento a estas necessidades, 
seja por iniciativa do setor empresarial privado, seja por intervencoes de instituicoes nao 
governamentais do "terceiro setor", seja pelo desenvolvimento de mercados informais, cujo 
relacionamento com o setor publico tende a ser pouco claro, e muitas vezes questionavel do 
ponto de vista legal; e, por outro, a aceitacao, por parte da sociedade, de niveis de atendimen- 
to precarios do ponto de vista dos valores de uma sociedade moderna e das necessidades da 
populacao; e leva, tambem, a conformidade com a baixa produtividade de uso dos recursos 
piiblicos despendidos. 

Os seminarios tiveram como ponto de partida um conjunto de textos centrais sobre 
os temas de saiide, educacao, previdencia social, politicas de renda e violencia urbana, que 
foram apresentados e discutidos com a participacao de um ou mais comentadores especial- 
mente convidados. Tanto quanto possivel, cada um dos textos centrais procurou cobrir cinco 
pontos que nos pareceram centrais: 

• Um diagnostico dos problemas principals da area, do ponto de vista da cobertura e 
da produtividade. Em que medida ela consegue atender as necessidades e aspiracoes 
da populacao? Em que medida esta situacao se constitui ou nao em uma crise, seja do 




ponto de vista financeiro, do ponto de vista politico, de um ponto de vista normativo? 

• Quais sao as principals instituicoes e agendas - publicas, privadas, ONGs, federals, 
estaduais ou municipals - responsaveis pelo provimento dos beneficios? Qual o peso 
relativo de cada uma delas? Como se da a concorrencia ou a divisao de tarefas entre 
essas instituicoes e com que nivel de eficiencia elas atendem a seus objetivos? 

• Marco legal - em que medida a legislacao existente permite ou dificulta a implemen- 
tacao dessas politicas, e a atuacao e cooperacao das diversas instituicoes e agendas 
envolvidas? 

• Custos e mecanismos de financiamento - quais sao os custos atuais das politicas e 
suas fontes de financiamento; quais seriam os custos necessarios para uma melhoria 
adequada de cobertura e atendimento; quais seriam as fontes possiveis de recursos, 
publicas e privadas; e quais seriam as possibilidades e custos de focalizacao dos gastos 
publicos em setores e questoes mais criticas e prioritarias. Como formas gerenciais al- 
ternativas poderiam alterar a estrutura de incentivos na provisao de servicos, de modo 
a aumentar sua produtividade. 

• Sugestoes do ponto de vista institucional, gerencial, legal e financeiro para o setor. 

Os comentaristas, alem de contribuirem para aprimorar as primeiras versoes dos traba- 
lhos, muitas vezes desenvolveram e aprofundaram aspectos especificos, considerados me- 
recedores de mais atencao, preparando textos que tambem foram incorporados ao livro na 
forma de artigos independentes. 

Este projeto contou, desde o inicio, com o apoio e o estimulo de Dionisio Dias Carneiro, 
que, infelizmente, nao pode acompanhar seu desenvolvimento ate o fim, mas cuja contribui- 
cao gostariamos de registrar. Gostariamos de registrar e agradecer tambem o apoio admi- 
nistrative da equipe da Casa das Garcas, Juliana Rezende e Fernando Barbosa, e o trabalho 
de revisao e preparacao dos originais feito por Tatiana Amaral e Fabricia Ramos, do IETS. 
Finalmente, este livro nao estaria hoje nas maos dos leitores sem o trabalho competente e 
persistente da equipe editorial do Grupo Gen - Grupo Editorial Nacional: Carla Nery, Muni- 
ch Abreu e Raquel Barraca. A todos e todas, o nosso muito obrigado. 



Edmar Lisboa Bacha 
Simon Schwartzman 



SUMARIO 




INTRODUCAO 1 

Edmar Lisboa Bacha e Simon Schwartzman 

Parte i - POLITICAS DE SAUDE 21 

1. Propostas para Melhorar a Cobertura, a Eficiencia e a Qualidade 

no Setor Saude 23 
Andre Medici 

1 Introdugao 23 

2 A Trajetoria do SUS 26 

2.1 SUS como Promessa (1988-1994) 26 

2.2 Inovagoes no SUS (1 994-2002) 30 

2.3 A Implantagao do SUS a partir de 2003 40 

2.4 A Trajetoria do Programa de Saude da Familia (PSF) 41 

3 O Financiamento da Saude no Brasil 44 

3.1 O Brasil no Contexto Internacional 44 

3.2 Fontes e Usos no Financiamento do SUS 46 

3.3 Estimativas da Magnitude do Gasto em Saude no Brasil 49 

3.4 Gastos com Pianos Privados de Saude no Brasil 50 

4 Problemas de Agenda Pendente em Saude 52 

4.1 Problemas de Cobertura, Qualidade e Resolutividade dos Servigos 52 

4.2 Problemas de Organizagao e Eficiencia dos Servigos de Saude 57 

4.3 Problemas de Equidade 62 

5 Propostas para Agenda Pendente em Saude 69 

5.1 Viabilizando os Principios Constitucionais do SUS 69 

5.2 Aperfeigoando a Regulagao e a Governabilidade do Setor Saude 74 

5.3 Melhorando a Articulagao entre o SUS e o Sistema de Saude Suplementar 77 

5.4 Melhorando o Acesso e a Qualidade dos Servigos 83 

5.5 Monitoramento e Avaliagao dos Resultados em Saude 86 

5.6 Melhorando a Eficiencia do Financiamento Setorial 86 

5.7 Sintese da Agenda Pendente em Saude 87 
Glossario 88 

2. Uma Nota sobre o Principio da Integralidade do SUS 94 
Monica Viegas Andrade e Kenya Noronha 

1 Introdugao 94 

2 Tipologia Internacional de Arranjos de Elegibilidade, Financiamento e Escopo 

da Cobertura de Servigos 94 

3 O Sistema de Saude Brasileiro: Contradigoes e Consequencias 96 

3.1 Evidencias sobre a Equidade 98 

3.2 Em Busca da Equidade: Alteragao da Isengao Fiscal 102 



3.3 Em Busca da Equidade: A Definigao do Escopo de Servigos e a Criagao de uma 

Agenda de Avaliagao de Tecnologias em Saude 103 

3. GASTOS CATASTROFICOS, INIQUIDADE E PROPOSTA DE ReFORMULACAO 

DO SlSTEMA DE SAUDE 104 

Antonio Carlos Coelho Campino 

1 Introducao 104 

2 Gastos Catastroficos e Iniquidades no Sistema de Saude no Brasil 104 

3 Proposta de Reformulacao do Sistema de Saude 106 

Parte 2 - PREVIDENCIA SOCIAL E POLITICAS DE RENDA 109 

4. Previdencia Social: Uma Agenda de Reformas 111 

Paulo Tafner e Fabio Giambiagi 

1 Introducao 11 1 

2 Gastos Previdenciarios e Assistenciais: Uma Breve Perspectiva Internacional 113 

3 Sistema Previdenciario e Assistencial Brasileiro - Caracteristicas e Evolugao Recente 1 14 

4 Desempenho Demografico 119 

4.1 Demografia Brasileira em Perspectiva Comparada 120 

4.2 Demografia no Brasil: o que Esperar para o Futuro? 123 

4.3 Sobrevida Pos-Beneficios 131 

5 Fatores que Elevam o Custo Previdenciario 134 

5.1 Regras de Acesso a Aposentadoria 134 

5.2 Regras de Acesso a Pensao por Morte 1 38 

5.3 Regras de Acesso e Fixagao do Valor do Beneficio Assistencial 140 

5.4 Igualdade de Pisos 143 

5.5 Indexacao ao Salario-Minimo 145 

5.6 Os Beneficios Previdenciarios e Assistenciais e Seu Impacto sobre a Pobreza 148 

6 Impacto da Mudanca Demografica sobre os Gastos Previdenciarios 153 

7 Agenda de Reformas 156 

7.1 Criterios Basicos 157 

7.2 Detalhamento da Agenda de Reformas 1 57 

5. POLITICAS DE DlSTRIBUICAO DE RENDA NO BRASIL E O BOLSA FAMILIA l66 

Andre Portela de Souza 

1 Introducao 166 

2 Os Programas Assistenciais de Distribuicao de Renda no Brasil 167 

2.1 Custos, Cobertura e Focalizacao dos Programas 169 

2.2 Impactos Distributivos dos Programas 173 

3 O Programa Bolsa Familia 174 

3.1 O Custo Fiscal do Bolsa Familia 174 

3.2 Impactos de Curto Prazo sobre Pobreza e Desigualdade 1 75 

3.3 Impactos de Longo Prazo na Formagao do Capital Humano: Educagao e Saude 1 77 

3.4 Impactos de Segunda Ordem: Trabalho Infantil, Fecundidade e Oferta de Trabalho 1 78 



4 Propostas para o Bolsa Familia e os Programas Sociais em Geral 181 

4.1 Agoes de Implementagao e Gestao 181 

4.2 Agoes de Aprimoramento dos Programas Atuais 1 85 

6. Reformas Infraconstitucionais nas Previdencias Privada e Publica: 

possibilidades e llmites 187 
Marcelo Abi-Ramia Caetano 

1 Introducao 187 

2 A Previdencia Complementar 187 

3 Os Custos Administrativos da Previdencia Social 190 

4 Reformas Administrativas Recentes na Previdencia Brasileira 192 

5 Possibilidades a Explorar na Esfera Administrativa 194 

6 A Previdencia dos Servidores Publicos 194 

7 A Previdencia dos Servidores Publicos e as Questoes de Equidade 195 

8 Pros e Contras da Previdencia Complementar para os Servidores Publicos 197 

9 Reformas dos RPPS Dentro dos Limites Impostos pela Legislacao Federal 199 

10 Economias de Escala na Previdencia 201 
Glossario 203 

7. Contrato Social da Redemocratizacao 204 
Samuel de Abreu Pessoa 

1 Introducao 204 

2 Evolucao do Gasto Publico 204 

3 O Contrato Social 206 

4 Limitacoes a Transicao para um Novo Contrato Social 209 

5 Conclusao 210 



Parte 3 - POLITICAS DE EDUCAgAO 

8. A Evolucao Recente e Propostas para a Melhoria da Educacao 

no Brasil 

Fernando Veloso 

1 Introducao 

2 O Quadro Educacional no Brasil 

3 Determinantes do Desempenho Educacional no Brasil 

4 Licoes das Experiencias de Reforma Educacional 

4.1 Accountability 

4.2 Escolha e Competigao 

4.3 Descentralizagao e Autonomia Escolar 

5 Sistema Educacional Brasileiro 

5.1 Sistema Nacional de Avaliagao da Educagao Basica 

5.2 Financiamento e Gasto Publico em Educagao 

5.3 Participagao do Setor Privado e Organizagoes Nao Governamentais 

5.4 Experiencias Recentes de Reforma Educacional no Brasil 



213 

215 

215 
216 
219 

221 
222 
224 
226 
229 
230 
232 
238 
241 



6 Recomendagoes de Politica Educacional 244 

6.1 Experimentagao e Inovagao 245 

6.2 Formagao, Selegao e Retengao de Professores de Qualidade 248 

6.3 Planejamento e Gestao 250 

6.4 Politicas Especificas para Alunos e Escolas com condigoes Socioeconomicas 

Desfavoraveis 252 

9. Vies Academico na EDUCAgAo Brasileira 254 
Simon Schwartzman 

1 Introdugao 254 

2 Vies Academico, Diferenciagao e Bens Posicionais em Educagao 255 

3 A Crise de Qualidade e o Vies Academico do Ensino Medio 257 

4 A Disfuncionalidade do ENEM 261 

5 O Vies Academico na Educagao Tecnica e Profissional 263 

6 O Vies Academico na Educagao Superior 264 

7 O Vies Academico da Pos-Graduagao 268 

8 Conclusao 269 

10. Pre-Escola, Horas-Aula, Ensino Medio eAvaliacao 270 
Naercio Aquino Menezes Filho 

1 Introdugao 270 

2 As Causas dos Avangos Recentes 270 

3 As Recentes Melhorias de Desempenho 271 

4 Os Resultados Positivos do Chile e de Xangai 272 

5 Como Acelerar o Desempenho Educacional Brasileiro 272 

11. As AVALIACOES E OS Desafios do Ensino Medio 276 
Reynaldo Fernandes 

1 Introdugao 276 

2 Desafios do Ensino Medio: Avaliagao e Organizagao 278 

3 Conclusao 283 

Parte 4 - POLITICAS DE SEGURANCA PUBLICA 285 

12. Seguranca Publica nas Grandes Cidades 287 
Sergio Guimaraes Ferreira 

1 Introdugao 287 

2 A Dimensao da Violencia no Brasil 290 

3 Efeitos Economicos e Sociais da Violencia Urbana 294 

4 Governanga Corporativa na Policia: Experiencias Bem-Sucedidas 297 

5 Estrategias de Policiamento em Base Local 303 

6 Defesa Social: Programas Intersetoriais com Foco em Redugao da Violencia 310 

7 Conclusao e Digressoes sobre o Papel do Governo Federal no Combate a Violencia 

nas Cidades 313 



13- R.EGIONALIZACAO E DlVERSIDADE DA CRIMINALIDADE 319 

Claudio Beato 

1 Regionalizacao e Diversidade 319 

2 Urbanizacao e Violencia 322 

3 O que Pode Ser Util no Desenho de Politicas Publicas de Seguranca? 323 

4 Transversalidade e Gestao em Redes nas Politicas Publicas 324 

5 E Possivel um Programa de Seguranca sem Reforma das Policias? 324 

6 Empiria e Politicas Publicas 325 

14. Medidas Fracas em Tempo de Crise: As Politicas de Seguranca 
publica no brasil 326 
Leandro Piquet Carneiro 

1 Introducao: Um Sistema de Justica Criminal Fraco e Pouco Atuante 326 

2 O Crime Organizado como Principal Ameaca a Seguranca 329 

3 O Vetor das Drogas 330 

4 Armas 331 

5 As Politicas Nacionais de Seguranca 332 

6 Observacoes Finais 334 

15. Fases e Tendencias no Debate sobre Politicas Publicas de Seguranca 
noBrasil 335 
Denis Mizne 

1 Introducao 335 

2 Evolucao do Debate 335 

3 Detalhando Aspectos da "Agenda Pendente" 337 
4Vontade Politica 338 

5 Prevencao do Crime 339 

6 Controle de Armas e Municoes 341 

7 Reforma das Policias 342 

8 Reforma da Justica Criminal 343 

BlBLIOGRAFIA 345 

Indice 358 

sobre os autores 364 



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Guanabara Koogan, Santos, LTC, Forense, Metodo 

e Forense Universitaria. 



iNTRODUgAO 1 




Edmar Lisboa Bacha 
Simon Schwartzman 

Brasil vive, desde os anos 1930, um processo quase ininterrupto de desenvolvimento eco- 
nomics modernizacao social e participacao politica. Apesar de suas limitacoes, esse pro- 
cesso gerou uma visao de que somos realmente o pais do futuro e, mais ainda, de que esse 
futuro esta ao alcance das maos. Nessa visao rosea, os periodos autoritarios e as dificuldades 
economicas — como os anos de ditadura de Getulio Vargas e do governo militar, assim como 
a hiperinflacao dos anos 1980 e os programas de ajuste dos anos 1990 — teriam sido apenas 
episodios passageiros, acidentes de percurso que nao afetaram a marcha do progresso e da 
modernizacao. crescimento da economia e a transferencia macica da populacao rural para 
as cidades, alem da evolucao favoravel dos dados socioeconomics mais basicos ao longo de 
varias decadas, pareceram confirmar esse otimismo. A expansao do setor publico tambem 
fez parte dessa tendencia, nao so por seu papel crescente como provedor e gestor das politi- 
cas sociais, como tambem pelas oportunidades de renda e ocupacao que tem proporcionado, 
atraves da criacao de empregos diretos estaveis e bem remunerados, das transferencias do 
governo federal a estados e municipios e dos negocios privados que se beneficiam dos gastos 
e emprestimos do setor publico. 

Nao faltou quem advertisse, em diversos momentos, sobre a iniquidade desse proces- 
so — que ainda faz do Brasil um dos paises mais desiguais do mundo — , revelando como 
esse desenvolvimento beneficiou muito mais a uns do que a outros. As classes medias e altas 
adotaram rapidamente os padroes de consumo e as instituicoes de protecao social dos paises 
mais desenvolvidos, mas deles a maioria dos brasileiros ficou excluida. 2 

Na visao otimista, entretanto, as evidentes desigualdades de condicoes de vida e benefi- 
cios sociais nao deveriam ser corrigidas com o redirecionamento dos gastos publicos ou com 
transferencias de renda dos mais ricos para os mais pobres, mas sim pela expansao dos gastos 
e a extensao dos direitos e beneficios ja conquistados por uns poucos, considerados direitos 
adquiridos, para os demais. Dessa forma, alem de preservar as vantagens ja conquistadas por 
alguns, todos os demais seriam beneficiados, evitando conflitos distributives e mantendo a 
tradicao brasileira de baixos enfrentamentos sociais. A Constituicao de 1988, que consagrou 
os direitos sociais universais a saiide, educacao de qualidade e previdencia social, e a respon- 
sabilidade do Estado de prove-los,bem expressa essa visao. Mais recentemente, a expansao da 
economia, facilitada pelo ordenamento macroeconomico logrado nos anos 1990 e a expansao 
do comercio internacional na ultima decada, fez com que essa visao rosea fosse reforcada. 



1 Sem responsabiliza-los pelos resultados, agradecemos os comentarios de Albert Fishlow, Andre Medici, Andre Portela de Souza, An- 
tonio Campino, Fabio Giambiagi, Fernando Veloso, Paulo Tafner, Ricardo Redisch, Rogerio Werneck e Sergio Guimaraes Ferreira a 
esta introducao. 

2 A desigualdade social, que tornou incompleta a transicao do Brasil de uma sociedade predominantemente agricola para uma socie- 
dade industrial e urbana apos a Segunda Guerra Mundial, e o tema recorrente da coletanea de artigos A Transicao Incompleta: Brasil 
desde 1945 (Bacha e Klein, 1986). 



No entanto, existem sinais cada vez mais fortes de que o Brasil esta encontrando difi- 
culdades crescentes em suas politicas sociais mais importantes. Ha uma nova classe media 
surgindo, trazendo consigo demandas crescentes por servicos e beneficios sociais e pressio- 
nando cada vez mais o setor publico, mas este parece ter chegado ao limite de sua capacidade 
de arrecadar mais impostos e aumentar sua rede de servicos. As areas da saiide, previdencia, 
politicas de renda, educacao e seguranca publica correm o risco de estagnacao ou retrocesso, 
mesmo se a economia continuar crescendo, e alguns desses setores poderao enfrentar gran- 
des dificuldades, se esse crescimento nao ocorrer. Isso se deve nao somente ao aumento das 
demandas, mas ao fato de as politicas sociais se tornarem cada vez mais caras a medida que 
os niveis mais basicos de atendimento sao atingidos. No passado, quando a estagnacao ou 
a recessao economica afetavam a arrecadacao de impostos, a expansao dos gastos publicos 
era financiada pela inflacao, por aperfeicoamentos da arrecadacao tributaria ou pela divida 
publica. Hoje, com os impostos aproximando-se dos 40% do PIB e aceita a necessidade de 
se manterem as contas piiblicas e a inflacao sob controle, essas saidas estao mais dificeis. 
crescimento do PIB tem suprido as necessidades ate agora, mas ele mesmo se encontra ame- 
acado por gastos sociais crescentes, inclusive pelo envelhecimento da populacao, os quais 
subtraem recursos dos necessarios investimentos publicos em infraestrutura. 

Alem de mais caras, as politicas sociais agora necessarias sao muito mais complexas do 
que no passado, requerendo conhecimentos aprofundados e capacidade de gestao de que o 
setor publico muitas vezes nao dispoe. Administrar institutos de previdencia para uns pou- 
cos privilegiados num pais jovem era uma coisa; gerir previdencia basica e complementar de 
forma equitativa para uma populacao que rapidamente envelhece e algo totalmente diferen- 
te. Reduzir a mortalidade infantil e controlar as doencas infecciosas e relativamente simples, 
mas proporcionar atendimento medico de qualidade a populacao adulta e muito mais dificil, 
alem de mais caro; criar escolas de educacao fundamental e contratar professores e relati- 
vamente facil, mas garantir um ensino medio e formacao profissional de qualidade e mais 
complicado. Os problemas de criminalidade e seguranca urbana, que no passado eram de 
pequena monta, hoje adquirem grandes dimensoes, afetando direta e indiretamente a vida 
e a sobrevivencia de milhoes de pessoas. Ate os anos 1970, a melhora das condicoes de vida 
da populacao em situacoes de extrema pobreza no campo se dava de forma espontanea pelas 
migracoes para as cidades e, depois, por programas publicos de distribuicao de renda como 
a aposentadoria rural, a LOAS e o Bolsa Familia. Incorporar de forma efetiva essas pessoas 
ao mercado de trabalho e tarefa muito mais complexa. Alem dos custos mais altos e da maior 
complexidade, as politicas que agora se fazem necessarias podem requerer que se contrariem 
interesses estabelecidos e tenham por isso custos politicos que os governantes prefiram evi- 
tar. Esta, pois, na hora de desenvolver uma nova agenda social para o Brasil, que seja equa- 
nime, ao privilegiar o acesso dos mais pobres a seguridade social; realista, ao reconhecer a 
restricao orcamentaria; e eficaz, ao lidar com a complexidade das tarefas a frente com uma 
gestao responsavel e consequente dos recursos publicos. 

Este livro reiine trabalhos de especialistas em quatro areas de inequivoca prioridade 
— saiide, previdencia social e politicas de renda, educacao basica e violencia urbana. Os 



textos foram apresentados e discutidos em varios seminarios organizados pelo Instituto 
de Estudos de Politica Economica/Casa das Garcas e o Instituto de Estudos do Trabalho e 
Sociedade do Rio de Janeiro. Cada um dos textos basicos esta complementado por textos 
adicionais preparados tambem por especialistas dos diferentes temas. 

Alem das questoes proprias de cada uma dessas areas, foi pedido aos autores que ana- 
lisassem com especial atencao dimensoes que, de uma forma ou de outra, estao presentes 
em todos os casos. Primeiro, os direitos legalmente associados a cada uma dessas politicas. 
No Brasil, como em outros paises, todos tem direito a saude, educaijao, previdencia social, 
seguranca pessoal e renda minima para a sobrevivencia com dignidade. No entanto, exis- 
tem grandes diferencas na forma e precisao em que esses direitos estao definidos em lei e 
quanto a responsabilidade do setor publico em garanti-los. Isso afeta de forma muito direta 
a maneira pela qual sao estabelecidos os sistemas e mecanismos de garantia desses direitos, 
em particular a participacao relativa do setor publico, do setor privado e das organizacoes 
da sociedade civil no provimento dos servicos para atender esses direitos. Esse e o segundo 
aspecto das politicas sociais que queremos analisar. 

Quando se fala em setor publico, normalmente se pensa no governo federal. Nas areas 
de previdencia social e politicas de renda, de fato o governo federal e o principal agente, atu- 
ando diretamente na distribuicao dos beneficios. Nas areas de educacao basica, seguranca 
piiblica e saude, no entanto, a principal responsabilidade tem sido dos governos estaduais e 
municipals, cuja capacidade tecnica e financeira varia enormemente entre regioes e estados. 
Cabem ao governo federal, em principio, funcoes de regulacao, monitoramento e avaliacao 
dos resultados, assim como de complementacao financeira para estados e cidades com me- 
nores recursos. Essa divisao de tarefas, no entanto, nem sempre e tao clara, e existem fortes 
argumentos para fortalecer a autonomia e capacidade de regulacao, gestao e avaliacao das 
agendas locais. 

Em nenhuma dessas areas o setor publico, em seus diversos niveis, e o unico provedor, 
mas o grau e as formas de participacao do setor privado variam muito de uma area para 
outra. Em saude, como em educa<;ao, a participacao do setor privado se dava, originalmente, 
atraves de instituicoes de caridade e sem fins lucrativos como as Santas Casas de Miseri- 
cordia e as escolas e universidades catolicas ou comunitarias. Hoje, ao lado de instituicoes 
nao lucrativas da sociedade civil que vem se expandindo rapidamente, existem empresas 
nacionais e estrangeiras que veem essas areas como importantes oportunidades de negocio. 
A previdencia social tem uma longa tradicao de associates mutuas de peculio, hoje substi- 
tuidas em grande parte pela previdencia complementar proporcionada pelo setor financeiro 
ou pelos fundos de pensao. Diferentemente dos Estados Unidos, por exemplo, o Brasil nao 
desenvolveu um setor de servicos privados de seguranca de grande porte, mas ele nao deixa 
de existir, e sao notorias as formas pouco ortodoxas, para nao dizer ilegais, de contratacao 
pelo setor privado de policiais em folga para fazer a seguranca de seus proprios interesses. 
Finalmente, embora as politicas diretas de transferencia de renda sejam da alcada do setor 
publico, o setor privado e tambem chamado a participar atraves das obrigacoes criadas pelo 
salario-minimo e os encargos trabalhistas. setor privado traz para essas politicas investi- 



mentos, recursos, capacidade gerencial e flexibilidade que o setor publico muitas vezes nao 
tem; por outro lado, ele pode afetar de forma negativa a equidade que as politicas sociais nao 
podem perder de vista. 

terceiro aspecto e o dos resultados das politicas. Dados os direitos estabelecidos e as 
aspiracoes da populacao, o que de fato esta sendo feito e quais sao as limitacoes observadas? 
Em cada uma das areas, encontramos uma combinacao de sucessos e fracassos. A cobertura 
da saiide piiblica aumentou muito nos ultimos anos, mas o acesso ao atendimento medico e 
precario e com muita iniquidade. A educacao fundamental se universalizou, mas a qualidade 
do aprendizado e muito ruim. As politicas de previdencia e de distribuicao de renda benefi- 
ciaram muita gente, mas as grandes desigualdades persistem. Apesar de algumas experien- 
cias inovadoras e bem-sucedidas, os problemas de seguranca, sobretudo nas areas urbanas 
do pais, nao parecem melhorar. 

Em muitos casos, os resultados insatisfatorios das politicas nao se explicam pela falta de 
recursos, mas por seu mau uso. Em outros casos, a falta de recursos realmente coloca limites 
em relacao ao que e possivel fazer. Esses sao os outros dois aspectos que, com mais ou me- 
nos intensidade, afetam todas as areas de politica social: ineficiencia e escassez de recursos. 
Arranjos institucionais adequados, com a incorporacao de conhecimentos sobre as boas pra- 
ticas nacionais e internacionais em areas como educacao, saude piiblica e seguranca social, 
podem levar a resultados muito melhores do que os que tem sido conseguidos ate agora. Nas 
areas de previdencia e saude os constrangimentos financeiros sao mais evidentes, embora 
eles existam tambem, e de forma crescente, nos demais setores. Basta considerar, por exem- 
plo, os custos de colocar todas as criancas da rede piiblica em escolas de tempo completo, ou 
de efetivamente erradicar a miseria com as politicas de renda. 

Em todas as areas de politica social existira sempre uma grande distancia entre os di- 
reitos consagrados na legislacao e presentes nas aspiracoes da populacao e o que pode ser 
feito com os recursos humanos, institucionais e financeiros disponiveis. A solucao para essa 
dificuldade nao pode ser enganosa nem fantasiosa, proclamando resultados que de fato nao 
existem, ou promessas que nao serao cumpridas. Embora nao seja possivel fazer tudo de 
que gostariamos, existe um espaco importante, em cada uma das areas, para obter melhores 
resultados com os recursos existentes e mobilizar outros recursos — piiblicos e privados, 
organizacionais e institucionais — para avancar. fi no espaco entre o que existe hoje e o que 
gostariamos para o futuro que se colocam os artigos deste livro. 



AGENDA PENDENTE NA SAUDE 

A area da saiide talvez seja a que melhor dramatize a contradicao entre os ideais igua- 
litarios consagrados na Constituicao e a profunda desigualdade do pais. A Constituicao 
brasileira de 1988 prescreve que a "saiide e direito de todos e dever do Estado" e privile- 
gia a adocao de um sistema publico linico de saiide com "acesso universal e igualitario", 
financiado por "toda a sociedade" com recursos dos orcamentos piiblicos. Aos principios 
de acesso universal e gratuidade, o Sistema Unico de Saiide adotado no Brasil incorpora o 



principio da integralidade, ou seja, de que todos tem direito ao melhor atendimento me- 
dico disponivel. Isso torna o sistema brasileiro, no papel, um dos mais completos e abran- 
gentes do mundo, semelhante ao do Canada e de alguns paises europeus onde prevalecem 
o gasto publico e o acesso universal; mas, na pratica, mais proximo do dos Estados Unidos, 
onde dominam os gastos privados e os pianos de saiide. 

Estima-se que em 2006 o gasto total com saiide no Brasil representava 8,8% do PIB, 
dos quais 57% eram gastos privados e 43%, piiblicos. A saiide piiblica brasileira tem me- 
lhorado em muitos aspectos, sobretudo na area preventiva, atraves, por exemplo, das 
campanhas de vacinacao e do Programa de Saiide da Familia, assim como de programas 
especiais como o Programa Nacional de AIDS. No entanto, as diferencas de atendimento 
medico entre grupos sociais continuam elevadas. Em termos de cobertura populacional, 
a PNAD de 2008 revela que 24% da populacao (geralmente de renda mais alta) estava 
coberta por pianos privados de saiide, enquanto os demais dependiam exclusivamente do 
acesso aos servicos do SUS. Apesar de os mais ricos usarem muito menos o SUS do que 
os mais pobres, eles tem mais acesso a atendimento publico de alto custo e complexida- 
de, muitas vezes so disponiveis nos estados mais desenvolvidos, e muitas vezes tambem 
mediante recurso a mandados judiciais. Como mostra Andre Medici no texto basico sobre 
o tema, as familias situadas nos tres decimos de renda mais pobres recebem proporcio- 
nalmente menos recursos do SUS do que as familias nos decimos de renda superiores; as 
familias nos decimos de renda mais elevada financiam suas necessidades de saiide com os 
pianos de saiide pagos pelas empresas, em proporcao mais elevada que as familias mais 
pobres, que tem que dedicar maiores parcelas de seus orcamentos para a saiide, sobretudo 
na compra de medicamentos, do que as familias mais ricas. Como mostra Antonio Carlos 
Coelho Campino em seu texto, os mais pobres, embora apresentando maiores indices de 
enfermidades cronicas nao transmissiveis como doencas coronarianas e certos tipos de 
cancer, tem menos acesso a consultas medicas e estao mais sujeitos a situacoes medicas 
catastroficas em termos de renda familiar. 

Nao e de estranhar, assim, que nas pesquisas anuais da Datafolha desde 2007 a saiide 
tenha se tornado de longe a principal preocupacao dos brasileiros entre todas as politicas 
piiblicas. Refletindo essa preocupacao, os principals jornais e revistas do pais tem dedicado 
espacos crescentes para a discussao da politica de saiide. Essa discussao, no entanto, acaba 
sendo paralisada pela constatacao do enorme fosso existente entre as demandas crescen- 
tes por servicos de saiide (que sao, como mostrado no texto de Monica Viegas Andrade 
e Kenya Noronha, por definicao, insaciaveis) e os limitados recursos com que contam os 
governos para dar conta dessas demandas. A recusa do Congresso Nacional de prorrogar 
a CPMF em 2007 ilustrou de forma dramatica esse conflito — embora a insatisfacao com 
o atendimento publico a saiide seja grande, ha pouca disposicao no pais para maior carga 
tributaria, ainda que em tese direcionada para a saiide. 3 



Quando o Ministerio da Saiide tinha os recursos da CPMF, o governo reduziu os recursos de outras fontes que eram alocados a saiide 
(como a CSLL). Assim, os recursos disponiveis para a saiide nao aumentaram em um valor equivalente ao da CPMF, como concebido 
originalmente. 



texto de Andre Medici deslinda didaticamente o emaranhado das questoes da saude pu- 
blica, delineando a trajetoria do SUS desde a Constituicao de 1988 ate os dias atuais e caracteri- 
zando as fontes de financiamento do atendimento a saude no pais.Comparacoes internacionais 
mostram que tanto o gasto total como o gasto publico em saude correspondem ao nivel de ren- 
da do Brasil, assim como os resultados das politicas de saude em termos de expectativa de vida 
saudavel. Nao quer dizer que a situacao possa ser considerada satisfatoria, e Medici identifica 
os principals problemas do SUS. Por um lado, deficiencia de cobertura (quase 1/3 da populacao 
brasileira sem nenhuma consulta medica anual), falta de qualidade (os servicos de saude nem 
certificados sao) e baixa resolutividade (alem de filas longas, nao solucao dos problemas de 
saude que as pessoas apresentam); por outro lado, problemas de organizacao e baixa eficiencia, 
como falta de autonomia das instituicoes de saude e de transparencia na transferencia de re- 
cursos, corrupcao e interferencia crescente do Judiciario. Finalmente, problemas de equidade, 
associados, entre outros fatores, a ser o gasto publico majoritariamente com procedimentos de 
media e alta complexidade, em detrimento do atendimento basico ao conjunto da populacao. 

Medici indica seis areas de atuacao para lidar com a agenda pendente em saude: 

• Resolucao de questoes juridicas relacionadas ao acesso igualitario e ao atendimento in- 
tegral. Medici propoe que se entenda o conceito constitucional de "acesso igualitario" 
como similar a "acesso equitativo" — o que permitiria dar prioridade de atendimento no 
SUS aos mais pobres. 4 Propoe tambem uma defmicao explicita, aceitavel para o Judicia- 
rio, do conceito constitucional de integralidade, que permitisse deter a mare montante 
de recursos judiciais atraves dos quais pessoas mais ricas estao conseguindo deslocar 
parcela importante dos recursos publicos para o atendimento de seus casos pessoais. 

• Aperfeicoamento da governabilidade do SUS, atraves da implantacao de redes regionais 
integradas de saude e da criacao de instituicoes que tenham autonomia administrativa e 
das quais se possa cobrar eficiencia no atendimento a saude (como as Organizacoes da 
Sociedade Civil de Interesse Publico — OSCIPs — , as organizacoes sociais e as parcerias 
publico-privadas). 

• Melhor articulacao entre o SUS e os pianos privados de saude, de forma a evitar duplica- 
coes e direcionar os recursos publicos para a populacao sem acesso aos pianos privados. 

• Melhoria do acesso e da qualidade dos servicos do SUS, ampliando sua cobertura, cer- 
tificando as instituicoes de atendimento e avancando na qualificacao dos recursos hu- 
manos. 

• Monitoramento e avaliacao dos resultados em saude, por parte de instituicoes avaliadoras 
externas independentes, cujos conceitos tenham implicacoes para a politica de distribuicao 
de recursos publicos. 



Em seu artigo 193, de disposicao geral sobre a ordem social, a Constituicao Federal (CF) estabelece ter essa ordem como objetivo "o 
bem-estar e a justica sociais". Em seu artigo 194, que trata das disposicoes gerais da seguridade social, abrangendo os direitos relativos 
a saude, a previdencia e a assistencia social, a CF estabelece que o Poder Publico deva organizar a seguridade social com base, entre 
outros principios, na "seletividade e distributividade da prestacao de servicos" e na "equidade na forma de participacao no custeio". 
acesso igualitario as acoes e servicos de saude e prescrito no artigo 196 da CF, que fala conjuntamente em "acesso universal e igualita- 
rio". A universalidade quer dizer que os servicos publicos de saude devam estar disponiveis para todos. A juncao do termo "igualitario" 
ao "universal" pode perfeitamente ser entendida, nesse caso, como significando que o acesso aos servicos publicos da saude deva ser 
equitativo, dando curso ao que prescrevem os artigos 193 e 194. 



• Ampliacao do financiamento setorial. Mas, como enfatiza Medici, ao dotar a saiide com 
mais recursos, e preciso resolver os imimeros problemas de gerenciamento do setor, para 
que os recursos utilizados gerem melhores resultados para a populacao. 

Antonio Campino traz evidencias adicionais sobre a iniquidade do sistema de saiide do 
Brasil e apresenta uma serie de sugestoes sobre como melhorar o funcionamento do sistema 
sem tocar em seus pressupostos basicos de atendimento universal, integral e gratuito. Trata-se, 
essencialmente, de ampliar e aperfeicoar o Programa de Saiide da Familia, que tem um im- 
pacto claro sobre as condicoes gerais da populacao do pais, e tambem da ampliacao e melhor 
funcionamento das Unidades Basicas de Saiide, destinadas a atender os que precisem ir alem 
do atendimento inicial, a partir do exemplo do estado de Sao Paulo, que opera essas unidades 
atraves de Organizacoes Sociais. Monica Viegas Andrade e Kenya Noronha mostram como 
existe uma contradicao insanavel entre os principios da universalidade e da integralidade 
que, para ser resolvida, exige que ou o atendimento deixe de ser universal, concentrando- 
se nas pessoas com limitacoes de recursos, ou deixe de ser integral, concentrando-se em uma 
"cesta basica" de procedimentos considerados prioritarios e de eficacia comprovada. De uma 
forma ou de outra, o sistema publico precisaria ser complementado pelo sistema privado, 
com uma clara separacao entre pessoas e procedimentos que podem ser atendidos por cada 
um. que existe hoje, no entanto, e uma duplicidade em que ambos os sistemas oferecem 
os mesmos servicos, o que aumenta a iniquidade, ja que pessoas com mais recursos podem 
pagar por atencao medica de rotina e usar o sistema publico para procedimentos de alta 
complexidade, enquanto os mais pobres ficam restritos as filas de espera e dificuldades de 
atendimento do setor publico. A separacao correta entre os setores publico e privado exigiria 
mexer nas deducoes do imposto de renda de gastos de saiide de quem utiliza o sistema publi- 
co, assim como cobrar dos pianos de saiide privados o atendimento eventual que seus clien- 
tes recebem do setor publico. Essas medidas, entre outras, requereriam a implantacao de um 
sistema unificado de cadastro de saiide da populacao, o cartao SUS. Elas exigiriam, tambem, 
normas claras e adequacao de valores nos pagamentos feitos pelo SUS aos hospitais e outras 
entidades com ele conveniadas, que sao hoje fonte de constantes contenciosos e corrupcao. 

Em conjunto, os autores mostram que existe muito espaco para aperfeicoar o sistema de 
saiide brasileiro dentro do marco constitucional atual, mas tambem que esse marco precisa ser 
alterado. Tomando em consideracao o fato incontornavel de que recursos sempre serao escas- 
sos, e preciso identificar com clareza as prioridades de atendimento do setor publico, alem de 
legitimar e fazer uso adequado do setor privado. 



AGENDAS PENDENTES DA PROTECAO SOCIAL: PREVIDENCIA 
E POLfTICAS DE RENDA 

sistema previdenciario publico no Brasil, analisado no texto basico de Paulo Tafner e Fabio 
Giambiagi, concebido em uma epoca em que a populacao era jovem, a expectativa de vida 
era baixa e o setor formal da economia muito reduzido, e bastante generoso nos beneficios 



que concede a muitos de seus beneficiarios, mas com problemas serios de iniquidade e um 
grande potencial de insolvencia a medio prazo. 

Os gastos previdenciarios brasileiros tem crescido consistentemente acima do PIB desde 
o final da decada de 1980. Correspondem, atualmente, a cerca de 11,2% do PIB. Trata-se de 
um valor extraordinariamente elevado para um pais de renda media e com uma populacao 
ainda relativamente jovem. Num estudo comparativo recente, Roberto Rocha e Marcelo Abi- 
Ramia Caetano (2008) usam uma amostra de 77 paises para mostrar que ha uma relacao 
positiva entre as despesas previdenciarias e a proporcao de idosos na populacao. Nessa com- 
para^ao, o Brasil destaca-se como um pais "fora da curva", pois o gasto previdenciario do pais, 
com uma populacao relativamente jovem, equivale a de um pais idoso. Nacoes com estrutura 
demografica similar a brasileira gastam com previdencia em torno de 4% do PIB, enquanto 
paises com despesa previdenciaria da magnitude do Brasil tem uma proporcao de idosos na 
populacao quase tres vezes superior a brasileira. 

Dos 1 1,2% do PIB que o setor publico gasta com previdencia, 7,2% referem-se ao regime 
geral de previdencia social (tambem conhecido como INSS), que paga mensalmente 24,3 
milhoes de beneficios a aposentados e pensionistas do setor privado; 2% referem-se aos regi- 
mes de previdencia dos funcionarios piiblicos federals, que pagam, mensalmente, 1,1 milhao 
de beneficios; e 2%, a cerca de 2 milhoes de beneficios previdenciarios pagos por estados 
e municipios a seus ex-funcionarios e pensionistas. 5 Praticamente 90% dos aposentados e 
pensionistas brasileiros sao pagos pelo INSS, mas seus beneficios correspondem a menos 
de 2/3 das despesas publicas com aposentadorias e pensoes, gerando um deficit de 1,4% do 
PIB. Os aposentados e pensionistas do funcionalismo publico dos tres niveis de governo, que 
representam pouco mais do que 10% do mimero de beneficiarios, sao os destinatarios de 
1/3 dos gastos piiblicos com a previdencia no pais, gerando um deficit de 1,7% do PIB. Alem 
disso, existem os altos subsidios dos sistemas fechados de aposentadoria complementar das 
empresas publicas, que nao figuram na conta do deficit publico previdenciario como deve- 
riam. Os altos valores das aposentadorias do setor publico nao seriam um problema se elas 
resultassem de poupancas acumuladas ao longo da vida pelos funcionarios, mas se tornam 
inaceitaveis na medida em que seu deficit e coberto pela populacao como um todo. 

A idealizacao de um linico sistema previdenciario para todos os trabalhadores, inde- 
pendentemente de trabalharem no setor publico ou privado, e, por esse motivo, um dos mais 
importantes pontos da agenda de reforma da previdencia proposta por Tafner e Giambiagi, 
assim como por Marcelo Caetano em seu texto complementar. O ponto central dessa agenda, 
entretanto, e enfrentar preventivamente o chamado risco demografico que ameaca as contas 
previdenciarias, assim como as contas da saiide. A populacao brasileira esta envelhecendo 
rapidamente. Atualmente, as pessoas com 60 anos ou mais sao 10% da populacao; em 2030, 
serao 20%; em 2050, 30%. Com apenas 10% da populacao na "terceira idade", o pais ja gasta 
mais de 1 1% do PIB em aposentadorias e pensoes. Mantidas as regras atuais com a progres- 



5 A estimativa do niimero de beneficios pagos pela previdencia publica dos estados e municipios e de Nicholson (2007), Tabela A, 
p. 168. 



sao etaria que se avizinha, o financiamento da previdencia ira requerer uma parcela ainda 
maior do PIB no future 

Tafner e Giambiagi ilustram o impacto do envelhecimento da populacao nas contas 
previdenciarias. Ao contrario do que ocorreu nos ultimos anos, quando o valor das aposen- 
tadorias cresceu fortemente em termos reais, eles supoem que doravante as aposentado- 
rias crescam mais moderadamente. 6 Mesmo assim, eles concluem que, nos proximos quinze 
anos, acompanhando o envelhecimento da populacao, os gastos publicos com previdencia 
crescerao a uma taxa media de 4,5% por ano. Se, acima dessas projecoes, supusermos que 
a maior parte das aposentadorias continuara atrelada ao salario-minimo, com ganhos reais 
proporcionais ao crescimento do PIB, poderemos facilmente concluir que o cenario sem re- 
formas e de um continuo aumento do gasto previdenciario como proporcao do PIB, mesmo 
a partir dos elevados niveis atuais. 7 

Para justificar as reformas propostas, Tafner e Giambiagi utilizam copiosamente a ex- 
periencia internacional, identificando cinco aspectos da previdencia brasileira que destoam 
marcadamente, em sua generosidade, das regras internacionais: 

• Diferenciacao (reduzida com as reformas aprovadas em 2003, mas ainda nao plenamen- 
te regulamentadas) entre as regras de aposentadorias no setor publico e as do setor pri- 
vado; a essas disparidades se somam outras que beneficiam profissoes especificas, como 
o professorado. 

• Ausencia de um requisito de idade minima para a aposentadoria por tempo de contri- 
buicao para o INSS. Disso resultam idades medias muito baixas, na comparacao interna- 
cional, para a obtencao desses beneficios: 54 anos para homens e 52 anos para mulheres. 
A moda de uma amostra internacional para a idade de aposentadoria e 65 anos, tanto 
para homens como para mulheres. 

• Disparidade entre as regras de aposentadoria por genero, muito mais favoraveis para 
mulheres do que para homens no Brasil. Isso tambem nao se verifica na maior parte dos 
paises, especialmente os mais desenvolvidos, onde ha igualdade de regras. 

• Brasil e o unico pais que nao impoe nenhuma condicao para o recebimento do bene- 
ficio de pensao por morte: nao ha reducao no valor do beneficio, nao se limita a idade 
e nao se vincula o valor da pensao a existencia de prole. Por isso mesmo, os gastos com 
pensoes no Brasil ascendem a quase 3,5% do PIB (que e o maior valor entre todos os 
paises para os quais ha dados), quando a norma internacional apontaria para um valor 
inferior a 1%. 

• Determinacao constitucional de que o menor valor de beneficio previdenciario e assis- 
tencial seja um salario-minimo, o que implica ganhos reais sempre que o salario-minimo 
e reajustado acima da inflacao, o que vem ocorrendo sistematicamente desde 1995. Em 



No cenario aqui considerado, os autores supoem um aumento real de apenas 1 % ao ano no valor dos beneficios de um salario-minimo 
e um aumento real de apenas 3% a cada cinco anos nos valores dos beneficios acima de um salario-minimo. 
Seja A = a-V o valor das aposentadorias totais, que e igual ao valor da aposentadoria media individual, a, multiplicada pelo numero 
de aposentados, V. Entao, a participacao das aposentadorias totais no PIB e igual a A/PIB = a-V/PIB . Se o salario-minimo cresce 
proporcionalmente ao PIB e o beneficio da aposentadoria media,"a" o acompanha nesse movimento, a relacao A/PIB cresce a mesma 
taxa que a do numero de aposentados, V. 



varios paises, como Chile, Mexico, EUA, Canada, Franca e Italia, o reajuste dos beneficios 
previdenciarios e feito de acordo com um indice de precos e nao com os salarios. Con- 
forme salientado anteriormente, manter constante a razao aposentadoria individual/ 
salario-minimo implica aumentar continuamente a razao aposentadorias totais/PIB na 
medida em que a populacao envelhece, se o salario-minimo cresce de acordo com o PIB, 
como determina a atual legislacao brasileira. 

Dessas observacoes derivam as reformas propostas, a partir do principio de que todos 
devem estar sujeitos as mesmas regras, independentemente de genero, setor ou atividade. 
Resumidamente, propoe-se um aumento para 67 anos da aposentadoria por idade. Para 
quem se aposenta por tempo de contribuicao, propoe-se uma idade minima de 65 anos, 
com 40 anos de contribuicao. As pensoes seriam reduzidas para 50% do beneficio original, 
acrescido de 25% por filho menor, ate o limite de dois filhos. Adicionalmente, seriam limi- 
tados os direitos de um mesmo individuo acumular beneficios de pensao e aposentadoria. 
Aposentadorias, pensoes e beneficios assistenciais passariam a ser reajustados por indices de 
precos. Essas regras valeriam para os novos entrantes no mercado de trabalho. Para os que ja 
estiverem no mercado de trabalho haveria regras de transicao, tanto para as aposentadorias 
por idade como para as por tempo de contribuicao. Sao reformas que, alem de tornar o sis- 
tema previdenciario brasileiro mais equitativo, lhe dariam viabilidade fiscal no contexto do 
rapido envelhecimento da populacao brasileira que se avizinha. 

Em seu texto, Marcelo Caetano mostra que existe espaco para tornar o sistema previden- 
ciario mais eficiente, reduzindo seus custos operacionais, mas mostra tambem que medidas 
administrativas nao teriam como solucionar as iniquidades e os custos crescentes do sistema, 
que se devem as regras existentes de aposentadoria e pensao. Ele analisa, em detalhe, a previ- 
dencia do setor publico (os chamados "regimes proprios"), que, embora nao esteja crescendo 
como a do setor privado, constitui uma das causas mais importantes da iniquidade atual, e 
cujos problemas sao agravados pela multiplicidade de sistemas previdenciarios proprios dos 
diversos poderes e niveis da federacao, assim como dos subsidios aos fundos de pensao das 
empresas estatais, gerando deficits que sao transferidos para o publico na forma de impostos 
e reducao de investimentos. Para resolver isso, ele propoe a integracao administrativa dos 
multiplos sistemas publicos, criando economias de escala, e um teto previdenciario comum 
tanto para o setor publico quanto para o privado, envolvendo a criacao de um sistema com- 
plementar de previdencia a ser financiado pelos proprios segurados, que atendesse a ambos 
os setores, com regras de transicao adequadas. 

Ao lado do sistema previdenciario propriamente dito, que supoe que as pessoas contri- 
buam ao longo da vida util para sua aposentadoria, mas que e financiado crescentemente 
com recursos gerais, o Brasil possui hoje dois grandes sistemas de aposentadoria por idade 
ou invalidez. Trata-se do programa de Beneficio de Prestacao Continuada (BPC/LOAS) e da 
aposentadoria rural, tambem administrados pelo INSS, os quais, tal como o Bolsa Familia, 
sao programas puros de transferencia de renda, ja que nao supoem contrapartida financeira. 
A ideia de atacar os problemas da pobreza diretamente, sem esperar sua reducao pela expan- 



sao progressiva dos beneficios das politicas sociais universais, ganhou notoriedade com as 
politicas de focalizacao preconizadas como parte dos programas de ajuste macroeconomico 
da decada de 1990. Consolidou-se no Brasil com o programa Bolsa Familia, embora o progra- 
ma de aposentadoria rural date de 1971. Na decada de 1990, essas propostas de focalizacao 
dos gastos publicos na populacao mais pobre eram criticadas como conservadoras. Nos ulti- 
mos anos, entretanto, um programa como o Bolsa Familia, iniciado por diferentes prefeitu- 
ras e pelo governo federal nos anos 1990, foi posteriormente ampliado e e considerado por 
muitos o mais importante programa social do governo Lula. Assim, politicas de focalizacao 
passaram a ser vistas como inovadoras e mesmo revolucionarias, tanto por parte do Banco 
Mundial, um dos principals promotores das politicas de "transferencia condicional de renda" 
(Bourguignon, Ferreira e Leite, 2003), como pelo governo Lula e todos os candidates que 
concorreram as eleicoes presidenciais brasileiras de 2010. Em seu discurso de posse, Dilma 
Rousseff elegeu a erradicacao da pobreza o seu principal programa de governo. 

A principal virtude dessas politicas focalizadas de distribuicao de renda, evidenciada 
com clareza no Brasil, e que os gastos beneficiam efetivamente os mais pobres, ainda que de 
forma imperfeita, em contraste com a regressividade das politicas universais de previdencia, 
saiide e educacao, tendo assim um impacto direto nos indices de desigualdade social. Outras 
vantagens seriam que elas atuariam diretamente sobre a demanda por servicos, sobretudo de 
educacao, atraves das condicionalidades, evitando as complicacoes de lidar com o problema 
somente do lado da oferta; sua simplicidade, gracas aos modernos recursos de informatica 
e o uso da rede bancaria para a transferencia de recursos diretamente aos necessitados, sem 
a intervencao da politica local; e a possibilidade de monitorar seus resultados, pelo uso das 
informacoes cadastrais geradas em sua implantacao. Do ponto de vista politico, finalmente, 
elas nao requerem que a regressividade dos gastos publicos das demais politicas seja corrigi- 
da, gerando pouca resistencia e claros dividendos politico-eleitorais. 

As avaliacoes desses programas de distribuicao de renda 8 em diferentes paises comecam 
a mostrar, ao lado de suas virtudes, suas limitacoes (Draibe, 2009; Rawlings e Rubio, 2005; 
Reimers, Silva e Trevino, 2006). Andre Portela Souza, em seu texto basico sobre o tema, faz 
uma cuidadosa analise da evidencia disponivel sobre o programa Bolsa Familia no Brasil. Ele 
mostra que o programa, que beneficia cerca de 13 milhoes de familias, e relativamente bara- 
to, custando 0,5% do PIB, bem menos do que os programas de Beneficio de Prestacao Conti- 
nuada e Renda Minima Vitalicia, que beneficiam 3,5 milhoes de pessoas a um custo de 0,6% 
do PIB, assim como o de aposentadoria rural, com 8,1 milhoes de beneficiarios a um custo 
de 1,7% do PIB. A focalizacao do programa e razoavel, sobretudo na area rural e nos estados 
mais pobres — 70% dos beneficiados sao pobres, ainda que 43,7% dos que seriam elegiveis 
para o programa dele nao se beneficiem. O conceito de pobreza utilizado pelo programa e 
estritamente monetario, beneficiando as populacoes rurais em detrimento, por exemplo, das 
que vivem na periferia das grandes cidades, cuja renda monetaria nominal pode ser mais 
alta, mas que tambem enfrentam custo de vida mais elevado. Outros estudos mostram o 



Denominados geralmente conditional cash transfer programs, embora a condicionalidade seja muitas vezes precaria ou inexistente. 



impacto do programa na reducao do hiato de pobreza, ou seja, da distancia entre renda dos 
mais pobres e uma linha de pobreza estimada. Estimativas feitas por Paes de Barros e outros 
(2010), citadas por Portela, mostram que a reducao da pobreza no Brasil nos ultimos anos 
se deveu em partes iguais ao aumento da renda do trabalho e ao aumento das transferencias 
sociais. Bolsa Familia contribuiu com 15% do total da queda da percentagem de extre- 
mamente pobres na populacao e com 35% da reducao do hiato da extrema pobreza — uma 
contribuicao importante, embora nao preponderante. 9 

Se o impacto imediato sobre a reducao da pobreza e claramente observavel, os impactos 
de mais longo prazo sobre educacao e saude, que contribuiriam para tirar as pessoas da 
situacao de pobreza, nao so "dando o peixe, mas ensinando a pescar", sao muito menos cla- 
ros. Em educacao, o programa se mostrou redundante em levar as criancas a escola, dada a 
quase universalizacao das matriculas ate os 13-14 anos de idade atingida ainda na decada de 
1990 no pais. Isso levou o governo, mais recentemente, a ampliar a bolsa para familias com 
jovens ate 17 anos de idade. Uma estimativa citada por Portela e que o efeito de 8 anos de 
Bolsas Familia seria o de aumentar a escolaridade da populacao em 0,2 ano para os benefi- 
ciarios, em comparacao com os demais. Outras estimativas mostram que as bolsas podem 
estar influenciando positivamente a frequencia a escola, reduzindo o abandono escolar e a 
repetencia, mas em valores bem modestos. Nao ha evidencia tampouco de que o programa 
tenha impactos significativos na melhoria da saude, na reducao do trabalho infantil e na 
fecundidade, e pode estar tendo um efeito de reduzir oferta de trabalho de mulheres, o que 
pode ser um resultado positivo, se significar que elas podem se dedicar mais a seus filhos. 

Existem duas questoes gerenciais importantes, em relacao ao Bolsa Familia, que ainda 
precisariam de estudos mais aprofundados. primeiro refere-se a selecao das pessoas a se- 
rem beneficiadas, que e feita atraves de listas preparadas pelas autoridades municipals. 
grande numero de pessoas que se qualificariam para o programa mas dele nao se beneficiam 
e o alto numero de beneficiados com renda acima do limite mostram que existem problemas 
nesses cadastros. Para acompanhar esse trabalho e estimular as boas praticas, o Ministerio 
do Desenvolvimento Social (MDS) criou um Indice de Gestao Descentralizada (IGD) que 
distribui incentivos financeiros aos municipios conforme a qualidade do trabalho cadastral 
que realizam. outro problema, com o qual o IGD tambem procura lidar, e o do acompa- 
nhamento das condicionalidades, ou seja, verificar se de fato as familias que estao recebendo 
a bolsa estao fazendo uso como deveriam dos servicos de saude e de educacao. Em ambos 
os casos, a analise da evidencia disponivel nao e positiva. Como concluem os autores que 
analisaram a questao, "o IGD apresenta problemas de registro, o que pode levar a incenti- 
vos perversos para os municipios registrarem apenas os casos bem-sucedidos. Isso torna 
os aspectos estruturais do Programa Bolsa Familia pouco confiaveis e reduz a possibilidade 
de medir de forma adequada a capacidade dos municipios em garantir o cumprimento das 



Por intensidade ou hiato da extrema pobreza se entende a diferenca em termos percentuais da renda media dos extremamente 
pobres em relacao ao valor da linha de extrema pobreza. Como o Brasil nao possui linhas oficiais de pobreza ou extrema pobreza, as 
estimativas sobre a reducao da extrema pobreza variam em funcao das diversas linhas postuladas pelos diferentes autores. Paes de 
Barros et al. (2010) estimam que a incidencia da extrema pobreza passou de 17,4% para 8,8% entre 2001 e 2008. hiato da extrema 
pobreza passou de 7,4% para 3,7% no mesmo periodo. 



exigencias condicionais previstas, especialmente aquelas relacionadas a saude" (Estrella e 
Ribeiro,2008). 

Ao final de seu texto, Andre Portela sugere seis medidas para melhoria dos programas 
de transferencia de renda: 

• Criacao de um indicador sintetico de pobreza que possa tomar em conta suas diversas 
manifestacoes. 

• Estabelecimento de metas claras de reducao da pobreza em seus diferentes aspectos. 

• Utilizacao do Cadastro Unico como base de gestao e acompanhamento dos programas 
sociais. 

• Criacao de uma agenda independente de gestao do Cadastro Unico e de avaliacao dos 
programas (hoje realizados internamente pelo MDS). 

• Instituicao de uma poupanca para os estudantes que completem o ensino medio (como 
ja e feito pela Secretaria de Educacao de Minas Gerais). 

• Utilizacao, como no Chile, de "agentes de desenvolvimento familiar" que deem apoio as 
familias para que facam melhor uso dos recursos de saude, educacao e previdencia social 
disponiveis.recuperando o papel e a ideia antiga dos profissionais de servico social. 

Em seu texto sobre as politicas sociais, Samuel de Abreu Pessoa argumenta que a ex- 
pansao dessas politicas desde a Constituicao de 1988 foi parte de um "contrato social" para 
a sustentacao da redemocratizacao do pais. A contrapartida da expansao dos gastos sociais 
foi uma queda da taxa de poupanca, especialmente do setor publico. Por causa do envelhe- 
cimento da populacao, a perspectiva de um cenario sem reformas e de continuo aumento 
vegetativo desses gastos, o que torna diminuta a possibilidade de que a poupanca piiblica 
cresca muito nos proximos anos. Nesse cenario, por falta de recursos, tambem nao se deve 
esperar recuperacao significativa dos investimentos publicos em infraestrutura — que sao 
essenciais para garantir uma maior taxa de crescimento do PIB. Ou seja, a propria expansao 
dos gastos sociais nega a possibilidade do crescimento do PIB, que poderia vir a financia-los 
atraves de uma maior arrecadacao tributaria. A conclusao da necessidade de uma nova agen- 
da para as politicas sociais no pais parece inescapavel, nao somente por motivos de equidade 
distributiva, mas tambem de sustentacao do crescimento. 



AGENDA PENDENTE NA EDUCACAO 

Brasil nao e o unico pais a se defrontar com os problemas de qualidade da educacao basica 
(que, na terminologia brasileira, inclui a educacao fundamental, de nove anos, e a educacao 
media, de tres), mas, como mostra Fernando Veloso no texto basico sobre o tema, a situacao 
brasileira e particularmente grave, medida seja por comparacoes internacionais como a da 
OECD, o PISA, seja pelo sistema de avaliacao do governo federal (SAEB/IDEB) e os sistemas 
dos governos estaduais. 

Um par de mimeros resume o problema: ao termino do ensino medio, somente 11% 
dos alunos das escolas piiblicas do pais possuem conhecimentos considerados minimos em 



matematica, e somente 29% os tem em lingua portuguesa, conforme os criterios estabele- 
cidos pelo movimento "Todos Pela Educacao". 10 E esse e um grupo selecionado, ja que nao 
inclui aqueles que nao completaram o nivel medio — 55% da populacao jovem do pais. Nos 
ultimos anos, houve alguma melhora nos indicadores de desempenho da educacao, cuja in- 
terpretacao, no entanto, nao e clara. 

Indice de Desenvolvimento da Educacao Basica, elaborado pelo Ministerio da Edu- 
cacao, e que combina informacoes sobre fluxo escolar e desempenho dos estudantes em 
provas de matematica e portugues, mostra alguma melhoria entre 2005 e 2009, depois de 
um periodo de piora no inicio da decada, sobretudo no quinto ano do ensino fundamental. 
Os resultados mais recentes do PISA, o programa internacional de avaliacao da educacao 
realizado pela OECD, e analisado neste volume no texto de Naercio Aquino Menezes Filho, 
tambem mostra melhorias no desempenho de jovens brasileiros de 15 anos ao final do 
ensino medio. Estas melhorias nao sao suficientes, no entanto, para tirar o pais da grave 
situacao em que se encontra, e e improvavel que continuem ocorrendo vegetativamente 
sem politicas especificas para superar os problemas conceituais e institucionais da educa- 
cao piiblica do pais. 

tema da educacao mobiliza cada vez mais a sociedade, cada um tem sua opiniao a 
respeito do que fazer, e por isso e necessario usar a evidencia das pesquisas para identificar 
o que funciona e o que nao funciona, tal como faz Fernando Veloso em seu texto. Os Estados 
Unidos, que tem tambem serios problemas com suas escolas, embora mais localizados, tem 
desenvolvido muitas tentativas de lidar com essas questoes,buscando tornar as escolas mais 
responsaveis pelos seus resultados, fazendo com que as familias possam escolher as escolas 
de sua preferencia, que precisam competir por alunos, e, para que isso seja possivel, descen- 
tralizando sua gestao. Alem dessas questoes que afetam o funcionamento dos sistemas esco- 
lares, existem pesquisas sobre o papel da educacao pre-escolar, os metodos de alfabetizacao, 
a organizacao dos curriculos, o recrutamento e a formacao dos professores, cujos resultados, 
se nao podem ser simplesmente transplantados para o Brasil.nao podem ser ignorados. 

Nos ultimos anos, tem havido experiencias importantes de reformas educativas em va- 
rios estados brasileiros, e o governo federal tambem tem atuado de forma mais focalizada, 
como evidenciado em um relatorio extremamente detalhado e exaustivo publicado recente- 
mente pelo Banco Mundial (The World Bank, 2010). De diferentes maneiras, o setor priva- 
do tem participado da educacao, seja atraves de instituicoes filantropicas, que desenvolvem 
parcerias com escolas piiblicas, seja vendendo servicos e produtos especializados como sis- 
temas de ensino, livros didaticos e formacao pedagogica, seja criando e administrando suas 
proprias escolas. Aos poucos, alguns resultados vao aparecendo, mas de forma ainda bastante 
lenta. 

As recomendacoes de Fernando Veloso para a educacao basica se baseiam tanto na ex- 
periencia internacional quanto nas diferentes iniciativas inovadoras que tem ocorrido no 
Brasil. Em resumo, sao as seguintes suas recomendacoes: 



10 http://www.todospelaeducacao.org.br/ 



• Continuar experimentando e inovando, com o acompanhamento de avaliacoes rigoro- 
sas,para que os resultados obtidos nao se percam nem se dispersem. 

• Abrir espaco para novas formas de gestao, dando mais autonomia as escolas, definindo 
metas e estabelecendo contratos de desempenho, e incorporando escolas privadas ao sis- 
tema publico atraves de contratos de gestao, de forma semelhante as das charter schools. 

• Melhorar a qualidade dos professores, proporcionando melhor formacao, avaliando seu 
desempenho e criando mecanismos para que os melhores sejam estimulados a near nas 
escolas e os menos capacitados ou motivados sejam substituidos. 

• Desenvolver politicas especificas para alunos e escolas em condicoes socioeconomicas 
desfavoraveis. 

• Criar incentivos claros para recompensar as escolas e professores que mostrem bons 
resultados em seu trabalho. 

A melhora da educacao brasileira deve passar, sem duvida, por um aumento substancial 
de investimentos publicos e privados, mas, como na saiide, os custos potenciais da educacao 
de qualidade sao altos, e e importante evitar que investimentos adicionais terminem por 
reproduzir e mesmo perpetuar a situacao atual. A evidencia internacional mostra que au- 
mentar os gastos em educacao nao produz necessariamente melhores resultados, e sabemos 
que, no Brasil, nao existe relacao entre gastos em educacao por municipio e desempenho dos 
alunos. Esse fato serve de advertencia contra a pratica tradicional brasileira de atender as 
demandas por recursos sem saber como serao utilizados, mas nao pode servir de pretexto 
para nao se ampliar os investimentos no setor. 

Embora seja possivel melhorar muito o desempenho da educacao brasileira com o atual 
nivel de gastos, no medio prazo sera necessario generalizar a educacao de tempo completo, o 
que vai requerer investimentos expressivos em predios escolares e contratacao de professores. 
Sera necessario, tambem, tornar a carreira de magisterio mais atrativa para pessoas que hoje 
preferem outras profissoes de nivel superior. Isso vai requerer niveis salariais maiores do que os 
praticados atualmente, ainda que os salarios e as condicoes de trabalho de muitos professores 
de redes publicas estaduais ja sejam competitivos em relacao a maioria das pessoas com niveis 
similares de formacao. Um uso correto dos recursos publicos exigiria que o governo desse mais 
prioridade aos investimentos na educacao inicial e basica e exigisse mais coparticipacao nos 
custos por parte dos estudantes de nivel superior e de pos-graduacao nas instituicoes estatais, 
seja diretamente, seja atraves de emprestimos educativos, a serem reembolsados em funcao de 
rendimentos futuros. 

Reynaldo Fernandes, em seu texto, discute uma questao central da educacao brasileira 
que e a camisa de forca do ensino medio, em que existe pouco ou nenhum espaco para es- 
colhas por parte dos alunos. Ao contrario da maioria dos paises, o Brasil nao oferece opcoes 
no nivel medio (que, sintomaticamente, ainda e considerado parte da educacao basica, e 
nao secundaria) e praticamente nao desenvolveu o ensino tecnico. Este e dificultado, entre 
outras coisas, pela exigencia de que todos os alunos passem pelo mesmo curriculo do ensino 
tradicional, carregado por quatorze ou mais materias obrigatorias que sao dadas de forma 



inevitavelmente superficial. mesmo problema existe no ensino superior, em que o ensino 
denominado "tecnologico", de curta duracao, praticamente nao se desenvolveu. 

Simon Schwartzman analisa essa questao como parte de um problema mais amplo do 
vies academico (academic drift) que permeia a educacao brasileira desde o nivel medio ate a 
pos-graduacao. Esse vies consiste na tendencia das instituicoes de ensino em aumentar seu 
status imitando os modelos organizacionais e conteudos das de mais prestigio, reduzindo as- 
sim a diversidade dos sistemas educacionais, que, em nome da igualdade, se tornam cada vez 
mais estratificados e hierarquizados. No Brasil essa tendencia esta incorporada a legislacao, 
que sobrecarrega o curriculo do ensino medio, impede que o ensino tecnico se desenvolva de 
forma diferenciada e trata de impor a todo o sistema de educacao superior um modelo linico 
de universidade de pesquisa que nao tem como se generalizar. A necessidade de diversifica- 
cao se torna ainda mais evidente pelos achados mais recentes da neurobiologia, sistematiza- 
dos em diversos trabalhos de Flavio Cunha e James Heckman, citados por Naercio Menezes 
e Simon Schwartzman. Eles mostram a dificuldade de corrigir na adolescencia e na idade 
adulta as deficiencias de formacao intelectual e a prioridade que deve ser dada, nesses casos, 
as habilidades nao cognitivas. As analises de Heckman e colaboradores sobre a importancia 
da educacao infantil tem sido muito mencionadas no Brasil, mas suas implicacoes para a 
politica educativa de niveis medio e superior nao tem sido devidamente consideradas. 11 

No ensino superior, a tradicao brasileira tem sido a de manter um pequeno mimero de 
universidades estatais de alto custo, seletivas, gratuitas e de mais dificil acesso, e abrir espaco 
para um grande mercado de instituicoes privadas que vivem de mensalidades e atendem 
como podem a demanda que o setor estatal nao cobre. A legislacao atual ja reconhece a 
existencia de faculdades e centros universitarios dedicados exclusivamente ao ensino, mas 
as avaliacoes realizadas pelo Ministerio da Educacao ainda supoem que todos os curriculos 
das diversas areas devam ser os mesmos. A ideia de que instituicoes privadas possam de- 
sempenhar uma funcao publica e serem financiadas por isso ainda nao e formalmente ad- 
mitida, embora o governo Lula tenha optado, atraves do Programa Universidade para Todos 
(ProUni) por trabalhar com o setor privado, trocando a isencao de matriculas de estudantes 
mais pobres por isencao fiscal. Em termos internacionais comparados, o ensino superior 
brasileiro ainda e pequeno, mas seu crescimento esta limitado pelo mimero de pessoas que 
se graduam a cada ano do ensino medio, o qual e semelhante ao de vagas oferecidas pelo 
ensino superior. 

Para a pos-graduacao stricto sensu (mestrados e doutorados) existe um sistema de ava- 
liacao administrado pela CAPES que considera os cursos de nivel mais alto, 7, como de exce- 
lencia internacional, e descredencia ou nao reconhece os de nivel 1 ou 2. Brasil possui hoje 
o sistema de pos-graduacao mais desenvolvido da America Latina, com 1 1 mil doutores e 39 
mil mestres formados em 2009, para um total de 161 mil matriculados, segundo os dados do 
Ministerio da Educate As avaliacoes da CAPES fazem uso de criterios academicos, como a 
producao de artigos em revistas especializadas internacionais, cujo mimero vem aumentan- 



Cf., por exemplo, Cunha, Heckman e Schennach (2010). 



do consideravelmente. Por outro lado, os indkadores de impacto desses artigos, assim como 
de producao tecnologica, como patentes, permanecem baixos. A PNAD estima a existencia 
de 330 mil estudantes de pos-graduacao no pais, o que sugere a existencia de um grande 
mimero de cursos de especializacao e de tipo MBA nao regulamentados. 

Tanto na educacao basica quanto na superior, portanto, e necessario abrir espaco para 
mais alternativas institucionais e de formacao, acompanhadas de sistemas de avaliacao cla- 
ros e com legitimidade. Os resultados dessas avaliacoes devem servir de referenda nao so- 
mente para a distribuicao de recursos pelos governos, mas tambem para o aprimoramento 
das escolas e professores e, sobretudo, para ampliar o leque de ensino de qualidade a dispo- 
sicao dos jovens e suas familias. 



AGENDA PENDENTE NA SEGURANCA 

Ao contrario da lenda do pacifismo e cordialidade dos brasileiros, o pais sempre conviveu 
com problemas de criminalidade, violencia e inseguranca no campo e nas cidades. Nos lil- 
timos anos, a criminalidade vem atingindo niveis extremamente elevados, sobretudo nas 
periferias das grandes aglomeracoes urbanas. Os determinantes sociais da criminalidade 
podem ser muito distintos, indo desde a carencia de recursos minimos para a sobrevivencia 
ate a falta de oportunidades de mobilidade social legitima, passando por questoes de cultura 
e conflitos intergeneracionais. Da mesma maneira, as politicas publicas que ela requer sao 
muito distintas, indo desde o atendimento as necessidades basicas de sobrevivencia da po- 
pulacao ate as politicas de contencao e repressao do crime organizado, passando por acoes 
voltadas para a reintegracao de grupos socialmente marginalizados. 

texto basico de Sergio Guimaraes Ferreira lida com um tipo especifico de criminalida- 
de, a dos grandes centros urbanos, tendo como referenda principal o caso do Rio de Janeiro, 
a partir de um levantamento bastante amplo das experiencias de controle da criminalida- 
de nos Estados Unidos, outros paises da America Latina e outras regioes do Brasil. Como 
mostra Claudio Beato em seu texto, existem diferentes tipos de criminalidade conforme as 
regioes do pais, e os dados disponiveis para analise e comparacao das diferentes situacoes 
sao bastante precarios. 

A criminalidade urbana, com altas taxas de homicidio, uso de arma de fogo e, como no 
Rio de Janeiro, controle territorial de partes da cidade, requer acao repressiva imediata, como 
condicao previa para acoes de mais longo prazo de integracao e reintegracao social e eco- 
nomica das populacoes mais afetadas. Em seu texto, Denis Mizne mostra como evoluiu, no 
Brasil, o debate sobre a questao da criminalidade, que se centrava na questao da protecao aos 
direitos humanos, ao final do regime militar. Depois aos poucos evoluiu para uma visao mui- 
to mais complexa de uma agenda de seguranca publica pautada pela democracia, pelo res- 
peito a lei e, nao menos importante, pela eficiencia de suas medidas na prevencao do crime. 

A evidencia mostra que os crimes tendem a ocorrer em pontos geograficos bastante 
concentrados e a ser cometidos por um mimero relativamente pequeno de pessoas, o que 
facilita acoes focalizadas de grande impacto, desde que os pontos sejam devidamente identi- 



ficados pelo uso de informacoes estatisticas georreferendadas. A evidencia tambem mostra 
que a violencia se reduz quando existe um sistema efetivo de repressao, condenacao e encar- 
ceramento. Uma das teses centrais de Sergio Guimaraes Ferreira e que, com o nivel atual de 
recursos, e possivel obter resultados muito melhores do que tem sido possivel ate agora, pelo 
uso intensivo de inteligencia, pela identificacao dos focos de criminalidade, cuja natureza 
pode variar muito de uma a outra localidade, e por politicas combinadas de repressao, apoio 
e socializacao. 

controle da criminalidade, para ser efetivo, requer a integracao e cooperacao das di- 
versas agendas municipals, estaduais e federals envolvidas com questoes de seguranca e jus- 
tic;a, assim como entre essas agendas e a sociedade civil. A cooperacao entre agendas tem 
ocorrido em praticamente todas as experiencias bem- sucedidas de controle da criminalida- 
de. A participacao da sociedade civil pode se dar de diversas maneiras, desde o envolvimento 
de empresarios no patrocinio de atividades complementares, como pesquisa e reorganizacao 
administrativa dos sistemas de seguranca, ate a acao comunitaria de defesa e apoio a popu- 
lacao afetada. A policia, especialmente, precisa ser vista como estando ao lado da populacao, 
e nao em oposicao a ela, evitando a situacao desastrosa, mas muito comum, em que a policia 
e vista como hostil a populacao afetada, e muitas vezes de fato o e. Quando isso ocorre, sao 
as organizacoes criminosas que se apresentam como protetoras, e inclusive provedoras de 
oportunidades de trabalho e renda. Essa questao passa pelo problema da corrupcao policial, 
que pode ser mais grave do que outras situacoes de corrupcao no setor publico, dadas a posse 
de armas e as oportunidades de ganhos ilicitos que surgem nas situacoes de combate ao cri- 
me organizado. Um dos fenomenos mais graves, nesse contexto, sao os grupos e organizacoes 
paramilitares, formados por ex-policiais e ex-militares ou mesmo da ativa, que disputam 
espaco com as quadrilhas pelo controle dos territorios, a venda de protecao e a pratica de 
diversos tipos de extorsao junto a populacao, ganhando muitas vezes acesso a posicoes de 
poder na administracao publica em diversos niveis. Sergio Guimaraes Ferreira sugere uma 
mudanca da legislacao penal que regulamente o crime de milicia e o torne hediondo. 

Alem dessa, ha outras reformas legais importantes que precisam ser enfrentadas. Elas 
incluem medidas que facilitem a acao conjunta das policias civil e militar,bem como a defi- 
nicao de turnos de trabalho consistentes com a operacao policial. A agilizacao das decisoes 
judiciais tambem e premente para o combate eficaz ao crime. A certeza da punicao parece 
ser mais importante para reduzir a criminalidade do que o encarceramento prolongado, que 
se deveria concentrar em criminosos de alta periculosidade. As Ids de encarceramento pre- 
cisariam, assim, ser alteradas, restringindo ou eliminando a progressao da pena para crimes 
hediondos (hoje garantida por decisao do STF),reduzindo ou eliminando o encarceramento 
para crimes menores e eventualmente tornando mais flexiveis as clausulas de nao imputabi- 
lidade para crimes violentos de adolescentes. 

Tanto Leandro Piquet Carneiro quanto Denis Mizne discutem a necessidade de refor- 
mas profundas da politica nacional de seguranca, com enfase nos problemas de trafico de 
armas e drogas, do crime organizado, do papel do Judiciario, da relacao entre policia civil e 
policia militar, assim como das politicas nacionais de seguranca e do Programa Nacional de 



Seguranca Publica com Cidadania, o PRONASCI, visto de maneira bastante critica. A area de 
seguranca, mais talvez do que as demais areas de politica social, requer mudancas legais e 
institucionais profundas, a comecar pela implantacao de um sistema adequado de indicado- 
res compartidos sobre crimes e vitimizacao, hoje inexistente, e passando pela integracao da 
atuacao da Uniao, estados, municipios e suas diversas agendas. 

Sergio Guimaraes Ferreira menciona em suas conclusoes outro tema que voltou a agen- 
da depois da ocupacao da Vila Cruzeiro e da Favela do Alemao pela policia do Rio de Janeiro, 
com o apoio da Marinha e do Exercito. Trata-se do papel das Forcas Armadas na seguranca 
interna do pais. As Forcas Armadas estao concebidas, em principio, para a defesa do pais 
contra inimigos externos. Mas, no caso do Rio de Janeiro, o uso de equipamentos de guer- 
ra da Marinha foi decisivo para viabilizar a ocupacao dos morros, e a experiencia adquiri- 
da pelo exercito brasileiro no Haiti vem sendo importante para a pacificacao do Morro do 
Alemao. Em termos mais amplos, cabe reconhecer que o crime organizado hoje tem uma 
dimensao internacional, conforme ilustram as experiencias dramaticas vividas atualmente 
pelo Mexico, na dificil confrontacao com o narcotrafico. Internacionalmente, por outro lado, 
e baixa a probabilidade de que o Brasil tenha que enfrentar, nos proximos anos, uma situacao 
de guerra convencional. Alem disso, esta muito reduzido o antigo receio de que as Forcas 
Armadas possam se transformar em um fator de instabilidade politica interna no pais. Em 
resumo, existem muitas razoes para pensar em como melhor usar os recursos humanos, tec- 
nicos e financeiros das Forcas Armadas em beneficio da seguranca interna do pais, em uma 
estrategia de longo prazo cujo conteudo precisa ser aprofundado. 

Ha finalmente um tema controverso, relacionado a questao da violencia urbana, que 
nos parece particularmente importante, mas que nao foi considerado nos seminarios que 
levaram a este livro. As observacoes que se seguem, portanto, nao necessariamente refletem 
as posicoes dos demais autores neste livro. Relaciona-se ao tratamento das drogas hoje proi- 
bidas como um problema primordialmente de saiide publica 12 . Sergio Guimaraes Ferreira 
apresenta evidencias das inter-relacoes entre a drogadicao e a criminalidade. Isso ocorre, 
tambem, com o alcoolismo, embora a comercializacao do uso do alcool nao seja proibida. 
De maneira geral, pode-se arguir que as consequencias negativas associadas as drogas ile- 
gais derivam mais de sua proibicao do que do consumo de um bem proibido 13 . Alem disso, 
a divisao legal que hoje existe entre drogas legais, como o cigarro e o alcool, e ilegais, como 
a maconha e a cocaina, e arbitraria, fruto de acidentes historicos, que pouco ou nada tem a 
ver com sua periculosidade ou danos que provoquem 14 . A nosso ver, a descriminalizacao do 
uso das drogas atualmente proibidas poderia reduzir significativamente a lucratividade do 
trafico de drogas, desde que acompanhada da descriminalizacao de condutos de producao 
e comercializacao, que passariam a ser devidamente regulados. Abriria tambem espaco pu- 
blico para conter o uso das drogas hoje proibidas e combater suas consequencias danosas, 



12 Essae a posi^ao adotada no relatorio da Comissao Latino-Americana sobre Drogas e Democracia (CLADD),da qual fizeram parte os ex- 
Presidentes Cesar Gaviria, da Colombia, Ernesto Zedillo, do Mexico, e Fernando Henrique Cardoso, do Brasil. Cf. CLADD, 2009. 

13 Cf. Miron e Zwiebel (1995), a respeito da relacao entre proibicao de drogas e criminalidade. 

14 Cf. Thoumi (2009) e literatura ali citada, a respeito das origens das normas internacionais sobre as drogas. 



20 

tal como hoje ocorre com o cigarro e poderia tambem ocorrer com o alcool. E um tema po 
b 



lemico, mas que a nosso ver precisa ser considerado, dadas a realidade brasileira, as revisoes 



< 



13 

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o 



recentes da legislacao sobre drogas em diversos paises 15 , alem das dificuldades enfrentadas 
pela estrategia americana da "guerra as drogas". 



Para uma resenha sobre iniciativas legislativas recentes em politicas sobre drogas em diversos paises, cf. Jelsma (2009). No final de 
2010, foi votada na California a chamada Proposicao 19, tambem conhecida como a Lei para Regular, Controlar e Taxar a Maconha. 
Tratou-se de uma iniciativa popular considerada em plebiscito, que foi rejeitada por uma margem estreita de 53,5% de votos contra e 
46,5% de votos a favor. Para detalhes, ver: http://en.wikipedia.org/wiki/California_Proposition_19_(2010). 



SOBRE OS AUTORES 




Andre Medici e economista, focalizado em temas de saiide e desenvolvimento social, com extensa 
publicacao e larga experiencia academica e no gerenciamento de projetos sociais no Brasil e no exterior. 

Andre Portela Souza e doutor em Economia pela Universidade de Cornell, professor da Escola de 
Economia de Sao Paulo da Fundacao Getulio Vargas (EESP/FGV), coordenador do Centro de Microeco- 
nomia Aplicada da mesma instituicao e pesquisador do CNPq. 

Antonio Carlos Coelho Campino e professor titular da Faculdade de Economia, Administra- 
cao e Contabilidade da Universidade de Sao Paulo (FEA/USP). Foi presidente da Associacao Brasileira de 
Economia da Saiide (2000-2002), diretor de pesquisas (1983-1987) e de cursos (2001-2005) da Funda- 
cao Institute de Pesquisas Economicas, chefe do Departamento de Economia da FEA/USP (1987/1989) 
e assessor regional em economia da saiide da Organizacao Pan-Americana da Saiide (1990-1994). 

Claudio BeatO e coordenador do CRISP - Centro de Estudos em Criminalidade e Seguranca Piibli- 
ca da Universidade Federal de Minas Gerais. £ professor titular do Departamento de Sociologia e An- 
tropologia da UFMG e do Programa de Doutorado em Sociologia. Autor de mais de quarenta trabalhos 
cientificos, atua no desenvolvimento de projetos, programas e politicas piiblicas em seguranca. 

Denis Mizne e fundador e diretor executivo do Institute Sou da Paz. Bacharel em Direito pela Uni- 
versidade de Sao Paulo, professor visitante da Universidade de Columbia e World Fellow da Univer- 
sidade de Yale. Participa de diversos conselhos nas areas de seguranca piiblica, incluindo o Conselho 
Nacional de Seguranca Piiblica e o Conselho do Forum Brasileiro de Seguranca Piiblica. 

Edmar Lisboa Bacha e fundador e diretor do Instituto de Estudos de Politica Economica da Casa 
das Garcas. Entre 1996 e 2010 foi consultor senior do Banco Itaii BBA. Foi membra da equipe economi- 
ca do governo, responsavel pelo Piano Real. Foi tambem presidente do BNDES, do IBGE e da ANBID, 
professor de economia na PUC-Rio, EPGE/FGV, UnB, UFRJ, Columbia, Yale, Berkeley e Stanford, alem 
de pesquisador no IPEA, Harvard e MIT. Bacharel em Economia pela UFMG e Ph.D. em Economia pela 
Universidade de Yale. 

Fabio Giambiagi e economista do BNDES, onde ocupa a posicao de chefe do Departamento de 
Risco de Mercado. Foi professor da Faculdade de Economia na UFRJ e na PUC - Rio, ex-membro do staff 
do BID em Washington e ex-assessor do Ministerio de Planejamento. £ colunista regular do jornal Valor 
Economico e escreveu ou co-organizou mais 15 livros sobre economia brasileira. 

Fernando VeloSO e Ph.D. em Economia pela Universidade de Chicago e pesquisador do IBRE/FGV. 
Secretario executivo da Sociedade Brasileira de Econometria. Autor de diversos artigos publicados em 
revistas academicas nacionais e internacionais nas areas de educacao, desenvolvimento economico e 
politicas piiblicas. Foi co-organizador dos livros £ possivel: gestao da seguranca piiblica e reducao da 
violencia e Educacao bdsica no Brasil: construindo o pais do futuro. Assina uma coluna quinzenal 
no jornal Folha de S.Paulo. 



Kenya Noronha e professora do Departamento de Economia e do Centro de Desenvolvimento e 
Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais. Entre 2006 e 2008 foi bolsita de pos- 
-doutorado do programa FORGATY na University of Wisconsin e Northwestern University nos Estados 
Unidos. £ doutora em Economia pelo CEDEPLAR e trabalha com temas de politica de saiide, desigual- 
dade social e envelhecimento populacional. 

Leandro Piquet CarneifO e professor do Institute de Relacoes Internacionais e pesquisador do 
Niicleo de Pesquisa de Politicas Piiblicas da Universidade de Sao Paulo. Foi pesquisador visitante do 
Taubman Center da John F. Kennedy School of Government em 2007. Economista formado pela UFRJ e 
doutor em ciencia politica pelo IUPERJ. 

Marcelo Abi-Ramia Caetano e economista do IPEA desde 1997 e membra do conselho edito- 
rial do Journal of Social Policy publicado pela Cambridge University Press. Concluiu sua graduacao 
em Economia pela UFRJ em 1991 e atualmente e doutorando em Economia pela Universidade Catolica 
de Brasilia. Entre 1998 e 2005 foi coordenador geral de atuaria, contabilidade e estudos tecnicos do 
Ministerio da Previdencia Social. 

Monica Viegas Andrade e professora do Departamento de Economia e do Programa de Pos- 
-Graduacao em Economia da Universidade Federal de Minas Gerais - CEDEPLAR, com doutorado pela 
Escola de Pos-Graduacao em Economia Fundacao Getulio Vargas e pos-doutorado em Economia da 
Saiide pela Universidade Pompeu Fabra. Suas areas de pesquisa incluem economia do bem-estar social 
com enfase em economia da saiide, economia da criminalidade e avaliacao de politicas piiblicas e desen- 
volvimento economico. £ lider do grupo de pesquisa em economia da saiide e criminalidade do CNPq. 

Naercio Aquino Menezes Filho e professor titular e coordenador do Centro de Politicas Piibli- 
cas do Insper Instituto de Ensino e Pesquisa e professor associado da Faculdade de Economia e Admi- 
nistracao da Universidade de Sao Paulo. Doutor em Economia pela Universidade de Londres, e colunista 
do jornal Valor Economico, consultor da Fundacao Itaii Social e publicou varios artigos em revistas 
academicas nacionais e internacionais. 

Paulo Taf ner e economista, pesquisador do IPEA e professor da UCAM/RJ. Foi chefe da Assessoria 
Economica da Secretaria das Financas de Prefeitura de Sao Paulo, assessor do Ministro do Planejamen- 
to, diretor do IBGE, diretor adjunto do IPEA/RJ e superintendente da ANAC. Foi Coordenador do Grupo 
de Previdencia do IPEA/RJ e, em parceria com Fabio Giambiagi, produziu dois livros sobre o tema. £, 
atualmente, subsecretario geral da fazenda do estado do Rio de Janeiro. 

Reynaldo Fernandes e professor titular de economia na Faculdade de Economia, Administracao 
e Contabilidade de Ribeirao Preto (FEA-RP) da Universidade de Sao Paulo (USP) e membro do Con- 
selho Nacional de Educacao (CNE). Entre 2005 e 2009, foi presidente do Instituto Nacional de Estudos 
e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira (INEP), Ministerio da Educacao e, entre 2003 e 2005, diretor 
geral da Escola de Administracao Fazendaria (ESAF), Ministerio da Fazenda. 

Samuel de Abreu Pessoa e doutor em Economia pela Universidade de Sao Paulo (USP), pro- 
fessor assistente da Escola de Pos-Graduacao em Economia da Fundacao Getulio Vargas no Rio de 
Janeiro (EPGE/FGV) e chefe do Centro de Crescimento Economico do Instituto Brasileiro de Econo- 
mia (IBRE/FGV). 



Sergio Guimaraes Ferreira e doutor em Economia pela Universidade de Wisconsin-Madison, 
diretor da diretoria de informacoes da cidade do Instituto Perreira Passos (IPP - Rio), economista li- 
cenciado do Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES) e professor do Departa- 
mento de Economia do Ibmec-Rio. Exerceu no periodo 2007-2010 as funcoes de subsecretario de estado 
da fazenda e de subsecretario de estado da assistencia social e direitos humanos do Rio de Janeiro. 

Simon Schwartzman e presidente do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade do Rio de 
Janeiro. Entre 1994 e 1998 foi presidente do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica e, antes, pro- 
fessor e pesquisador da Universidade Federal de Minas Gerais, Universidade de Sao Paulo, Fundacao 
Getulio Vargas e Instituto Universitario de Pesquisas do Rio de Janeiro. Doutor em Ciencia Politica pela 
Universidade da California, Berkeley, foi professor visitante nas universidades de Columbia, California 
/Berkeley, Harvard e Stanford. 



> 

c 






Parte 1 
POLITICAS DE SAUDE 



1 

Propostas para Melhorar a Cobertura, a Eficiencia 

e a qualidade no setor saude 

Andre Medici 



Uma Nota sobre o Principio da Integralidade do SUS 

Monica Viegas Andrade 

Kenya Noronha 



Gastos Catastroficos, Iniquidade e Proposta de Reformulacao 

DO SlSTEMA DE SAUDE 

Antonio Carlos Coelho Campino 



Propostas para Melhorar 

a cobertura, a eficiencia 

e a qualidade no setor saude 1 

Andre Medici 

1 INTRODUgAO 

Nas ultimas tres decadas, a incorporacao progressiva de direitos sociais, como parte dos atri- 
butos de cidadania, tem sido uma constante nas reformas constitucionais da America Latina. 
De alguma forma tem sido tambem o pano de fundo para um conjunto de politicas sociais 
que incorporam direitos de acesso a saiide, protecao financeira e educacao para os mais po- 
bres que nao estao protegidos pelas politicas bismarckianas voltadas para o mercado formal 
de trabalho. Muitos paises, como o Brasil, tem declarado que o direito a saiide e universal e 
deve ser garantido pelo Estado. Outros preferem uma via mais progressiva de incorporacao 
de direitos. Independentemente da via utilizada, os avancos no cumprimento desses direitos 
tem sido muito lentos. 2 

Parte da eterna discussao sobre universalizacao da saiide esta associada a indefinicoes 
quanto a duas questoes: que e como universalizar? 

Adicione-se a isso a incorporacao permanente de novas tecnologias medicas, refletidas 
em equipamentos, medicamentos e tratamentos caros, e o envelhecimento da populacao. 
No primeiro caso, Kotlikoff e Hagist (2005) assinalam, em estudo recente sobre os paises da 
OCDE, que a incorporacao de novos procedimentos de saiide baseados em tecnologia tem 
sido um dos principals fatores de crescimento dos custos em saiide. E por esse motivo que 
paises como a Inglaterra se baseiam cada vez mais em evidencia clinica e em estudos de 
custo-efetividade para definir se e quando incorporar novas tecnologias medicas que inva- 
dem diariamente o mercado de saiide. 

envelhecimento populacional tem sido um outro fator responsavel pelo crescimento dos 
gastos em saiide, e muitos paises desenvolvidos comecaram a discutir formulas para reduzir os 
gastos em saiide associados ao envelhecimento, como o uso mais frequente de programas de 
promocao de comportamentos saudaveis e prevencao de doencas cronicas (aquelas que cres- 
cem associadas ao envelhecimento), introducao de iniciativas para a vida saudavel e programas 
de cuidado domiciliar (homecare) 3 como forma de reduzir os custos futures associados ao en- 
velhecimento. Programas de prevencao levam ao prolongamento da vida em condicoes sauda- 
veis, enquanto programas de homecare tem sido utilizados ate mesmo para assistir pacientes 




O autor agradece aos valiosos comentarios de Simon Schwartzman, Edmar Bacha, Monica Viegas e Antonio Coelho Campino a ver- 

soes anteriores deste texto, bem como a discussao coletiva sobre o tema nos seminarios anteriores realizados nos foruns de discussao 

na Casa das Garcas na cidade do Rio de Janeiro. 

Uma discussao sobre o processo de universalizacao da saiide na America Latina, passando pela analise dos direitos a saude nas dis- 

tintas Constitutes, pode ser encontrada em Medici (2006). 

Sobre os temas associados ao uso crescente do homecare no mercado internacional ver Medici (2010c). 



idosos terminals, ao lado de parentes e amigos, em condicoes menos invasivas e sem os gastos 
explosivos utilizados em hospitals para pacientes terminals. 

As discussoes sobre o que universalizar em saiide devem tomar em consideracao uma pre- 
missa basica: a de que as necessidades de saiide sao amplas e mudam constantemente, mas os 
recursos para prove-las sao limitados diante da magnitude e do crescimento progressive dessas 
necessidades na percepcao individual e coletiva. fi preciso, portanto, estabelecer prioridades 
associadas ao que universalizar e uma estrategia para ampliar o conjunto dessas prioridades na 
medida em que mais recursos se tornam disponiveis. Mas como definir prioridades? 

a) Primeiramente, atraves de uma analise das condicoes epidemiologicas da populaijao, 
hierarquizadas de acordo com a incidencia de doencas ou riscos a saiide segundo grupos 
socioeconomics, a severidade dessas doencas e riscos e suas consequencias na mortali- 
dade ou na qualidade de vida dos sobreviventes. Esse exercicio permitiria estabelecer as 
doencas e riscos que tem mais impacto na saiide das populacoes em distintos contextos 
sociais e economicos. 

b) Em segundo lugar se deveriam buscar os meios para a prevencao, o tratamento e a rea- 
bilitacao dessas doencas e riscos. Obviamente, doencas e riscos que nao tem meios para 
serem prevenidas, tratadas ou reabilitadas nao poderiam ser objeto da intervencao de 
politicas piiblicas de saiide, ate o momento em que esses meios existam. Por exemplo, do- 
encas como a AIDS ate pouco tempo nao tinham tratamento medicamentoso e portanto 
estavam fora de viabilidade terapeutica. Outras, como a doenca de Alzheimer, nao tem 
cura, ainda que existam avancos recentes que possam levar a superacao dessa condicao. 
Assim, deveriam ser consideradas apenas as doencas e riscos para os quais existam co- 
nhecimento, tecnologias e avaliacao sistematica dos resultados associados a sua preven- 
cao, tratamento e reabilitacao. 

c) De posse do subconjunto de doencas e riscos para os quais existem tecnicas e processos 
de intervencao com avaliacao positiva de seus resultados, se passaria para a fase tres: o 
conhecimento dos custos desses processos e tecnicas de intervencao. Esses custos, uma 
vez agregados de acordo com as metas de cobertura, seriam comparados com a disponi- 
bilidade de recursos para seu financiamento de forma a estabelecer a linha de corte do 
que deveria ser financiado com recursos piiblicos. Com isso se definiria a lista do que 
universalizar. Esse exercicio deveria ser refeito periodicamente para acompanhar varia- 
cao nas tres variaveis envolvidas — prioridades epidemiologicas, tecnologia disponivel e 
custos associados — e definir um caminho para expandir o conjunto das prioridades, na 
medida em que mais recursos e tecnologias se tornem disponiveis. 

A discussao sobre como universalizar diz respeito a dois temas: quem deve receber a 
protecao financeira para a universalizacao e quais sao os arranjos para a gestao setorial. 
Uma vez que as sociedades apresentam desigualdades sociais, a protecao financeira deveria 
priorizar os que nao podem pagar pelo acesso aos sistemas de saiide. Em sociedades latino- 
americanas, o mimero de pessoas nessas circunstancias ainda e bem grande, embora tenha 
se reduzido fortemente nos liltimos anos. 



No que diz respeito aos arranjos para a gestao setorial, a discussao passa pelos pro- 
cesses de separacao de tres funcoes basicas: o financiamento, a provisao e a regulacao 
dos servicos. Existe uma convergencia em torno de que caberiam ao Estado as funcoes 
basicas de regulacao e de financiamento para os grupos sem capacidade de pagamento, 
mas somente em condicoes especiais, tais como epidemias ou catastrofes naturais, se de- 
veria considerar a provisao dos servicos pelo Estado. Servicos de saiide, mesmo quando 
financiados por recursos publicos, tem sido em muitos paises providos com sucesso por 
instituicoes privadas e, muitas vezes, estruturados em mecanismos de seguros publicos ou 
privados de saiide. importante e que o Estado garanta uma regulacao adequada para a 
reducao das assimetrias de informacao, das iniquidades no acesso e das ineficiencias nos 
processos de prestacao de servicos. 

Embora consensos em relacao a esses temas venham sendo produzidos, 4 sua imple- 
mentacao esbarra constantemente em barreiras tecnicas, e a economia politica, para che- 
gar a um consenso quanto a solucoes sobre esses principios, nao e trivial. Ela esbarra em 
pressoes corporativas que inibem a busca de solucoes eficientes, na inexistencia de recur- 
sos humanos qualificados, especialmente na gestao de saiide, nas desigualdades regionais 
e em problemas de distribuicao dos recursos para o financiamento da saiide que sempre 
sao complexos, especialmente em paises federativos como o Brasil. 

Atualmente a universalizacao da saiide e, implicita ou explicitamente, uma meta de to- 
dos os modelos de sistemas de saiide. movimento internacional pelos direitos humanos 
cada vez mais zela pelo cumprimento da Declaracao Universal de Direitos Humanos, que 
considera o direito a saiide um dos principals direitos sociais. As discussoes, no entanto, 
variam em relacao a que modelos adotar. Em sociedades que nao adotaram os modelos be- 
veridgianos 5 de direitos a saiide, como os Estados Unidos, a universalizacao se daria pela co- 
bertura de grupos de maior fragilidade: os mais pobres, atraves do Estado (MEDICAID) e os 
idosos, atraves de fundos de reparticao arrecadados entre aqueles que estao no mercado for- 
mal de trabalho (MEDICARE). Mesmo assim, alguns desafios recentes, como o crescimento 
de jovens que nao estao inseridos em mercados que possam garantir um seguro minimo de 
saiide, levaram o governo norte-americano, atraves do Piano Obama, a tornar obrigatoria a 
cobertura de saiide atraves das empresas e dos individuos, havendo sancoes tanto para em- 
pregados como empregadores que nao viabilizem sua insercao em pianos de seguro medico. 

No caso europeu, as solucoes, ainda que beveridgianas, diferenciam-se quanto a temas 
como gratuidade no acesso, ainda que sejam unanimes quanto a universalizacao. Na Franca, 
por exemplo, somente algumas prestacoes preventivas de saiide sao totalmente gratuitas a 
todos (isto e, livres de copagamentos). Ao mesmo tempo, somente indigentes teriam acesso 
gratuito a todos os servicos de saiide. 



4 Esses consensos tem sido produzidos desde os anos 1990, como evidencia o Relatorio sobre o Desenvolvimento Mundial de 1993 
(World Development Report) cujo tenia foi "Investindo em Saiide" como Relatorio da Organizacao Mundial de Saiide de 2000 (The 
World Health Report) cujo tema foi "Melhorando o Desempenho dos Sistemas de Saiide". 

5 Sir Willian Henry Beveridge elaborou as bases para o Estado de bem-estar social na Inglaterra do pos-guerra. Sua obra foi pautada na 
base de que as contribuicoes sociais deveriam garantir a todos, trabalhadores ou nao, direitos de protecao social em saiide e bem-estar 
que assegurassem um minimo existencial. 



Para cumprir os requisitos de universalizacao, os paises tern organizado os sistemas de 
saiide de duas formas: (a) os servicos nacionais de saiide (em que o Estado organiza a pres- 
tacao de servicos) e (b) os seguros nacionais de saiide (em que o Estado regula instituicoes 
asseguradoras que prestam um conjunto de servicos essenciais de saiide a populacao). 
Brasil, quando comparado com os demais paises, tern uma caracteristica peculiar. Ainda que 
seja um sistema de servico nacional de saiide (como ocorre com Inglaterra, Espanha, Por- 
tugal e Italia), estes servicos sao totalmente gratuitos, o que implica que o sistema valoriza a 
igualdade e nao a equidade de acesso, na medida em que, ao oferecer servicos gratuitos para 
todos, nao leva em consideracao que alguns teriam capacidade de pagar e que, com esses 
recursos, se poderia melhorar a qualidade do acesso dos que nao tem capacidade de pagar. 

objetivo deste artigo e, a luz desses conceitos, delinear qual e a agenda pendente no 
setor saiide no Brasil. Para tal, ele se estrutura em quatro capitulos que se seguem a esta in- 
troducao. No segundo capitulo, faremos uma breve descricao da trajetoria do Sistema Unico 
de Saiide (SUS) entre 1988, ano de sua cria^ao, ate 2010, destacando as principals instituicoes 
e marcos legais que configuram o funcionamento do sistema. No terceiro, falaremos sobre 
as tendencias do financiamento e gasto da saiide no Brasil, com especial destaque para os 
problemas do financiamento do SUS. No quarto, descreveremos os principals problemas da 
agenda pendente em saiide para, no quinto, elucubrar sobre possiveis solucoes que pode- 
riam fazer parte do arcabouco de politicas de saiide nos proximos anos, para resolver esses 
problemas. 



2 A TRAJETORIA DO SUS 

2.1 SUS COMO PROMESSA (1988-1994) 

A Constituicao de 1988 definiu um conjunto de direitos a saiide para todos os brasileiros, 
sem explicitar ou definir claramente quando e como alcanija-los, a que custo e com base em 
que estrategia. SUS foi criado na Constituicao brasileira de 1988, que consagrou o direito 
universal e gratuito a saiide para todos os residentes no Brasil. 

SUS se alicerca em tres principios basicos: universalidade, cobertura integral e acesso 
igualitario as acoes e servicos de saiide. A Constituicao arremata, em seu artigo 198, que o 
SUS seria financiado totalmente com recursos piiblicos. 

Os principios de organizacao por meio dos quais se implementa o SUS sao a descentra- 
lizaijao, com gestao unificada em cada esfera de governo (federal, estadual e municipal) e a 
participacao social, por meio da representacao dos distintos segmentos da populacao nos 
Conselhos Nacional (CNS), Estaduais e Municipals de Saiide. 6 Estes teriam como missao 
aprovar e fiscalizar as acoes de saiide do poder Executive 



Os Conselhos de Saiide sao orgaos colegiados compostos por representantes do governo, prestadores de servicos piiblicos e priva- 
dos, profissionais de saiide e usuarios, e esses liltimos detem 50% dos membros dos referidos Conselhos. Conselhos tem carater 
permanente e deliberative e atuam na formulacao de estrategias e no controle da execucao da politica de saiide na esfera correspon- 
dents Constituem uma rede ascendente, com Conselhos Municipals de Saiide, um Conselho Estadual de Saiide em cada estado e um 
Conselho Nacional de Saiide. 



Entre a promulgacao da Constituicao em 1988 e 1990 praticamente nada acontece. 
arcabouco juridico do SUS comeca a se definir a partir de 1990, quando sao dados os 
seguintes passos: 

a) Publicacao do Decreto n°. 99.060, de 7 de marco de 1990, que transferiu o Instituto 
Nacional de Assistencia Medica da Previdencia Social (INAMPS) do Ministerio da 
Previdencia para o Ministerio da Saude, extinguindo esse instituto e criando o chama- 
do comando unico da saude na esfera federal de Governo; 7 

b) Promulgacao da Lei Organica de Saiide (Lei 8.080, de setembro de 1990), que apro- 
funda e operacionaliza alguns dos principios definidos na Constituicao sobre o SUS, 
estabelecendo que a universalidade no acesso passa a valer em todos os niveis de as- 
sistencia; 

c) Promulgacao da Lei 8.142, de dezembro de 1990, que institui as formas de participa- 
00 social do SUS, incluindo definicoes sobre os papeis dos Conselhos de Saude em 
todos os niveis de Governo e das Conferencias Nacionais de Saude e os mecanismos 
de transferencia federal de recursos para o financiamento do SUS nas demais esferas 
de governo, fazendo apenas referenda a obrigatoriedade de contrapartida de recursos 
financeiros por parte dessas esferas. Tal contrapartida e definida como condicao para 
o recebimento dos recursos federals pelos estados e municipios. Tambem define que 
os recursos devem ser repassados de forma regular e automatica para os municipios, 
estados e Distrito Federal. 

As discussoes sobre a implantacao do SUS, no inicio dos anos 1990, tropecaram nas 
formas de definicao dos arranjos federativos necessarios para montar um sistema que man- 
tivesse papeis diferenciados de gestao nas distintas esferas de governo. Isso se deu atraves de 
intensos debates e conflitos, tendo em vista o carater ainda incompleto do processo de de- 
mocratizacao no Brasil, as dificuldades em negociar transferencias de recursos e definicoes 
orcamentarias no contexto nebuloso da hiperinflacao, a marcante heterogeneidade politica, 
economica e social no pais, a autonomia limitada dos estados, o excesso de autonomia dos 
municipios no federalismo brasileiro e as intensas transformacoes pelas quais o Estado bra- 
sileiro vinha passando nas diversas areas da politica economica e social. Tambem foi dificil 
a negociacao da passagem da rede de hospitals do antigo INAMPS aos estados e municipios, 
processo que continuou inconcluso em muitos casos, como no Rio de Janeiro, que ainda 
detem um conjunto de hospitals federals ate hoje. 

As tentativas de ordenacao desse processo foram conduzidas, no inicio da decada de 
1990, pela emissao de Normas Operacionais Basicas (NOB) do SUS, instituidas por meio 
de portarias ministeriais. Essas Normas buscavam definir as competencias de cada esfera 
de governo e as condicoes necessarias para que estados e municipios pudessem assumir 
seus respectivos papeis no processo de implantacao do SUS. Dadas as caracteristicas do 
federalismo brasileiro instituido pela Constituicao de 1988, as NOBs definiam incenti- 



7 A extini^ao do INAMPS so ocorreu de fato em 27 de julho de 1993. 



vos para que estados e munkipios voluntariamente se habilitassem a receber repasses de 
recursos do Ministerio da Saiide, atraves do Fundo Nacional de Saiide (FNS), para seus 
respectivos fundos municipais ou estaduais de saiide. A habilitacao para a gestao local, 
definida nas NOBs, estava condicionada ao cumprimento de uma serie de requisitos e ao 
compromisso de que estados e municipios assumiriam um conjunto de responsabilidades 
referentes a gestao do sistema de saiide. 

Entre 1991 e 1993 foram emitidas tres NOBs, atraves de Portarias do Ministerio da 
Saiide. conteiido dessas Portarias era o resultado de negociacoes entre o Ministerio e 
os representantes do Conselho de Secretarios Estaduais de Saiide (CONASS) e do Con- 
selho de Secretarios Municipais de Saiide (CONASEMS). Para tanto, foram criadas ins- 
tancias de negociacao, sendo uma em nivel nacional, a Comissao Intergestores Tripar- 
tite (CIT — com representacao do Ministerio da Saiide, do CONASS e do CONASEMS) 
e, em cada estado, uma Comissao Intergestores Bipartite (CIB), com representacao da 
Secretaria Estadual de Saiide e do Conselho Estadual de Secretarios Municipais de Saiide 
— COSEMS. 

As Normas Operacionais condicionavam o repasse dos recursos aos estados e mu- 
nicipios a prestacao de servicos e igualavam o pagamento dos servicos para prestadores 
piiblicos e privados credenciados no SUS. Pouco se avancou em superar a logica de finan- 
ciamento baseada no pos-pagamento que vigorava como sistema de financiamento da 
saiide desde a epoca do INAMPS. A maior parte dos servicos (especialmente os hospita- 
lares) continuou a ser prestada por instituicoes privadas e paga de acordo com tabelas de 
pagamento para procedimentos hospitalares (AIH) e ambulatoriais, que eram ressarcidos 
ao prestador apos verificadas e autorizadas pelo Ministerio da Saiide. No entanto, no caso 
dos estados e municipios, as NOBs permitiam que estes recebessem diretamente pelos 
servicos prestados de acordo com programacoes associadas a quantidades de servicos 
prestados pelos estabelecimentos piiblicos proprios dessas esferas de governo. 

No que se refere ao financiamento, apos um aumento dos gastos piiblicos em saiide 
no periodo anterior a vigencia do SUS ( 1984-1988), ocorreu uma forte queda dos recursos 
para o setor entre 1988 e 1992, especialmente em funcao do desempenho do gasto fede- 
ral que sofreu uma forte contracao nesse periodo, sendo compensado pelo aumento dos 
gastos municipais. 

Num contexto hiperinflacionario, ficava praticamente impossivel definir processos 
de transferencias ex ante de recursos vinculados ao cumprimento de obrigacoes cujos 
custos e mecanismos de sustentabilidade eram obscuros. Assim, houve entre 1988 e 1994 
uma grande reducao dos recursos reais para o financiamento do SUS e especialmente nas 
transferencias de recursos para os estados, como pode ser visto no Grafico 1. 

projeto do SUS patinou entre 1988 e 1994, em grande medida em funcao da ins- 
tabilidade economica (hiperinflacao, crises e desordem nas receitas e gastos piiblicos), 
da falta de uma estrategia para a implementacao do novo modelo de financiamento e 
prestacao de servicos e da ineficiencia do governo em deliberar corretamente sobre os 
primeiros passos para o funcionamento do sistema. SUS entrou em um periodo de des- 



financiamento pela falta de recursos para cumprir as funcoes definidas pela Constituicao 
Federal e pela Lei Organica da Saiide. 



GRAFICO 1 



Evolucao dos gastos publicos em saude nas tres esferas de governo — Brasil 
(em R$ milhoes de dezembro de 2009) 
140000 



120000 




-20000 



Total 



Federal 



Estadual -W- Municipal 



Fonte: Estimativas do autor a partir de series do IBGE (1980-2004) e SIOPS / Ministerio da Saude 
(2004-2008). 



Os primeiros anos de implantacao do SUS demonstraram as dificuldades na definicao 
dos papeis dos diferentes niveis de governo e, de modo especial, na participacao dos es- 
tados e municipios no financiamento do sistema. Havia conflitos entre gestores estaduais 
e municipals sobre a quem caberia a gestao dos prestadores de servicos e nao havia uma 
definicao das necessidades e uma programacao conjunta entre os gastos estaduais e os 
municipals, os quais muitas vezes nao eram nem incluidos na programacao dos recursos 
necessarios para o funcionamento do sistema. 

A persistencia de uma sistematica de financiamento baseada na producao de services, 
particularmente na assistencia, levava os governos locais a exacerbar o uso de recursos de 
custeio para a media e alta complexidade e a minimizar o uso de medidas de atencao pri- 
maria e de saiide piiblica, necessarias para a extensao de cobertura e melhoria da qualidade 
de vida dos mais pobres. Tal processo, alem de fracionar as acoes de saiide e nao assegurar 
complementaridade entre as acoes prestadas pelos niveis de atencao basica, de media e de 
alta complexidade, reforcava o componente assistencial, particularmente aquele de alta com- 
plexidade, em detrimento de acoes de atencao basica, promocao e prevencao que certamente 
poderiam levar a um melhor desempenho do sistema em termos de cobertura e qualidade 
dos servicos. 

Em sintese, entre 1988 e 1994 o SUS comecou timidamente sua implementacao, mas 
seus resultados ficaram na promessa. A hiperinflacao reinante na epoca, a debilidade de co- 
ordenacao entre os servicos de saiide entre distintos niveis de governo e a fragilidade dos 



mecanismos de hierarquizacao da rede, num sistema de cuidados de saude que dava pouco 
papel a atencao basica, a promocao e a prevencao, levavam a implementacao do SUS ao des- 
credito entre a populacao. Orcamento da Seguridade Social praticamente era consumido 
pelo crescimento dos gastos com aposentadorias e pensoes, e os recursos do SUS se reduzi- 
ram fortemente no periodo. 



2.2 INOVACOES NO SUS (1994-2002) 

Os avancos que viabilizaram a implementacao do SUS ocorreram entre 1994 e 2002. No rastro 
da estabilizacao economica, comeca a ser mais facil o ordenamento de politicas para o SUS. 
Alem do mais, a criacao da CPMF, em outubro de 1996 (Lei 9.311), na qual foi decisiva a par- 
ticipacao do ministro da Saude na epoca, Adib Jatene, em sua negociacao e aprovacao no Con- 
gresso Nacional, gerou recursos adicionais para implementar mecanismos estrategicos que 
ordenaram a transferencia de recursos federals para os estados e municipios. Mesmo assim, 
entre 1996 e 2000 essas esferas de governo (particularmente os estados), contando com mais 
transferencias federals condicionadas ao setor, reduziram sua participacao no financiamento 
da saude, somente voltando a aumentar os recursos para o setor no inicio da decada passada. 
Entre os avancos legais e praticos ocorridos entre 1994 e 2002 na implementacao do 
SUS se poderia mencionar: 

a) A emissao da Norma Operacional Basica de 1996, atraves da Portaria 2.203 do Minis- 
terio da Saude. A NOB 1996 amplia o valor das transferencias de recursos federals para 
os estados e municipios, define o pagamento de incentivos e contrapartidas financeiras 
dos estados e municipios e estabelece a formulacao de uma programacao pactuada inte- 
grada (PPI) dos orcamentos a serem gastos na saude entre esferas de governo. 

b) A criacao de uma politica de atencao basica, com a criacao do Piso de Atencao Basica 
(PAB), constituido por uma transferencia per capita de recursos para um conjunto de 
acoes e procedimentos de saude basicos, que deveriam ser implementados por estados 
e municipios e financiados pelo Governo Federal. O PAB foi definido na NOB- 1996 e 
regulado atraves da Portaria 2.121 do Ministerio da Saude. Com essa nova legislacao, as 
transferencias de recursos do SUS aos estados e municipios passam a ser constituidas de 
duas partes: recursos para a atencao basica e recursos para a media e alta complexidade. 

c) Os programas de agentes comunitarios de saiide (PACS) e de saiide da familia (PSF) 
sao fortalecidos, como parte da definicao da politica de atencao basica, passando tam- 
bem a ser financiados pelo PAB. 

d) A transferencia de hospitals federals e estabelecimentos de saiide do antigo INAMPS 
para os estados e municipios efetua a descentralizacao efetiva da gestao do SUS (em 
que pesem os problemas com o Rio de Janeiro, onde tal descentralizacao nunca 
funcionou). 

e) A definicao de um arcabouco legal para regulamentacao da saiide suplementar, que 
foi esquecida pela Constituicao de 1988 e pela legislacao de saude posterior (com um mar- 
co juridico proprio e a criacao da Agenda Nacional de Saiide Suplementar — ANS). 



f) A definicao de modelos de gestao autonoma para os hospitals piiblicos (como as 
Organizacoes Sociais de Saude — OS, como pode ser visto no Quadro 1) que comecam a 
funcionar nos estados, tendo sido a experiencia pioneira a do estado de Sao Paulo, com 
grandes repercussoes na melhoria da qualidade desses hospitals. 



QUADRO 1 



O regime de organizacoes sociais nos hospitals de Sao Paulo 



As Organizacoes Sociais (OS) foram implantadas em 1997 em 12 hospitals, com as seguintes 
caracterlsticas: 

(i) Gestao por uma organizacao privada nao lucrativa qualificada como organizacao social. 

(ii) Celebracao de um "contrato de gestao" entre o governo contratante e a OS estabelecendo 
objetivos, metas e mecanismos de monitoramento e avaliacao do desempenho dos hospi- 
tals. 

(iii) Financiamento baseado em orcamento global. Os recursos sao transferidos em uma parte 
fixa e outra variavel em funcao do desempenho das metas associadas aos indicadores previa- 
mente definidos. 

(iv) Sistema de informacoes montado pelo orgao contratante e que permite o monitoramen- 
to e avaliacao do desempenho dos hospitals atraves de indicadores negociados. 

(v) Gestao autonoma do hospital nos pianos financeiro, de recursos humanos e de licita- 
coes. 

(vi) Recursos humanos contratados por CLT, com mais autonomia na gestao desses recur- 
sos. 

(vii) Manutencao da propriedade publica de predios, instalacoes e equipamentos. 
(viii) Avaliacao regular por comissao externa — a Comissao de Avaliacao dos Contratos de 
Gestao. 

(ix) Atendimento exclusivo aos pacientes do SUS. 

(x) Publicacao do Balanco e demais prestacoes de contas das OS no Diario Oficial do Estado 
e respectivo controle destes pelo Tribunal de Contas do Estado. 

Algumas outras caracterlsticas, embora nao sendo parte intrinseca do modelo em si, con- 
tribuiram para o sucesso da experiencia em Sao Paulo, notadamente o fato de os predios e 
instalacoes serem novos, e os recursos humanos serem contratados na ocasiao da abertura dos 
hospitals, ou seja, sem os habitos e vlcios dos funcionarios de carreira da administracao direta. 
Atualmente mais de 30 hospitals e instituicoes de saude adotam o modelo de OS no estado. 
Uma avaliacao feita pelo Banco Mundial em 2006 demonstrou que as OS conseguem prestar 
mais servicos a um custo mais baixo que os hospitals tradicionais de administracao direta. 
Para mesmas patologias, pacientes nos hospitals tradicionais tern uma media de internacao 
de 5 dias comparados a 3 dias no sistema de OS, e o custo por paciente nas OS era de R$3.300, 
comparado a R$3.600 nos hospitals tradicionais. 



g) A definicao de politicas para a regulacao de bens, produtos, servicos e tecnologias 
de saiide (com a criacao da Agenda Nacional de Vigilancia de Saiide — AN VISA). 

h) A definicao de uma estrategia para a estabilizacao das fontes de financiamento 
do setor saiide com a aprovacao, em setembro de 2000, da Emenda Constitucional 

N-29, que estabelece que estados e municipios devem aplicar pelo menos 12% e 15% 
de suas respectivas receitas proprias no financiamento de acoes de saiide, vinculando 
tambem o crescimento dos recursos federals para a saiide a variacao nominal do Pro- 
duto Interno Bruto. 8 

i) A melhoria dos sistemas de informacao do SUS, com a tentativa de estabelecimento 
do Cartao SUS e a criacao de mecanismos de acompanhamento dos gastos piiblicos se- 
toriais (SIOPS) e o fortalecimento do DATASUS. 

j) A Norma Operacional da Assistencia a Saiide — NOAS, de dezembro de 2001, esta- 
belece mecanismos de descentralizacao que fortalecem o papel dos estados e redefinem 
os incentivos financeiros para assegurar melhor cobertura. 

k) A implementacao dos primeiros programas de transferencia condicionada de renda 
para familias pobres atrelados ao setor saiide, entre os quais o Bolsa-Alimentacao, 
que e um programa bem avaliado por sua focalizacao e pela facil operacionalizacao e 
fiscalizacao de suas condicionalidades. 

Dentro das varias inovacoes introduzidas e listadas anteriormente,passaremos a descre- 
ver aquelas que tiveram maior impacto positivo no funcionamento posterior do SUS. 



2.2.1 Inovagoes no Ambito do Financiamento do SUS 

A primeira que merece destaque e a implementacao de uma estrategia de financiamento 
para a atencao basica. O PAB de cada municipio, calculado com base em um valor per 
capita, passou a ser transferido de forma automatica "fundo a fundo" mudando a forma 
anterior de financiamento por prestacao de servicos e passando para uma logica de trans- 
ferencia de recursos em troca de responsabilidades sanitarias assumidas em cada nivel 
de atencao. O PAB tinha duas partes: uma fixa e outra variavel. Os recursos relativos ao 
PAB fixo sao transferidos tendo como base o valor per capita, enquanto os valores do PAB 
variavel se transferem como incentivos, associados a adesao do municipio a programas 
prioritarios definidos pelo Ministerio da Saiide, tais como o PACS, o PSF e o Programa de 
Combate as Carencias Nutricionais, alem de acoes estrategicas como a implantacao da 
Farmacia Basica do SUS e as Acoes Basicas de Vigilancia Sanitaria. 9 



A regulamentai^ao da Emenda Constitucional N.° 29 pelo Congresso Nacional ate o presente momento ainda se encontra pendente, 
mas os estados e municipios ja a estao aplicando, com base em um conceito amplo de gastos com saude, o qual tern sido aceito pelos 
Tribunais de Contas, mas rejeitado pelos Conselhos Federal, Estaduais e Municipals de Saude. 

De acordo com a Portaria GM/MS n- 3.925, de 13 de novembro de 1998, a Atencao Basica se definiu como "o conjunto de acoes, de 
carater individual ou coletivo, situadas no primeiro nivel de atencao dos sistemas de saude, voltadas para a promocao da saude, a 
prevencao de agravos, o tratamento e a reabilitacao". 



Outra inovacao foi o mecanismo de transferencias regionais de recursos federals sob a 
forma de transferencias antecipadas em blocos de recursos (block grants), a exemplo do que 
ocorre em alguns paises desenvolvidos, como Inglaterra e Canada. Na medida em que os 
estados e municipios avancaram na implementacao da programacao pactuada e integrada 
(PPI) dos recursos para a saiide, passou a aumentar a parcela dos recursos transferidos di- 
retamente aos estados em bloco, associados a incentivos e resultados, reduzindo-se progres- 
sivamente a parcela de recursos repassados atraves de pagamento retrospectivo direto por 
servicos aos prestadores. 

Grafico 2 mostra a evolucao das transferencias de recursos aos municipios e estados, 
segundo o tipo de transferencia, entre 1994 e 2001. 



GRAFICO 2 

100% 
90% 
80% 
70% 
60% 
50% 
40% 
30% 
20% 
10% 
0% 



Brasil - Recursos federals do SUS transferidos as esferas locais 
de governo e provedores segundo a natureza da transferencia: 1994-2001 




1994 



1995 



1996 



1997 



1998 



1999 



2000 



2001 



Pagamento por producao de servicos 
Transferencia a municipios 



Transferencia a estados 



Fonte: MPOG-SIAFI-SOF, Ministerio da Saude. 



Entre 1998 e 2002, varios resultados positivos associados a esse processo de transferen- 
cia de recursos podem ser enunciados: 

a) O niimero de municipios recebendo recursos transferidos do Fundo Nacional aos Fun- 
dos Municipals de Saude (transferencias fundo a fundo) aumentou de 144 para 5.516, e 
o niimero de estados, de nenhum para 12. 

b) Com isso, o niimero de municipios que recebem transferencias fundo a fundo aumentou 
de 17% para a quase totalidade dos municipios brasileiros. 

c) Mas o mais importante — a percentagem dos recursos para assistencia medica transfe- 
ridos sob o criterio fundo a fundo — aumentou de 24% para 67%. 



FIGURA 1 



Fluxo de recursos para o financiamento do SUS 




Unidsdes de 
saude municipals 



Unidades de saude 
priv. on filanlropicas 



Fonte: Adaptado de La Forgia e Couttolenc, 2008. 



As mudancas introduzidas entre 1994 e 2002 foram ainda responsaveis pelo estabe- 
lecimento dos fluxos de financiamento ao setor saude vigentes ate os dias de hoje. Esses 
fluxos estao ilustrados na Figura 1. As transferencias "fundo a fundo" desburocratizaram 
os fluxos de recursos do SUS entre as distintas esferas de governo. Permitiram aos estados 
agilizar o processo de gestao de recursos para a saude e favoreceram uma prestacao de 
contas mais agil junto aos organismos de controle, como os Tribunals de Contas. 

Ainda que o Ministerio da Saude, atraves do FNS, tenha mantido o pagamento direto de 
alguns servicos aos hospitais da rede filantropica e privada, o processo de descentralizacao 
introduzido entre 1994 e 2002 permitiu uma progressiva desativacao das formas de paga- 
mento direto, dado que os estados e municipios comecaram a receber e administrar fatias 
maiores dos recursos federals a eles transferidos,passando a ser gestores de recursos. 

Em sintese, as principals inovacoes do periodo 1994-2002 no ambito do financiamen- 
to foram: 

(i) implementacao do PAB, atraves de uma logica de financiamento per capita 

como processo para superacao dos mecanismos de pos-pagamento; 
(ii) adocao de incentivos especificos para areas estrategicas e aumento expressivo 
de transferencias de recursos do Fundo Nacional de Saude para os Fundos 
Estaduais e Fundos Municipals de Saude; 
(iii) adocao de criterios para alocacao de recursos federals para o custeio das 
acoes e servicos de saude que contribuiram para a redu^ao das desigualdades 
regionais; e 
(iv) realizacao de investimentos na rede de servicos, com prioridade para as re- 
gioes Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Dentre os projetos executados nesse 



periodo se destaca o REFORSUS, com financiamento do Banco Mundial e do 
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 

Tais inovacoes, entre outros beneficios, responderam pela reducao da desigualdade 
regional no uso de fundos piiblicos de saude. Regioes como o Nordeste, que com 6,5% da 
populacao nacional recebia somente 2,3% dos recursos para a saude em 1986, passaram, 
em 2002, a receber 5,5% dos recursos da saude para uma populacao de 7,5% do pais. 



2.2.2 Inovagoes na Descentralizacao e Regionalizacao do SUS 

A mudanca na logica do financiamento a saude foi um importante fator para construir um 
processo de responsabilizacao dos niveis locais de governo pela implementacao efetiva do 
SUS, cimentando com isso sua participacao no processo de coordenacao da assistencia a 
saude e liberando o Ministerio da Saude de suas funcoes assistenciais em prol de outras 
pertinentes, associadas a regulacao, ao monitoramento e a avaliacao dos resultados. 

Ao mesmo tempo, aprofundou a separacao entre os principios do financiamento e 
regulacao, mantidos basicamente no ambito federal, e gestao da provisao de servicos, a 
cargo diretamente dos municipios. A NOAS 2001 definiu duas condicoes de participacao 
do municipio na gestao do SUS: 

a) Gestao Plena da Atencao Basica Ampliada, pela qual o municipio se habilita a re- 
ceber um montante definido em base per capita para o financiamento das acoes de 
atencao basica; e 

b) Gestao Plena do Sistema Municipal, pela qual o municipio recebe o total de recursos 
federals programados para o custeio da assistencia em seu territorio. Para receber o fi- 
nanciamento com base per capita, o gestor municipal tinha que continuar alimentando 
o sistema de informacoes ambulatoriais, cuja producao serve como insumo para futuras 
negociacoes de alocacao de recursos financeiros. 

A NOAS trouxe uma definicao mais clara das responsabilidades de cada esfera de go- 
verno, no contexto da implementacao do processo de regionalizacao, definindo regioes de 
saude como espacos intermediaries entre os estados e municipios para uma gestao mais 
efetiva dos sistemas de media e alta complexidade, o que foi fundamental para a consoli- 
dacao do SUS. A NOAS adotou a regionalizacao como elemento fundamental para o pro- 
cesso de descentralizacao, propondo tres grupos de estrategias articuladas, como forma de 
promover a descentralizacao com equidade no acesso: 

• Elaboracao do Piano Diretor de Regionalizacao e diretrizes para a organizacao re- 
gionalizada da assistencia, visando a conforma^ao de sistemas de atencao funcionais e 
resolutivos nos diversos niveis. 

• Fortalecimento das capacidades dos gestores estaduais e ntunicipais para o desen- 
volvimento de funcoes como planejamento, programacao, regulacao, controle e avalia- 
cao, incluindo instrumentos de consolidacao de compromissos entre gestores. 



• Atualizacao dos criterios e do processo de habilitacdo de estados e municipios as 

condicoes de gestao do SUS,visando torna-los coerentes com o conjunto de mudancas 
propostas. 

Para elaborar o Piano Diretor de Regionalizacao, cada estado deveria: (a) Dividir o 
territorio estadual em regioes/microrregioes de saiide, definidas segundo criterios sani- 
tarios, epidemiologicos, geograficos, sociais, de oferta de servicos e de acessibilidade; (b) 
Apresentar o diagnostico dos principals problemas de saiide e das prioridades de inter- 
vencao; (c) Construir modulos assistenciais resolutives, formados por um ou mais munici- 
pios, que garantissem o primeiro nivel da media complexidade, visando ao apoio as acoes 
de Atencao Basica; (d) Definir os fluxos de referenda para todos os niveis de complexidade 
e os mecanismos de relacionamento intermunicipal; (e) Organizar redes assistenciais es- 
pecificas; e (f) Estabelecer um programa de investimentos que procurasse suprir as lacu- 
nas assistenciais identificadas, de acordo com as prioridades de intervencao. 

Para fortalecer as capacidades dos gestores estaduais e municipals e melhorar a re- 
solutividade da atencao basica, se deveriam identificar areas estrategicas de intervencao 
em que fosse debil a capacitacao assistencial (saiide da mulher, saiide da crianca, saiide 
bucal, controle da hipertensao e diabetes, controle da tuberculose e eliminacao da hanse- 
niase). Seriam criados modulos assistenciais resolutives formados por um ou mais mu- 
nicipios, para garantir, no ambito microrregional, o acesso agil e oportuno de todos os 
cidadaos a um conjunto de acoes de saiide necessarias para atender os problemas mais 
comuns, que nem sempre podem ser oferecidas em todos os municipios de pequeno porte 
populacional. 

Os novos processos de habilitacdo de estados e municipios passaram a requerer a 
articulacao dos gestores municipals para a negociacao e pactuacao de referencias intermu- 
nicipais, sob coordenacao e regulacao estadual, que deveria se dar atraves da programacao 
pactuada e integrada (PPI). Alem disso, era necessario o fortalecimento da capacidade 
gestora de estados e municipios para exercer as funcoes de regulacao, controle e avaliacao 
do sistema, em uma nova perspectiva. 

Para o exito da estrategia da regionalizacao, cada esfera de governo deveria desempe- 
nhar suas responsabilidades operacionais e de gestao de forma harmonica e cooperativa. 
Mas apesar do incremento das habilitacoes de estados e municipios, e do consequente au- 
mento do volume de recursos repassados diretamente aos fundos de saiide subnacionais, 
um terco dos recursos federals ainda e empregado em pagamentos diretos a prestadores 
de servicos de saiide. 

Ainda que muitas das iniciativas, especialmente aquelas tomadas em 2001 e 2002, 
como a implementacao do Cartao SUS e da NO AS 2002, nao tenham sido completadas, os 
resultados de muitas das medidas se refletiram na melhora dos indicadores de saiide, tanto 
na cobertura de atencao basica como na oferta de servicos em todos os niveis de comple- 
xidade e nos resultados basicos. 



2.2.3 Inovagoes na Gestao dos Estabelecimentos de Saude 

Com a promulgacao da lei que cria as Organizacoes Sociais de Interesse Publico (OSIP) pela 
Uniao, em 1996, atraves do Ministerio da Administracao, o governo federal plantou a semen- 
te da autonomia de gestao dos estabelecimentos de saude. Muitos estados, capitaneados por 
Sao Paulo, passaram a criar hospitais autonomos geridos por esses principios, permitindo 
uma efetiva separacao entre o financiamento e a gestao dos servicos que passa a ser feita com 
base em contratos de desempenho com transferencias de recursos vinculadas aos resultados 
alcancados. Essas experiencias iniciadas em Sao Paulo em fins dos anos 1990 estao presentes 
em muitos estados brasileiros e constituem hoje um dos principals elementos para o avanco 
nos processos de gestao publica em saude no Brasil. 

Sao Paulo liderou o processo de implementacao de Organizacoes Sociais e a regionaliza- 
cao e construcao de redes de saude que melhoram a eficiencia na prestacao de servicos aos 
mais pobres e garantem um novo patamar nesta prestacao de servicos. Minas Gerais, atraves 
de seus programas de gestao por resultados implantados no governo Aecio Neves, melhora 
a eficiencia das redes hospitalares e dos programas voltados para determinadas linhas de 
cuidado, como maternidade e infancia. Estados como o Parana inovam na implementacao 
de sistemas mais sofisticados de regulacao do setor. Os novos arranjos administrativos, espe- 
cialmente o modelo de Organizacoes Sociais (OS), que ja tem experiencias implantadas em 
mais de 70 municipios, caracterizam um conjunto de casos bem-sucedidos no Brasil, que 
vem progressivamente vencendo os entraves existentes na gestao tradicional do setor publi- 
co na area de saude, no que se refere a eficiencia, qualidade e gestao de pessoal. 

A experiencia das OS e uma estrategia consolidada no estado de Sao Paulo. Estados como 
Bahia e Pernambuco aumentam ainda mais o leque de experiencias das organizacoes sociais 
e parcerias piiblico-privadas (PPPs), nao so em hospitais, mas tambem em areas como aten- 
cao primaria e gestao de laboratories e servicos de urgencia e emergencia. 

Estudos do Banco Mundial (La Forgia e Couttolenc, 2008, e Medici e Murray, 2010) reve- 
lam que os hospitais administrados sob o modelo de OS tem alcancado melhores resultados 
que os hospitais publicos diretamente administrados, produzindo mais altas por leito ocupa- 
do, utilizando mais intensamente as instalacoes hospitalares e produzindo servicos a custos 
medios por paciente inferiores aos dos hospitais diretamente administrados. O estudo de 
caso com controle realizado em 2006 para hospitais OS e da administracao direta, com ca- 
racteristicas de porte, clientela e estrutura similares, revela, por exemplo, que a taxa media de 
ocupacao das OS era de 80,9% comparada com 72,1% dos hospitais da administracao direta 
e que o custo medio diario de um leito de UTI das OS era de R$978 comparado com RS1.197 
nos hospitais da administracao direta. 

Ao mesmo tempo, as OS asseguram melhor qualidade aos pacientes atraves do cumprimento 
de protocolos de servicos testados por processos que garantem excelencia na qualidade assisten- 
cial. Os hospitais sob o regime de OS utilizam pessoal mais capacitado, permitindo o uso eficaz 
das instalacoes existentes no hospital. Ao mesmo tempo, os hospitais sob o regime de OS tem 
menores custos nos servicos prestados (La Forgia e Couttolenc, 2008, e Medici e Murray, 2010). 



Segundo Medici e Murray (2010): 

"Os melhores resultados alcancados nos hospitals sob o regime de OS podem ser atribuidos a vdrias 
caracteristicas desse modelo. Eles tern mais autonomia na selecao e na contratacdo de seus gerentes, 
na alocacao e distribuicdo dos recursos orcamentdrios, na contratacdo e demissao de pessoal, na 
definicao de processos de remuneracao, no pagamento de incentivos associados ao desempenho e 
na definicao dos contratos com fornecedores. Eles recebem recursos atraves de orcamentos globais e 
utilizam melhor e de forma mais flexivel os processos de licitacao e de gestao de contratos. Ao mes- 
mo tempo, o modelo de OS permite melhor monitoramento e avaliacdo dos resultados pelo governo 
central, ao enviar, de forma transparente, dados eletronicos sobre resultados vinculados as metas de 
saude acordadas entre as OS e a SES." 

A consolidacao da experiencia das OS em Sao Paulo tem permitido ao estado ganhar 
varias batalhas nos Tribunals de Justica contra contestacoes judiciais sobre a validade do 
modelo de OS na operacao dos servicos do SUS. Os resultados encontrados, por sua vez, 
mostram que as OS tem sido muito mais eficientes do que as instituicoes da administracao 
direta tradicional. 

Ao mesmo tempo, as inovacoes implementadas pelas OS nos processos de gestao vao sen- 
do progressivamente introduzidas nos estabelecimentos de saude da administracao direta, 
permitindo que estes, atraves de um processo de benchmarking, tambem possam avancar na 
melhoria dos servicos de saude. 

Vale destacar, ainda, a experiencia do municipio de Sao Paulo, que em 2006 aprovou a 
Lei 14.132 destinada a implantar um novo modelo de gestao de saude baseado em PPPs. Esse 
modelo propoe a descentralizacao da gestao piiblica em saude atraves de convenios, termos 
de parceria e contratos de gestao com entidades do terceiro setor (instituicoes filantropicas) e 
organizacoes sociais. 

As parcerias se consolidam atraves de instrumentos como convenios, termos de par- 
ceria e contratos de gestao, para fomentar a execucao de atividades nas unidades de saude 
municipals. Mediante esses instrumentos legais, o poder publico concede o uso dos servicos 
a entidades privadas ou filantropicas e repassa recursos para a sua operacao. Em contrapar- 
tida, acompanha, monitora e avalia, de forma permanente, a execucao desses servicos, de 
acordo com metas pactuadas de cobertura, qualidade e satisfacao dos usuarios do SUS (ver 
Quadro 2). 

Outros avancos tambem se fazem destacar em estados como a Bahia, quando em julho 
de 2010 foi assinada a primeira Parceria Publico-Privada em Saude, destinada a finaliza- 
cao das obras e operacao do Hospital do Subiirbio em Salvador. Os investimentos foram 
financiados por emprestimos que contaram com a participacao da Corporacao Interna- 
cional de Financiamento (IFC) do Banco Mundial. O consorcio formado pelas empresas 
Promedica (baiana) e Dalkia (francesa) venceu a licitacao para administrar o Hospital do 
Subiirbio. O hospital foi inaugurado em julho de 2010 e conta com 298 leitos e capacidade 
para 10.500 atendimentos de urgencia por mes. Atende a uma clientela exclusiva do SUS 



e recebera recursos do Governo do estado superiores a R$l bilhao durante os dez anos de 
vigencia do contrato. Os pagamentos sao vinculados ao cumprimento de metas de resulta- 
dos qualitativos e metas quantitativas de atendimento, e a gestao do hospital e submetida 
a auditorias independentes durante os dez anos de vigencia do contrato. 

QUADRO 2 

Combatendo a falta de autonomia e melhorando a gestao das instituicoes 
de saude no municipio de Sao Paulo 

Em 2010, o municipio de Sao Paulo ja apresentava cinco servicos de diagnostico gerenciados 
por contratos de gestao com duas OS; seis hospitals gerenciados tambem sob o regime de OS, 
15 pronto-socorros municipals contratualizados com sete OS e aproximadamente 310 uni- 
dades basicas de saude sob o regime de contrato de gestao. Com isso se estima que cerca de 
metade da populacao do municipio de Sao Paulo ja se encontra servida por instituicoes com 
esse novo modelo gerencial baseado em contratos de gestao. 

Para coroar esse processo, cerca de 10 das 23 microrregioes de saude do municipio foram 
tambem contratualizadas com sete OS para a gestao da totalidade de suas redes de saude. 
processo de contratualizacao de redes de saude estabelece novos horizontes para a gestao dos 
servicos de saude que merecem ser avaliados cuidadosamente para que, gerando bons resul- 
tados, possam ser expandidos como modelo para outras areas do proprio municipio e para 
outras regioes do pals. 

A area hospitalar do municipio de Sao Paulo pode atualmente ser dividida em duas catego- 
rias: 12 autarquias hospitalares municipals (AHM), que correspondem aos hospitals da admi- 
nistracao direta, e seis hospitals contratados sob o regime de OS. Mesmo nas AHM, o municipio 
tern implementado uma polltica de terceirizar servicos de apoio logistico hospitalar, como sao 
os de manutencao, limpeza, vigilancia, zeladoria e outros. Os servicos cllnicos continuam sendo 
de execucao direta do municipio. 

A Secretaria Municipal de Saude tambem esta expandindo seu parque hospitalar, cons- 
truindo quatro novos hospitals que se estruturarao sob o regime de parceiras publico-privadas 
(PPPs), desde a construcao ate a operacao. Estes quatro novos hospitals vao gerar 600 leitos 
adicionais. Outros 600 leitos serao criados atraves de processos de modernizacao dos hospitals 
sob o regime de AHM. As PPPs tambem se estenderiam a construcao de mais quatro centres 
de diagnostico por imagem. As PPPs seriam utilizadas tanto para a construcao como para a 
exploracao dos servicos de apoio logistico nessas novas unidades, e a gestao cllnica dos servi- 
cos seria realizada atraves do modelo de OS. 



Os processos de contratualizacao realizados pelo estado da Bahia tambem foram enri- 
quecidos com a experiencia da Fundacao Estatal de Saude da Familia da Bahia (FESF), ao 
introduzir incentivos financeiros vinculados ao alcance de metas fixadas e o pagamento as 
equipes de incentivos financeiros associados ao desempenho. 



Em que pese esse amplo conjunto de inovacoes na gestao, boa parte das unidades de 
saiide no Brasil continua sob administracao direta do setor publico. Vale destacar, no entanto, 
que, apesar das limitacoes do Governo Federal na implementacao do SUS nos anos recentes, 
muitos estados melhoraram seus sistemas de prestacao de servicos e avancaram na imple- 
mentacao do SUS. 



2.3 A IMPLANTACAO DO SUS A PARTIR DE 2003 

Em que pesem a todos os avancos descritos no ambito dos processos de descentralizacao 
e autonomia de gestao capitaneados pelos estados, o Governo Federal, a partir de 2003, 
comecou a reduzir o ritmo de inovacoes associadas a busca de solucoes para cumprir os 
preceitos constitucionais de universalizacao, equidade e qualidade na saiide. Algumas das 
inovacoes introduzidas entre 1994 e 2002 foram descontinuadas, como e o caso do processo 
de regionalizacao iniciado pela NOAS e a implementacao do Cartao SUS. 

No primeiro caso, entre 2003 e 2006, o Ministerio da Saiide interrompeu a implementa- 
cao da NOAS e restabeleceu os incentivos para que a gestao das politicas de saiide continuas- 
se sob a hegemonia municipal. Somente a partir de fins de 2006 se restabeleceram os proces- 
sos de regionalizacao, baseados em pactos de saiide entre distintas esferas de Governo, 10 mas 
a implementacao desses processos, a qual seria baseada na conformacao de redes de saiide, 
ainda nao esta totalmente estabelecida. 11 

No caso do cartao SUS, o Ministerio de Saiide desativou a experiencia a partir do 
primeiro semestre de 2003, com a transferencia para outros Ministerios de dois coordena- 
dores que exerciam papel-chave no projeto e a decisao de interromper o processo para que 
fosse utilizado software livre em vez de sistemas proprietaries, que, por ironia ja haviam 
sido pagos pelo Governo. Somente ao final de 2006, o entao Ministro da Saiide Jose Saraiva 
Felipe resolve ressuscitar o projeto, retomando a relacao entre estados e municipios, com 
o apoio do Governo Federal, para a continuidade do projeto do Cartao SUS de forma des- 
centralizada. 

Dois fatores tem feito esse processo avancar lentamente: o primeiro e a falta de investi- 
mentos em informatizacao dos servicos de saiide na ponta de linha. O segundo e a inexisten- 
cia de camaras de compensacao financeira pelos servicos prestados entre as distintas esferas 
de governo (federal, estadual e municipal), o que desincentiva a implantacao do cartao como 
forma de compensar os servicos municipals ou estaduais de saiide por pacientes que venham 
de outros municipios, de outros estados ou, caso tenham pianos de saiide, do setor privado. 



10 Essas diretrizes sao compostas por um conjunto de portarias do MS formuladas a patir de fevereiro de 2006. Entre elas estao a 
GM-MS 399, que divulga os Pactos pela Saude; a 699, que regulamenta as diretrizes operacionais dos Pactos pela Vida e de Gestao; 
a 3085, que regulamenta o sistema de planejamento do SUS; a 3332, que aprova as orientacoes gerais relativas aos instrumentos de 
planejamento, e a 204 de 2007, que regulamenta as transferencias de recursos federais para acoes de saude sob a forma de blocos 
de financiamento. 

11 Entre a formulacao dos Pactos de Saiide em 2006 e a presente data, novos temas comecaram a surgir no contexto do Ministerio da 
Saiide, trazendo de volta a discussao relacionada as Redes de Saiide. Dentre eles cabe destacar: (a) a criacao do Departamento de 
Articulacao de Redes Assistenciais (DARA) da Secretaria de Acoes de Saiide (SAS) do Ministerio da Saiide (MS); (b) a aprovacao 
do Projeto QUALISUS-REDE pelo Ministerio e seu financiamento pelo Banco Mundial; e (c) a organizacao de redes de saiide como 
politica prioritaria de alguns estados, como Minas Gerais e Sao Paulo. 



Alem disso, a partir de 2003, o Ministerio da Saiide duplicou o niimero de Secretarias 
Institucionais, gerando uma descoordenacao em seus processos internos que acabou afe- 
tando a gestao dos programas prioritarios que vinham avancando rapidamente nos anos 
anteriores, como e o caso do Programa de Saiide da Familia, que sera discutido em seguida. 



2.4 A TRAJETORIA DO PROGRAMA DE SAUDE DA FAMiLIA (PSF) 

Dado que a atencao basica e a porta de entrada de qualquer sistema de saiide, o PSF 
deveria ser o principal pilar de expansao da cobertura de saiide basica no Brasil. Con- 
juntamente com o Programa de Agentes Comunitarios de Saiide (PACS), ele oferece um 
conjunto de servicos essenciais que pode ser monitorado, atraves dos indicadores levan- 
tados pelo proprio Ministerio da Saiide junto aos estados. 

Esses indicadores medem, entre outros servicos incluidos, o niimero de consultas 
pre-natal, consultas por habitante nas especialidades basicas, taxas de mortalidade in- 
fantil, exames preventivos de cancer de colo de litero entre mulheres em idade fertil, 
proporcao de obitos entre mulheres em idade fertil, internacoes por AVC, incidencia de 
diabetes, cobertura de primeira consulta odontologica, taxa de mortalidade materna, 
baixo peso ao nascer, internacoes por infeccoes respiratorias agudas e por diarreia agu- 
da, mortalidade neonatal tardia, proporcao de partos cesarianos e internacao por insu- 
ficiencia cardiaca congestiva. Os parametros do PSF permitem avaliar se efetivamente 
as equipes estao ou nao cobrindo o que se propoe contratualmente a cobrir. Em sintese, 
as equipes do PSF ampliam acoes basicas e medidas de promocao e prevencao, visando 
a melhoria da saiide. 

Entre 1994 e 2002, as coberturas do PACS e do PSF se expandiram a taxas anuais de 
25% e 73%, respectivamente. Esses programas aumentaram sua cobertura de 10% para 
53% e de quase nada para 34% da populacao brasileira, respectivamente. Nesse periodo, a 
taxa de mortalidade infantil caiu de 34 para 19 por mil nascidos vivos. Havia a esperanca 
de que o pais estava a passos firmes no caminho de aumentar a equidade em saiide e que, 
antes de 2010, com esse ritmo, todos os pobres estariam cobertos pelos programas de aten- 
cao basica. Tudo isso ocorria em meio a um crescimento economico nao muito intenso, em 
funcao da situacao desfavoravel da America Latina na economia mundial. 

fi inegavel o efeito positivo que o PSF tem tido entre as populacoes mais pobres. Es- 
tudos e analises econometricos, como os de Reis (2009), mostram o efeito positivo do PSF 
na saiide dos menores de 1 ano em virtude de um maior niimero de consultas pre-natal, 
quando se comparam populacoes cobertas e nao cobertas pelo programa. 

Outros estudos como os de Rocha (2008) mostram tambem impactos importantes do PSF 
na redu^ao da mortalidade em varias faixas etarias e na redu^ao da fecundidade, quando se 
comparam populacoes cobertas e nao cobertas. Seguramente o PSF tem tido impacto na co- 
bertura de consultas pre-natal, cujo niimero aumentou de 9,8 para 18,2 milhoes entre 2003 e 
2008; na cobertura de consultas de planejamento familiar, que aumentou de 30,2 milhoes para 
34,5 milhoes no mesmo periodo, e na reducao das taxas de mortalidade materna dos filiados 



ao programa que, embora elevadas, se reduziram de 52,1 para 50,3 mortes maternas por 100 
mil nascidos vivos entre 2003 e 2007. 

Entretanto, a ausencia ou deficiencia das redes de saiide com solidos processos de refe- 
renda e contrarreferencia de pacientes nos distintos niveis de hierarquia da rede dificultam a 
resolutividade final do programa. Tanto o PACS como o PSF nao tem crescido muito rapida- 
mente nos ultimos anos. 

O Grafico 3, construido com base nos dados do Departamento de Atencao Basica do 
Ministerio da Saiide (DAB-MS), mostra a cobertura formal (nao necessariamente efetiva) da 
populacao pelo PACS e pelo PSF entre 2002 e 2009. Pode-se verificar claramente que desde 
2005 a cobertura formal do PACS estagnou em torno de 60% e a cobertura do PSF tambem 
nao tem aumentado muito desde 2006, alcancando pouco mais da metade da populacao bra- 
sileira em 2009. O baixo crescimento da cobertura nos ultimos anos tem sido associado, em 
grande medida, as dificuldades inerentes em atender a populacoes isoladas, rurais, em areas 
remotas, para onde dificilmente existem condicoes de deslocar medicos e outros profissio- 
nais de saiide. No entanto, o Governo poderia estar buscando solucoes mais ativas para esses 
problemas. O repertorio dessas solucoes passa desde incentivos financeiros para a atracao de 
medicos ate a criacao de um servico civil obrigatorio que permita aos jovens profissionais de 
saiide dedicar os primeiros anos de sua vida de trabalho a causa das regioes mais carentes. 



GRAFICO 3 



Taxas de cobertura dos programas de agentes comunitarios de saiide (PACS) 
e de saude da familia (PSF) no Brasil — 1994-2009 (em % da populacao coberta) 



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60 
50 ■ 


Taxa de crescimento snual 
da cobertura 1994-2002 




PACS - 25.5% 

PSF - 72,6% *~ 






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Taxa de crescimento anual 
da cobertura 3002-2009 




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Cob, PACS («*.) CobPSF(%) 



Fonte: DATASUS, Ministerio da Saiide. 



O PACS, que beneficia os municipios mais pobres, os quais em geral nao tem disponi- 
bilidade de medicos, expandiu sua cobertura mais lentamente a partir de 2002. O PSF, por 
sua vez, tambem reduziu o ritmo de expansao de sua cobertura a partir de 2006, dadas as 
limitacoes estruturais dos municipios desassistidos em cumprir os requisitos do programa, 



tais como a dificuldade de fixar medicos e de cumprir os requisitos minimos para receber 
recursos associados a esses programas. A falta de uma politica de assistencia aos municipios 
para que estes se qualifiquem para receber os recursos tambem tem sido um fator impeditivo 
da expansao dos programas de atencao basica. 

A evolucao lenta da cobertura do PACS e do PSF pode ter reduzido o ritmo da melhoria dos 
resultados das politicas de saiide a partir de 2002. Vejamos o que se passou com a mortalidade 
infantil. Entre 1994 e 2002, as taxas de mortalidade infantil — um dos Objetivos de Desenvol- 
vimento do Milenio — baixaram de 34 para 19 por mil nascidos vivos (uma reducao de 8% ao 
ano). Entre 2002 e 2008, elas se reduziram de 19 para 15 por mil nascidos vivos (4% ao ano). 

Comparando-se os gastos per capita em saiide no Brasil e os resultados em mortalida- 
de infantil, com base nas estatisticas da Organizacao Pan- Americana de Saiide (OPAS) e da 
Organizacao Mundial de Saiide (OMS),verifica-se que em paises com gastos per capita em 
saiide similares ao Brasil, como Chile, Costa Rica, Mexico e Cuba, as taxas de mortalidade 
infantil sao substancialmente menores, como demonstra o Grafico 4. 



GRAFICO 4 






Relacao 


entre taxas de 
com saud 


mortalidade infantil e gastos per capita 
e na America Latina — 2006 




























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20 



30 



40 



50 



60 



Taxa de mortalidade infantil (por 1000 nascidos vivos) 

Fonte: Estatisticas do Banco Mundial 



Por outro lado, as taxas de mortalidade materna — outro Objetivo de Desenvolvi- 
mento do Milenio — , de acordo com os dados oficiais do Ministerio da Saiide, aumenta- 
ram de 75,9 para 77,2 por 100 mil nascidos vivos entre 2002 e 2006, demonstrando que 
mais esforcos deveriam ser feitos nessa area. 12 



Mesmo que os dados possam estar associados a um melhor registro das estatisticas de mortalidade materna pode-se dizer que essa 
e uma area em que os progressos tem sido muito lentos na media nacional, embora alguns estados, como Minas Gerais, tenham tido 
melhoria especifica no indicador em funcao de programas de saiide materno-infantil, como a Rede Viva-Vida. 



rapido declinio da fecundidade no Brasil tem gerado um processo progressive de 
envelhecimento da populacao brasileira. Nesse sentido, aumentam tambem as taxas de 
mortalidade por doencas cronicas e riscos como o diabetes e a hipertensao, associados 
ao envelhecimento populacional. Programas como o PSF teriam o importante papel de 
reduzir ou retardar a mortalidade por fatores de risco associados a doencas cronicas nao 
degenerativas, como diabetes e infarto do miocardio. 

No entanto, os dados do DATASUS mostram que as taxas de mortalidade por enfer- 
midades como o diabetes e o infarto do miocardio tem aumentado entre 2002 e 2008, a 
despeito das rotinas de promocao e prevencao dessas doencas pelo PSF, como pode ser 
visto no Grafico 5. Pode ainda ser notado que o crescimento das taxas de mortalidade as- 
sociadas a esses fatores de risco tem aumentado mais intensamente nos ultimos dois anos. 



GRAFICO 5 



Taxas de mortalidade (por 100 mil habitantes) por diabetes 
e infarto do miocardio — Brasil 1999-2008 




1 1 1 1 1 ) 1 1 1 1 

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 



Diabetes W Infarto do miocardio 



Fonte: DATASUS — Cadernos de Informagao de Saude. 



3 O FINANCIAMENTO DA SAUDE NO BRASIL 



3.1 BRASIL NO CONTEXTO INTERNACIONAL 

Existe no Brasil um longo debate sobre o tema do financiamento da saude. diagnostico, 
tanto do Governo como de economistas da saude ligados a instituicoes como o IPEA, por 
exemplo, aponta na direcao de que o Brasil, para prometer um sistema universal de saude, 
tenha que ampliar em larga medida o gasto publico. Assim, dedicando menos de 4% do PIB a 
saude, o setor publico seria incapaz, na visao de muitos, de cumprir com os requisitos neces- 
sarios para financiar o sistema de saude prometido pela Constituicao de 1988. 

Considerando, no entanto, as evidencias estatisticas, pode-se observar que, comparado 
a paises com o mesmo nivel de produto per capita, o Brasil nao gasta nem muito nem pouco 



com saude. Uma analise comparativa dos gastos em saiide (Grafico 6) mostra que o Brasil 
gasta o esperado em saude, de acordo com a magnitude do seu PNB per capita, segundo 
dados do Banco Mundial. 



GRAFICO 6 



8000' 



Correlacao entre o Ln do PNB per capita e gasto per capita com saude 
em 193 paises (em USSppc) — 2007 



7000- 

6000 

5000 

4000 

3000 

2000 



1000 




6,00 7,00 8,00 

Fonte: Series estatisticas do Banco Mundial. 



10.00 



11,00 



12,00 



Muitos afirmam que o setor publico gasta pouco em saiide no Brasil comparado ao seu 
nivel de renda per capita, mas, uma vez mais, uma comparacao com as estatisticas interna- 
cionais demonstra que o Brasil segue a mesma tendencia dos paises com seu nivel de renda, 
como pode ser visto no Grafico 7. 



GRAFICO 7 



6000 



Correlacao entre o Ln do PNB per capita e gasto publico 
per capita com saude em 193 paises (em US$PPC) — 2007 




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6,00 7,00 8.00 

Fonte: Series estatisticas do Banco Mundial. 



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11,00 



12.00 



Tambem se pode dizer que os indkadores de saude brasileiros nao estao muito aquem 
da tendencia de um pais com seu nivel de gasto em saude. Grafico 8 mostra a correlacao 
entre a Expectativa de Vida Saudavel (HALE), que indica o numero medio de anos vividos 
em boas condicoes de saude, e o gasto per capita com saude. 



GRAFICO 8 



,Anos 



Correlacao entre expectativa de vida saudavel (em anos) 
e gasto per capita com saude em 194 paises — 2004 




1 10 100 

Fonte: Series estatisticas da Organizagao Mundial de Saude. 



Log do gasto 
per capita em 

saude 



1000O 



Portanto, nao existem grandes discrepancias entre o Brasil e outros paises quanto a mag- 
nitude do gasto em saude, inclusive no que se refere ao gasto publico, considerando seu nivel 
de renda per capita, nem com relacao aos resultados alcancados com o presente nivel de 
gasto em saude. 

No entanto, a magnitude do gasto em saude e uma funcao do que o Governo promete e 
do que a sociedade aspira. Assim, existe um amplo sentimento, por parte de segmentos do 
Governo e da sociedade, de que o Brasil gasta pouco em saude. Muitos acreditam que aumen- 
tar os recursos publicos para a saude resolveria todos os problemas que o setor apresenta. No 
entanto, existem muito poucas analises sobre a eficiencia do gasto em saude no Brasil. 

Dizer que o Brasil gasta pouco em saude faria mais sentido se fosse possivel garantir 
que os recursos existentes estao sendo gastos de forma eficiente e que, mesmo assim, as 
necessidades de saude da populacao nao estao sendo suficientemente ou adequadamente 
respondidas. 



3.2 FONTES E USOS NO FINANCIAMENTO DO SUS 

SUS e financiado atraves de fontes fiscais e da seguridade social. A Constituicao de 1988 
definiu que o financiamento do SUS teria como base o Orcamento da Seguridade Social 
(OSS), custeado a partir de contribuicoes sociais sobre a folha de salarios, sobre o fatura- 



mento e sobre o lucro liquido das empresas. No entanto, a concepcao original do financia- 
mento atrelado ao OSS nunca funcionou. Como condicao previa ao programa de estabiliza- 
cao trazido pelo Piano Real, parte das receitas vinculadas ao OSS foi desvinculada atraves 
do Fundo Social de Emergencia (FSE), posteriormente transformado em Fundo de Estabi- 
lizacao Fiscal (FEF), atualmente denominado Desvinculacao de Recursos da Uniao (DRU). 

Quando criado, em 1988, o OSS previa como principals fontes para o seu financiamento 
a contribuicao sobre a folha de salarios, a contribuicao sobre o lucro liquido das empresas, a 
contribuicao para o financiamento do investimento social e fontes fiscais de natureza com- 
plementar. Como o OSS financiava politicas de previdencia, saiide e assistencia social, uma 
das propostas que surgiu no inicio dos anos 90 foi a especializacao das fontes de financia- 
mento. Por essa proposta, a contribuicao sobre a folha de salarios financiaria a previdencia 
social, a contribuicao para o investimento social, a assistencia, e a contribuicao sobre o lucro 
liquido, a saiide. Na pratica, essa especializacao das fontes nao funcionou. A supremacia do 
financiamento a previdencia fazia com que a saiide ficasse desfinanciada. Somente em 1993, 
com a criacao do Imposto Provisorio sobre a Movimentacao Financeira (IPMF), transforma- 
do em 1996 para Contribuicao (CPMF), o setor saiide passou a ter uma fonte mais estavel de 
financiamento, mesmo nao sendo esta uma fonte exclusiva de receitas para o setor. 

principal resultado desse processo foi o uso exclusivo da principal fonte de finan- 
ciamento do OSS — a contribuicao sobre a folha de salarios — para o financiamento dos 
beneficios previdenciarios e consequentemente, o sepultamento da ideia do OSS e da propria 
seguridade social como conceito constitucional. Assim, na execucao orcamentaria, os benefi- 
cios previdenciarios sempre acabaram sendo prioritarios diante da necessidade de cumprir 
os preceitos constitucionais de financiar politicas universais como saiide. 13 

A partir de 1996, como decorrencia da estabilizacao, os gastos federals deixaram de so- 
fter drasticas flutuacoes quanto a composicao de suas fontes de financiamento, passando a 
CPMF a ser a principal fonte para a saiide. Em 2002, por exemplo, os gastos federals com 
saiide tiveram como fontes de recursos a CPMF, com 41%, a Contribuicao Social Sobre o 
Lucro Liquido das Empresas (CSLL), com 26%, a Contribuicao para o Financiamento do 
Investimento Social (COFINS), com 15%, e outras fontes orcamentarias, com 18%. 

A extincao da CPMF em 2007 pelo Congresso Nacional, contrariando a vontade do Go- 
verno Federal, levou a um rearranjo das fontes de financiamento para a saiide nos anos mais 
recentes. Algumas medidas para contrabalancar as perdas financeiras, como o aumento das 
aliquotas do Imposto sobre Operacoes Financeiras e da CSLL, associadas ao desempenho 
economico favoravel do pais, fizeram com que em 2008 os recursos para a saiide fossem 
superiores aos alocados em 2007, mas aparentemente o Ministerio da Saiide ainda busca 
negociar com as autoridades economicas a criacao de uma fonte substitutiva para cobrir 
eventuais insuficiencias estruturais no financiamento da saiide que poderiam surgir pela 
extincao de uma fonte parcialmente vinculada ao setor como a CPMF. 



Uma critica mais detalhada ao processo de extincao do conceito de seguridade social pode ser encontrada em Serra e Afonso, 2007. 



A Emenda Constitucional 29, aprovada pelo Congresso em 2000, aumentou a respon- 
sabilidade de estados e municipios para o financiamento da saude, atraves da criacao de 
vinculacoes de suas receitas para a saude. Tal emenda se baseia no argumento de que a orga- 
nizacao e a prestacao dos servicos de saude passaram a ser descentralizadas (isto e, de com- 
petencia dos estados e municipios), mas as esferas locais de governo relutavam em destinar 
receitas locais ao financiamento da saude, esperando que as transferencias federais dessem 
conta de suas necessidades. A nao regulamentacao dessa emenda ate o presente momento 
deixa o Governo Federal no limbo, no que se refere a um criterio para definir quanto gastar 
em saude, da mesma forma que nao amarra muito o que se deve considerar como gasto de 
saude no nivel dos estados. De todos os modos, progressivamente o Ministerio da Saude 
passa a ser um orgao repassador de recursos, investimentos e incentivos para a execucao das 
politicas de saude das esferas locais de Governo. 

As principals fontes de financiamento proprio da saude nos estados sao o Imposto sobre 
Circulacao de Mercadorias e Servicos (ICMS) e as transferencias do Fundo de Partipacao dos 
Estados (FPE). Em 2002 elas correspondiam a 67% e 18%, respectivamente, das fontes esta- 
duais que financiam o setor saude. No caso dos municipios, as principals fontes de financia- 
mento sao igualmente o ICMS, o Fundo de Participacao dos Municipios (FPM) e o Imposto 
sobre Servicos (ISS), os quais respondiam em 2002 por 41%, 30% e 12% do financiamento 
dos gastos municipals com saude, respectivamente. 

Como os recursos sao limitados, o principal problema enfrentado pelo sistema tern sido: 
quem financiar e o que financiar? No inicio do SUS, o sistema atendia a quem chegava pri- 
meiro, mas progressivamente ficou claro que as necessidades eram maiores do que a capa- 
cidade de atendimento. A fila passou a ser a forma de controle do acesso aos servicos. Mas 
havia aqueles que furavam as filas por terem contatos privilegiados com a classe medica no 
interior do sistema. 14 

Com o passar do tempo, investimentos vultosos se realizaram, especialmente em aten- 
cao basica, e as filas foram se reduzindo, ao menos para a atencao basica. Programas como 
o PACS e o PSF, como ja foi visto anteriormente, aumentaram a oferta, a cobertura e a 
qualidade da saude e passaram a atender a uma populacao que anteriormente, quando 
muito, so tinha acesso aos leitos hospitalares em casos agudos e muitas vezes quando ja 
era demasiado tarde. 

O SUS tambem nao tinha, ao seu inicio, uma definicao clara do que financiar (a Consti- 
tuicao promulgou o acesso integral aos servicos). Mas o sistema foi progressivamente defi- 
nindo acoes e programas prioritarios de saude a partir de normativas internas do Ministerio 
da Saude, com base em necessidades epidemiologicas da populacao. Nesse sentido, foi de- 
limitado um conjunto de servicos essenciais com vistas a tornar amplo seu acesso a varios 
segmentos da populacao. Assim, os recursos piiblicos passaram a financiar um conjunto de 



Estima-se que para as classes medias, por exemplo, era melhor contar com um medico amigo no setor publico para fazer um exame mais 
caro e pagar um piano de saude mais barato e com exclusoes. Embora nao existam estatisticas que comprovem esse fato, casos como 
esse foram bastante frequentes em Brasilia nos anos 1990, como foi declarado ao autor pelo ex-Secretario de Saiide do Distrito Federal, 
Carlos Santana, em depoimento pessoal, ao buscar uma solucao para esse problema no sistema publico de saiide do Distrito Federal. 



servicos de saude, de forma coletivamente pactuada entre os governos federal, estadual e 
municipal e entre a populacao. 



3.3 ESTIMATIVAS DA MAGNITUDE DO GASTO EM SAUDE NO BRASIL 

Estima-se que, em 2006, o gasto total com saude no Brasil representava 8,8% do PIB, 15 valor 
superior ao gasto medio dos paises latino-americanos, situado em 7,3%. Em termos per ca- 
pita, isso corresponde a um gasto de US$731,00 por pessoa em dolares de 2006 segundo o 
criterio de paridade do poder de compra. 

Analisando-se a composicao do gasto em saude no Brasil, chega-se a interessantes con- 
clusoes. Primeiramente, a maior parcela dos gastos (cerca de 57%) e de gastos privados e 
43% sao gastos publicos. Pela otica das contas nacionais, a distribuicao do gasto entre os tres 
principals agentes economicos se apresenta da seguinte forma: o governo responde por 43% 
dos gastos com saude, as familias, por 30% e as empresas (incluindo as entidades filantropi- 
cas) respondem por 27%. 

O Grafico 9 mostra que, no setor publico, o Governo Federal responde pela maior par- 
cela do gasto total (21%), seguindo-se em proporcoes iguais os estados e municipios (ambos 
com 11%). Entre as empresas e entidades filantropicas, as empresas de medicina de grupo, 
as cooperativas medicas e as instituicoes de seguro saude respondem cada uma por 7%. Os 
pianos autoadministrados pelas empresas respondem por 5%, e as instituicoes filantropicas 
por apenas 1% do gasto. 



GRAFICO 9 



Distribuicao dos gastos em Saude no Brasil por unidade de gasto — 2004 




11% 



5% T>,_ 

Fonte: Estimativa do autor a partir do SIOPS, ANS e IBGE — POF 2003. 



# Federal 


H Autoadrnirtislrativo 


■ Estadual 


fl Cooperative medica 


Municipal 


■ Medicina de grupo 


■ Filantropico 


ft Familias 


Seguro 





O sistema de saude brasileiro, mesmo apos a cria^ao do SUS, continua sendo um sistema 
fragmentado, e a maioria do gasto em saude e privada. 16 Mas, apesar de sua fragmentacao, o 



Ver World Health Statistics 2008. http://www.who.int/statistics. 

Ha que considerar que parte do gasto privado das familias e instituicoes filantropicas se beneficia de mecanismos institucionais de 
renuncia fiscal. As familias podem descontar seus gastos em saude (inclusive de pianos de saude suplementar) do Imposto de Renda 
da Pessoa Fisica (IRPF). As empresas no Brasil nao podem descontar seus pianos de saude do Imposto de Renda da Pessoa Juridica 
(IRPJ). No entanto, as instituicoes filantropicas sao isentas de recolher tanto o IRPJ como o CSLL. Como entre as instituicoes filan- 
tropicas se encontram aquelas que prestam servicos de saude, se estima que estas, ao nao pagar IRPJ, sao indiretamente subsidiadas 
pelo gasto publico. Portanto, a partir desse criterio, Quadros (2000) estima que em 1997 (ano-base 1996) a renuncia fiscal em saude 
foi de R$2 bilhoes (R$ 0,8 bilhao no IRPJ e R$l,2 bilhao no IRPF), sem contar o que deixou de ser pago na CSLL. 



pais tem procurado uma maior coordenacao e integrate) entre as acoes de saude financiadas 
pelo setor publico, mediante um amplo e continuo processo de descentralizacao, pactuacao e 
de redefinicao dos papeis das diferentes esferas do governo. 

Ainda assim, persistem problemas associados a busca de uma maior integracao entre 
os setores publico e privado, os quais tem encontrado solucoes que se iniciam com a re- 
gulamentacao do Setor de Saude Suplementar (Lei 9.656 de 1998) e a criacao da Agenda 
Nacional de Saude Suplementar (Lei 9.961 de 2000). Esse e um processo ainda em curso, e 
demorara provavelmente muitos anos ate que se promova uma real integracao entre o setor 
publico e os pianos privados de saude. 



3.4 GASTOS COM PLANOS PRIVADOS DE SAUDE NO BRASIL 

Entre dezembro de 2000 e junho de 2010, o mimero de beneficiarios dos pianos de saude 
suplementar no Brasil aumentou de 30,7 para 44,0 milhoes de pessoas. 17 Em outras palavras, 
cerca de 24% da populacao brasileira tinha algum tipo de piano privado de saude em 2010, e 
a maioria (73,2%) tinha pianos coletivos, isto e, financiados ou organizados para populacoes 
fechadas de empresas. A cobertura em 2008 era bastante desigual no nivel regional, podendo 
variar de menos de 5%, no caso dos estados de Roraima, Maranhao, Tocantins e Piaui, ate 
mais de 30% da populacao nos estados de Sao Paulo e Rio de Janeiro. Algumas capitals, como 
Viteria, no estado do Espirito Santo, chegam a ter mais de 65% da populacao coberta por 
pianos privados de saude. 

Em 2008, a maioria dos beneficiarios de pianos de saude 18 inseria-se nas modalidades 
de medicina de grupo (16,4 milhoes) e cooperativas medicas (13,8 milhoes). Juntas, essas 
duas modalidades respondiam por quase 60% dos beneficiarios de pianos de saude no Brasil. 
Desde 1999, quando foi regulado o setor, o mercado vem passando por uma forte concen- 
tracao. O mimero de empresas que operam pianos de saude se reduziu de 2.639 para 1.632 
entre 1999 e 2010, e a tendencia e que o mercado continue se concentrando em funcao das 
exigencias e garantias necessarias para assegurar uma saude de qualidade para os clientes. 
Esse processo, no entanto, limita a existencia de empresas operadoras em regioes e estados 
com populacoes mais dispersas, em que os requisites de risk-pooling para a operacao ao setor 
nao estao dados. Estados como o Piaui tinham, em 2008, menos de 250 empresas operando 
no mercado de pianos de saude, enquanto Sao Paulo detem mais de 1.000. Mas, ao mesmo 
tempo, Sao Paulo concentrava 40% dos 44 milhoes de beneficiarios de pianos de saude em 
junho de 2010, comparados com os 0,4% que se situavam no Piaui. 

Entre 2001 e 2009, a receita gerada pelas operadoras de pianos de saude aumentou de 
R$22,l para R$65,5 bilhoes, representando um crescimento anual de 14,5%. Isso mostra o 
potencial de crescimento do mercado e a magnitude dos recursos que a sociedade brasileira 
comeca a dedicar a esse mercado. 



17 Esse dado exclui o conjunto de individuos com pianos de saude de cobertura exclusivamente odontologica, que aumentou de 2,8 para 

13,6 milhoes de pessoas no mesmo periodo. 
] * Incluindo os pianos exclusivamente odontologicos. 



Com isso, pode dizer-se que parte crescente da renda das familias tem se dedicado 
progressivamente a pianos de saude. Segundo dados das Pesquisas de Orcamentos Fami- 
liares (POF) do IBGE os gastos com pianos de saude passaram de 28,2% para 28,8% dos 
gastos com saude das familias entre 2002 e 2009, quando a mesma pesquisa em 1988 mos- 
trava uma participacao de apenas 11,8%. Depois de medicamentos, os gastos com pianos 
de saude eram o maior gasto com saude das familias brasileiras em 2009. A penetracao 
dos pianos de saude ocorria ate mesmo em familias de baixa renda, dado que os gastos 
com esses pianos representavam em media 5% dos gastos em saude nos orcamentos das 
familias com menos de R$830 de renda mensal, comparados com 43% nas familias com 
renda superior a R$ 10.375 mensais em 2009. 



GRAFICO 10 



Gastos com saude como % dos gastos totais das familias 
por decil de renda — POF 2002 




Decil 
10 



Fonte: IBGE, Pesquisa de Orcamentos Familiares (POF), 2002. 



Mesmo com um sistema gratuito e universal como o SUS, as familias brasileiras po- 
bres gastam mais com saude, em termos relativos, do que as familias mais ricas. Os dados 
da POF de 2002, expressos no Grafico 10, revelam essa desigualdade. Os 10% mais pobres 
gastavam quase 7% de sua renda com saude, enquanto os 10% mais ricos mal gastavam 
3%. Essa situacao reflete uma desigualdade no gasto com saude em prejuizo dos mais 
pobres que progressivamente vem sendo resolvida, na medida em que aumenta o acesso 
gratuito dos mais pobres a programas como o PSF, o que poderia levar a reducao dos gas- 
tos dos mais pobres com saude. 

Essa mesma insuficiencia se reflete na natureza dos gastos dos mais pobres, os quais se 
concentram na compra de medicamentos, na medida em que a politica de medicamentos 
do SUS ainda tem um longo caminho pela frente para gerar maior acesso gratuito a esses 
bens. Cerca de 80% dos gastos com saude dos 10% mais pobres foram consumidos com 
medicamentos, enquanto entre os 10% mais ricos esse percentual foi de 40%. Os mais ricos 
concentram seus gastos em itens como pianos de saude, cobertura odontologica e outros, 
aos quais os pobres tem pouco acesso, dado o seu elevado custo, e, portanto, nao estao ain- 
da dentro de suas prioridades orcamentarias. Os gastos com dentista entre os mais pobres 



nao sao significativos mas chegam a quase 20% dos gastos em saude dos 10% mais ricos 
(ver Grafico 11). 



GRAFICO 11 



Gastos com medicamentos e dentista por decil de renda 
como % dos gastos totais de saude das familias — POF 2002 




Oeci! Decil Decil Decil Decil Decil Decil Decll Decil Decil 
123456789 10 



% medicamentos ■ % odontoldgicos 



Fonte: IBGE, Pesquisa de Or^amentos Familiares (POF), 2002. 



4 PROBLEMAS DE AGENDA PENDENTE EM SAUDE 

A reducao no ritmo da expansao do SUS nos anos mais recentes fez com que alguns pro- 
blemas que poderiam ter sido minorados no periodo 2002-2009 continuem sem solucao ou 
encaminhamento. Esses problemas podem ser organizados em tres blocos: 

a) Problemas de cobertura e qualidade dos servicos; 

b) Problemas de organizacao e eficiencia dos servicos; e 

c) Problemas legais, de governanca e de regulacao do sistema. 



4.1 PROBLEMAS DE COBERTURA, QUALIDADE E RESOLUTIVIDADE DOS 
SERVICOS 



4.1.1 Cobertura 

Os problemas de cobertura de saude no Brasil se expressam em distintas situacoes ja mencio- 
nadas, tais como a insuficiencia dos programas de promocao e prevencao de saude, coberturas 
desiguais e incompletas, deficiencias no acesso a politicas de promocao, prevencao e servi- 
cos, tais como consultas, internacoes, exames e medicamentos; problemas de equidade que 
se colocam no acesso aos servicos; e problemas associados a qualidade e a resolutividade dos 
servicos (isto e, saber se o problema de saude apresentado pelo individuo foi resolvido ao ser 
atendido pelo sistema de saude) e inseguranca dos pacientes. 

Deve-se agregar o rapido processo de transicao demografica no Brasil que levara a um 
acelerado envelhecimento da populacao. Alguns demografos apontam que no Brasil o pro- 



cesso de transicao demografica avancou em 20 anos o que a Europa levou 150 anos. Os im- 
pactos do envelhecimento no aumento das condicoes cronkas levarao o pais a aumentar 
consideravelmente os gastos com saude nas proximas decadas. Grafico 12, baseado na 
PNAD 1998, mostra como o peso das doencas cronkas — as que mais demandam recursos 
do sistema de saude — aumenta com a idade. 

Para ilustrar as defkiencias nos temas de acesso e equidade, alguns dados recentes sao 
bem esclarecedores e indicam que a melhoria do acesso e equidade ainda sao um topico rele- 
vante na agenda pendente de saude. De acordo com normas internacionais, 19 espera-se que 
toda pessoa realize, pelo menos, uma consulta medica anual para efeitos preventives, sem 
contar as consultas medicas necessarias para efeitos terapeuticos, quando e o caso. Mas, de 
acordo com os dados da PNAD 2008, quase 1/3 da populacao brasileira (32%) nao realizou 
nenhuma consulta nos ultimos 12 meses. 



GRAFICO 12 



50 



45 



40 



35 



g 30 



8 25 



20 



15 



10 



Incidencia de algumas doencas cronkas no Brasil de acordo 
com os dados da PNAD 2008 







i> <$ <p <$> <P tP <& 



& 



Intervalos de idade 



^^ Colurta 




— Hipertensao 


Diabetes 


Artrite e reumatismo 





Fonte: Kilsztajn etal. (2003). 



Entre os grupos de menor renda (sem rendimentos e menos de um salario-minimo do- 
miciliar per capita), esse percentual atinge 42%, enquanto entre os grupos de renda mais 



Inter- Agency Standing Committee, Global Health Cluster Suggested Set of Core Indicators and Benchmarks by Category, December 
2009. 



elevada (mais de 5 salarios-minimos de renda domiciliar per capita) ele e de somente 18%. 
Considerando que, pela PNAD 2008, as pessoas com menor renda sao aquelas que se autoa- 
valiam com mais frequencia em estado de saiide ruim ou pessimo, existe uma correlacao di- 
reta entre mau estado de saiide e a nao realizacao de consultas medicas, ordenada de acordo 
com o nivel de renda, como pode ser observado no Grafico 13. 

Os dados da PNAD 2008 tambem revelam que nas duas ultimas semanas anteriores 
a pesquisa 33,9 milhoes de pessoas manifestaram problemas ou necessidades de uso dos 
servicos de saiide. Dessas, 81% procuraram os servicos de saiide e foram atendidas; 2% pro- 
curaram os servicos de saiide e nao foram atendidas, e 17% nao procuraram os servicos de 
saiide por fatores restritivos tais como falta de dinheiro, local distante para o atendimento, 
transporte dificil, horario incompativel ou atendimento muito demorado. A proporcao de 
pessoas que nao foram atendidas ao procurar os servicos de saiide variou entre 1% no Rio 
Grande do Sul e 5% no Ceara, para uma media nacional de 2,5%. 

GRAFICO 13 

Brasil: Correlacao entre o % da populacao com estado de saude ruim ou pessimo e o % da populacao 
que nao consultou medico por nivel de renda familiar per capita em salarios-minimos 



■0-TJ.25 SM 




10 15 20 25 30 35 40 

% da populacao que nao consultou medico nos ultimos 12 meses 
fi 2 = 0.779 



45 



Fonte: IBGE, PNAD 2008. 



Em outras palavras, supondo que cada pessoa nessas duas semanas somente procurou os 
servicos uma vez, pode-se dizer que em 2008 quase um quinto dos brasileiros nao estava co- 
berto horizontalmente de fato pelos servicos de saiide. Isso revela problemas de logistica e defi- 
ciencias na qualidade do atendimento e na gestae Problemas como esses poderiam ser resolvi- 
dos, possibilitando o acesso dos que nao foram atendidos ou dos que desistiram de procurar os 
servicos por demoras no atendimento. Entre as medidas estaria organizar ou prover recursos 
para o transporte de pacientes e aumentar o horario de funcionamento das unidades de saiide. 

A cobertura em saiide nao e um fato abstrato. Ela deve estar referida ao acesso concreto 
a um determinado conjunto de servicos que devem ser realizados, monitorados e avaliados. 
Nesse sentido, a definicao utilizada de cobertura, com base em pesquisas domiciliares, ava- 
liando o tempo necessario para chegar do domicilio aos servicos de saiide, e que considera 
pessoas cobertas como aquelas que residem a pelo menos uma hora desses servicos, faz pouco 
sentido. 



Em geral nao se sabe que servicos estao cobertos por essas unidades; se elas dispoem de 
medkamentos; de pessoal qualificado e equipamento para atender pelo menos as especiali- 
dades basicas ambulatoriais; se funcionam continuamente (24 horas por dia) e se chegando 
la as pessoas serao atendidas. Considerar que o tempo ou distancia necessaria para alcancar 
uma unidade de saiide e sinonimo de cobertura, sem conhecer a disponibilidade de atendi- 
mento e a capacidade resolutiva dessa unidade, nao diz muito sobre a realidade. 



4.1.2 Qualidade 

No que se refere aos temas de qualidade, poder-se-ia dizer que boa parte dos servicos de 
saiide no Brasil nao tem niveis de acreditacao aceitaveis 20 e a maioria dos estabelecimentos 
de saiide no Brasil nao se encontra associada a programas de acreditacao voluntaria de esta- 
belecimentos de saiide. 

Os primeiros esforcos de acreditacao hospitalar no Brasil se originaram no setor publico, 
dado ser este o principal financiador de hospitals no pais. Nos anos 1970, com o objetivo de 
classificar os hospitals quanto a qualidade para efeitos de pagamento diferenciado, o entao 
Instituto Nacional da Previdencia Social (INPS) estabeleceu Regras de Classificacao Hospita- 
lar (RECLAR). Essa primeira ideia de avaliacao e classificacao hospitalar se mostrou instavel 
e foi abandonada, sendo retomada somente no final dos anos 1990, quando o Ministerio da 
Saiide criou o "Programa de Garantia e Aprimoramento da Qualidade em Saiide". Desse fato 
se desdobram: a criacao do "Programa de Avaliacao e Certificacao de Qualidade em Saiide — 
PACQS", da Organizacao Nacional de Acreditacao — ONA, e do Consorcio Brasileiro de Acre- 
ditacao — CBA, este ultimo filiado a Joint Commission International (JCI), a maior institui- 
cao norte-americana de acreditacao de estabelecimentos de saiide. 

As duas instituicoes nacionais — ONA e CBA — competem pelo mercado nacional de 
afericao da qualidade hospitalar. A ONA foi criada por um incentivo do Ministerio da Saiide, 
o qual se consubstanciou na emissao da Portaria n.° 538, de 17 de abril de 2001. Por essa 
Portaria, a ONA foi considerada "instituicao competente e autorizada a operacionalizar o 
desenvolvimento do processo de acreditacao hospitalar no Brasil". 

Esse processo foi cristalizado quando no mesmo ano o Ministerio publicou o Manual 
Brasileiro de Acreditacao Hospitalar - 3- Edicao. (Portaria n.° 1.970, de 25 de outubro de 
2001), o qual foi elaborado pela ONA. O processo de acreditacao de hospitals atraves dos 
criterios da ONA se define em tres niveis. 

No primeiro nivel (estrutura) se busca garantir: (a) a seguranca do estabelecimento, 
atraves de instalacoes fisicas, sanitarias e equipamentos que nao envolvam riscos a pacientes 
e profissionais de saiide; (b) a qualificacao minima adequada dos recursos humanos; e (c) a 
infraestrutura fisica necessaria para assegurar que os servicos executados sejam prestados 
de forma condizente com a missao institucional. 



20 Acreditacao e o processo pelo qual uma instituicao (no caso de saiide) e avaliada por um organismo acreditador que lhe da um 
selo de garantia de qualidade relacionado a qualidade de sua infraestrutura, de seus recursos humanos e de seu processo gerencial, 
garantindo com isso padroes adequados que permitem a essa instituicao prover servicos de qualidade. 



No segundo nivel (processos) se procura aferir: (a) normas, rotinas e procedimentos do- 
cumentados, disponiveis e atualizados; (b) estrategias para a melhoria dos processos e proto- 
cols de atencao; e (c) evidencia de um modelo organizacional voltado a satisfaciio do usuario. 

No terceiro nivel (resultados), se procura avaliar a qualidade da gestao atraves: (a) da 
evidencia de ciclos de melhoria dos processos, com resultados positivos na estrutura de toda 
a organizacao; (b) da existencia de sistemas de informacao institucional consistentes, ba- 
seados em indicadores operacionais, economico-financeiros contabeis e de qualidade dos 
processos e produtos que levem o hospital a avaliar o resultado de suas estrategias; e (c) de 
sistemas de verificacao da satisfaciio do usuario e evidencias formais baseadas em bench- 
marking e na avaliacao externa de que a estrategia implantada tem impacto na melhoria da 
qualidade e produtividade. 

processo de acreditacao do CBA segue os protocolos, guias e estandares estabelecidos 
pela JCI, os quais inicialmente eram mais rigidos e nao se dividiam em estagios. Atualmente, 
a JCI tem flexibilizado suas regras buscando processos em que os estandares possam ser 
alcancados progressivamente atraves de niveis intermediaries de acreditacao. 

No inicio da presente decada, o Ministerio da Saiide e a ANVISA tiveram uma relacao 
bastante estreita com a ONA, realizando convenios para o repasse de recursos financeiros 
para que essa instituicao desencadeasse o mercado de acreditacao hospitalar no Brasil e 
orientasse outras instituicoes para serem acreditadoras utilizando a metodologia desenvol- 
vida pela propria ONA. 

As proprias normas de licenciamento hospitalar estabelecidas pela ANVISA nada mais 
sao do que uma reinterpretacao no primeiro nivel de acreditacao da ONA, que trata basica- 
mente de condicoes de infraestrutura e equipamento das unidades de saiide. Recentemente 
o Ministerio da Saiide revogou a Portaria 538, que assegurava a ONA o carater de instituicao 
linica de acreditacao aceita pelo Ministerio da Saiide, fazendo com que a ONA e o CBA pos- 
sam competir no mercado brasileiro de acreditacao, inclusive nos estabelecimentos piiblicos, 
em igualdade de condicoes. 

Desde sua criaciio ate a primeira metade de 2010, a ONA ja acreditou 232 entidades no 
Brasil, incluindo hospitais, laboratories, bancos de sangue, clinicas, ambulatorios e centros 
ciriirgicos. Sua forte relacao com o processo de acreditacao de estabelecimentos piiblicos e 
privados de saiide em Sao Paulo estabeleceu para ela uma vantagem comparativa no estado 
onde o niimero de hospitais e maior. Ja o CBA acreditou um niimero menor de organizacoes 
de saiide com maior concentracao no estado do Rio de Janeiro. No entanto, o niimero de 
estabelecimentos de saiide ate hoje acreditados nao chega sequer a 5% do total de hospitais e 
instituicoes de saiide no pais. Ha portanto, um grande e promissor mercado pela frente para 
que se possa aumentar a qualidade institucional das organizacoes de saiide no pais. 



4.1.3 Resolutividade 

Com relacao ao tema da resolutividade dos servicos de saiide, destaca-se que existem muito 
poucos dados no Brasil que permitam apontar se a utilizacao dos servicos (consultas ou 



internacao) resolveu ou nao o problema de saiide do individuo. Dentre essas pesquisas des- 
taca-se a PCV (Pesquisa de Condicoes de Vida), realizada pela Fundacao SEADE no estado 
de Sao Paulo. Ela ja foi realizada em 1990, 1994, 1998 e 2006. 21 Essa pesquisa perguntava ao 
individuo atendido em um servico de saiide sobre a qualidade desse atendimento e se o seu 
problema de saiide havia sido resolvido. 

Os resultados da pesquisa de 1998 indicavam que 80% dos individuos consideraram que 
o tratamento recebido contribuiu, de alguma forma, para a melhoria de sua saiide, ainda que 
parcialmente. Os individuos pertencentes aos quintis de renda mais elevados consideravam 
que o tratamento recebido foi mais decisivo na melhora do seu quadro clinico, o que pode 
estar refletindo o maior nivel educacional dessas pessoas. 22 Alem desse fator, duas variaveis 
importantes para avaliar a qualidade do atendimento sao: (a) o tempo para marcacao de con- 
sult a, variavel que poderia ser usada como uma" proxy" para, a qualidade de atendimento; e (b) 
o tempo de espera para o atendimento na fila de espera de um consultorio. No estado de Sao 
Paulo, segundo os dados da PCV — 2006, 76,8% das pessoas tiveram consultas marcadas para 
serem realizadas em menos de um mes. No caso do tempo de espera, os 20% mais ricos de- 
moraram 31 minutos para serem atendidos, enquanto os 20% mais pobres demoraram 77 mi- 
nutes, considerada uma media de 56 minutos para todas as pessoas que procuraram servicos 
de saiide. Dados dessa natureza, no entanto, nao estao disponiveis para a totalidade do pais. 



4.2 PROBLEMAS DE ORGANIZACAO E EFICIENCIA DOS SERVICOS DE SAUDE 

Os principals problemas que levam a ineficiencia da rede de servicos de saiide no Brasil 
repousam na desarticulacao entre os distintos niveis de complexidade da rede de servicos 
(atencao primaria, secundaria e terciaria), na ausencia de uma politica de recursos humanos 
consistente (desqualificacao de pessoal de nivel medio, desbalanceamento na composicao 
interna das equipes de saiide e distribuicao inadequada de profissionais), na falta de uma 
gestao adequada de custos dos insumos, materials e medicamentos e na falta de autonomia 
dos gestores dos servicos de saiide para resolver esses problemas enumerados. 

Recente estudo do Banco Mundial (La Forgia e Coutollenc, 2008) apresenta uma serie de 
evidencias relacionadas aos problemas de eficiencia no setor saiide no Brasil, cabendo destacar: 
a) Problemas de escala: mais da metade dos hospitals brasileiros tem porte muito peque- 
no (menos de 50 leitos) para funcionar de forma eficiente. Esses hospitals em geral tem 
taxas de ocupacao muito baixas, grande ociosidade e nao tem financiamento adequado, 
estando seu faturamento proximo aos custos fixos. Embora exista uma tendencia ao fe- 
chamento dos pequenos hospitals privados por questees de mercado, o setor publico 
tem adotado desde os anos 1990 uma politica de investimentos em pequenos hospitals 
para cumprir promessas eleitorais, sem uma forte preocupacao com sua eficiencia e via- 
bilidade financeira. 



O autor agradece a informacao recente sobre a PCV e a contribuicao sobre o tenia da resolutividade trazida por Antonio Carlos 
Coelho Campino em seminario na Casa das Garcas, em junho de 2010. 
Cf. Dias e Campino, 2000. 



b) Falta de padroniza^ao das praticas medicas: A gestao clinica pouco uso tem feito de 
protocolos de tratamento, o que contribui para grandes variacoes nos procedimentos 
utilizados para diagnosticos iguais, dificultando o controle dos custos e levando a baixa 
qualidade no atendimento. 

c) Hospitalocentrismo: Ainda que tenha havido um crescimento das politicas de atencao 
primaria nos ultimos anos, o sistema de saiide no Brasil e bem mais dependente da aten- 
cao hospitalar. Cerca de 30% das internacoes hospitalares poderiam ser evitadas com 
seu tratamento em ambulatorio. As emergencias sao frequentemente utilizadas como 
porta de entrada para tratamentos simples pela falta de unidades de atencao primaria 
disponiveis durante todo o dia. 

A maioria dos municipios no Brasil nao tem utilizado os servicos de atencao basica como 
porta de entrada da rede de servicos. Nao existem sistemas adequados de regulacao da rede 
com mecanismos de referenda e contrarreferencia para o encaminhamento dos pacientes 
aos servicos de maior complexidade. Nao se dispoe de registros medicos eletronicos para os 
pacientes que permitam avaliar sua historia clinica como base para tratamentos mais ade- 
quados. Tudo isso dificulta os tratamentos, as prescribes e a solucao dos problemas de saude. 

Os problemas na area de organizacao e eficiencia dos servicos passam ainda por ques- 
toes tais como a falta de autonomia para uma gestao adequada das instituicoes de saude, a 
corrupcao e a falta de transparencia no setor e o crescimento da judicializacao da saude em 
decorrencia da indefinicao pratica do conceito de integralidade em saude. 

Esses temas tem criado nos ultimos anos problemas legais e falta de governabilidade nas 
tres esferas piiblicas, gerando a necessidade de aprimorar a regulacao da provisao dos ser- 
vices, que esta debilitada pela falta de complexos reguladores da prestacao de services, pela 
deficiencia na articulacao de redes de servicos entre os entes federados e pela ineficiencia das 
instituicoes na gestao do sistema publico de saude. 



4.2.1 A Falta de Autonomia das Instituicoes de Saude 

A Constituicao de 1988 trouxe um retrocesso nos temas de organizacao administrativa do 
Estado. A partir dela, a contratacao de pessoal para os servicos publicos de saiide passou da 
CLT ao Regime Juridico Unico. Os gestores de saiide tiveram que se submeter a utilizacao 
de demorados processos de compras piiblicas. A rigidez nas relacoes contratuais dificultou 
a relacao com outros prestadores de servicos de saiide que poderia ser terceirizada em areas 
como as de apoio logistico e apoio diagnostico e terapeutico. 

No entanto, como discutido na secao 2 deste artigo, ocorreram grandes inovacoes nos 
processos de gestao em saiide no periodo 1994-2002. Entre elas destacam-se a instituicao 
das OSIP, OS e a possibilidade de parcerias piiblico-privadas (PPP), como mecanismos legais 
para recuperar e restabelecer a autonomia de gestao dos estabelecimentos de saiide perdidas 
com a Constituicao de 1988. Esses processos, como discutido, tem avancado recentemente 
nos estados e municipios. No entanto, tanto o Legislativo como o Judiciario tem bloqueado, 



no campo juridico, a continuidade dessas inovacoes e, em alguns casos, tem questionado ate 
mesmo a constitucionalidade das instituicoes autonomas como as OS. 

A Constituicao brasileira, no paragrafo linico de seu artigo 199, definiu que "as institui- 
coes privadas poderao participar de forma complementar no sistema unico de saude, segundo 
diretrizes deste, mediante contrato de direito publico ou convenio, tendo preferencia as en- 
tidades filantropicas e as sent fins lucrativos" Muitos juristas interpretam esse artigo como 
uma autorizacao a existencia de PPPs na gestao de servicos de saude de responsabilidade 
do Estado. Sob essa perspectiva, as OS estariam na legalidade. Portanto, boa parte das acoes 
judiciais contra as OS, apresentadas por Sindicatos de Profissionais de Saude e ate mesmo 
por Conselhos de Saude, nao teria fundamentacao juridica. 

Mesmo assim, propostas inovadoras para a gestao de estabelecimentos publicos de sau- 
de, como o projeto das Fundacoes Estatais de Direito Privado, em que pesem os esforcos do 
Ministerio da Saude para sua aprovacao, tem sido questionadas e foram suspensas, parali- 
sando um grande mimero de inovacoes na gestao de estabelecimentos de saude. Hospitals 
federals, como os especializados do Ministerio da Saude (INCA, INTO etc.), e os Hospitais 
Universitarios sao claros exemplos de instituicoes que seriam mais eficientes se tivessem 
maior autonomia de gestao. 

Portanto, em que pesem os progressos alcancados nos niveis estaduais e municipals na 
implementacao de formas autonomas de gestao hospitalar (como as OS), a maioria dos es- 
tabelecimentos publicos de saiide no Brasil nao consegue avancar na melhoria dos proces- 
sos de gestao. Nao tem autonomia para gerir adequadamente seu orcamento. Nao podem 
comprar bens e servicos de uma forma eficiente e expedita, nem contratar e demitir pessoal 
de acordo com suas necessidades institucionais, as quais estao em constante mutacao para 
responder a uma demanda cada vez mais dinamica e diferenciada. 



4.2.2 Corrupgao e Falta de Transparencia 

Nos ultimos anos, o SUS tem tido imimeros casos de corrupcao e falta de transparencia no 
uso dos recursos publicos, sempre presentes nas manchetes dos jornais. Exemplo do mau 
uso dos recursos publicos sao as transferencias do SUS para os municipios. Desde 2003, a 
Advocacia Geral da Uniao (AGU) realiza, por amostragem, auditorias detalhadas do uso 
dos recursos dos fundos municipals de saiide. Um estudo realizado com base nestas audi- 
torias 23 para o periodo 2003-2005, baseado numa amostra de 500 municipios brasileiros 
com menos de 500 mil habitantes, demonstrou que 69% apresentaram alguma forma de 
corrupcao, entendida como obtencao de privilegios pessoais , associada ao uso dos recur- 
sos federals de saiide transferidos aos municipios. 

De acordo com esse estudo, maiores taxas de corrupcao no uso dos recursos estavam 
associadas a ausencia ou baixa representacao dos usuarios nos Conselhos Municipals de 
Saiide. Por outro lado, a existencia de corrupcao nao estava diretamente relacionada com a 



Cf. Avelino e Biderman (2006). 



renda do municipio, com a existencia de orcamentos participativos ou com o tamanho da 
transferencia de recursos federals para os municipios. No entanto, dado o emaranhado de 
leis,decretos,normas,portarias,emitidos continuamente sobre transferencias de recursos, 
muitas vezes o que a AGU considera corrupcao pode ser simplesmente inobservancia de 
normas administrativas (por desconhecimento) ou descumprimento de legislacao local 
nao compativel com a legislacao federal existente ou emitida. Nesse sentido, caberia sepa- 
rar os atos de descumprimento da legislacao vigente daqueles de enriquecimento ilicito 
atraves do uso de recursos publicos, que e o que, em termos classicos, tem sido considera- 
do corrupcao. 



4.2.3 Judicializacao da Saude 

No que tange ao tema da judicializacao da saude, nos ultimos anos as cortes judiciais no 
Brasil tem interpretado o tema da integralidade do acesso a saude de forma distinta do 
conceito utilizado pelo Ministerio da Saude. Para o Ministerio, a integralidade deveria ser 
garantida por um conjunto de bens e servicos de saude de eficacia comprovada no trata- 
mento dos principals problemas epidemiologicos da populacao brasileira. Mas em grande 
parte das demandas judiciais o que acaba ocorrendo e a exigencia de se tratar certa doenca 
com o uso de determinado produto farmaceutico, procedimento ou terapia nao incorpo- 
rado pela evidencia medica disponivel, mesmo que o tratamento dessa doenca ja esteja 
contemplado no SUS atraves de alternativas terapeuticas comprovadamente mais eficazes 
pelos parametros disponiveis. 

crescimento das demandas judiciais em saude, com base no artigo 196 da Constitui- 
cao de 1988, que garante a integralidade das acoes de saude, e fenomeno conhecido como 
judicializacao da saude no jargao do Direito Sanitario. Ele tem sido um dos principals 
fatores recentes que potencializa a iniquidade financeira entre ricos e pobres no acesso ao 
SUS. Os fatos geradores dessa iniquidade sao o carater difuso do conceito de integralidade 
e a ruptura do financiamento publico as prioridades epidemiologicas de saude. A assime- 
tria na informacao e acesso aos meios juridicos para impetrar acoes contra o Estado para 
a cobertura ou ressarcimento de acoes de saude negadas pelos gestores publicos do SUS 
favorece aqueles que podem pagar advogados ou que conhecem os meandros juridicos 
para levar adiante acoes contra o Estado. crescimento do processo de judicializacao da 
saude se baseia no artigo 196 da Constituicao Federal, que considera a integralidade da 
saude, independentemente de ser turbinada ou partida, para usar as palavras de Gilson 
Carvalho (2010), um direito da populacao e um dever do Estado. 24 A justica brasileira 



Gilson Carvalho (2010) define como universalizacao turbinada o processo pelo qual recursos publicos financiam acoes de saiide 
questionaveis pelos preceitos tecnicos e eticos, invertendo prioridades sociais. Por exemplo, ao financiar necessidades menos ur- 
gentes de grupos de maior renda com recursos que poderiam financiar necessidades mais urgentes dos mais pobres, o governo 
claramente inverte prioridades sociais. Tambem define como universalizacao partida o direcionamento dos recursos publicos em 
beneficio daqueles que tem poder de pressao e se articulam em redes sociais. Os recursos para financiar as acoes judiciais desses 
grupos acabam saindo de cortes nas acoes de saiide prioritarias para a epidemiologia dos mais pobres, como as de promocao e 
prevencao de saude, com impactos negativos no produto do setor e no aumento da iniquidade e diminuicao da qualidade de vida 
dos que detem menos recursos. 



tern acatado de forma macica esse argumento. Em grande parte do pais, o Ministerio da 
Saude e as secretarias estaduais e municipals de saude tem lutado contra essa realidade, 
dadas as limitacoes impostas a seus orcamentos, que levam a distorcao das prioridades 
epidemiologicas financiadas pelo orcamento publico. As inumeras acoes que tramitam no 
Judiciario restringem a liberdade do Governo Federal, dos estados e dos municipios de 
alocar recursos publicos em saude segundo prioridades pactuadas, devido aos bloqueios 
judiciais realizados no orcamento. Seguem alguns exemplos. 

Segundo a Agenda Brasil, as compras de remedios por ordem da Justica consumiram 
R$526 milhoes nas esferas federal, estaduais e municipals em 2007. Somente no Ministerio 
da Saude os gastos com acoes judiciais para a compra de medicamentos aumentaram vinte 
vezes entre 2005 e 2008, passando de R$2,5 milhoes para R$52 milhoes, valor suficiente 
para realizar 5,2 milhoes de consultas pre-natais e 130 mil partos normais num pais que 
ainda sofre com elevadas taxas de mortalidade materna. Nos estados a situacao nao e 
diferente: 

• Em Minas Gerais foram processadas 1.744 acoes judiciais em 2005, comprometendo 
R$40 milhoes somente com o pagamento de medicamentos reivindicados por meio 
dessas acoes. 

• O Rio de Janeiro tem fechado acordos com a Defensoria Publica — que sao par- 
te em cerca de 90% dessas acoes judiciais — para que, em casos que pleiteiam medi- 
camentos que estao na lista do SUS, o orgao oficie a Secretaria antes de tentar a via 
judicial. Ainda assim, os gastos com acoes judiciais continuam a aumentar. Em 
2005, o orgao usou R$5 milhoes para esse fim, enquanto em 2008 a previsao foi de 
R$30 milhoes. Com esses recursos poderiam ser abertas 25 unidades de pronto- 
atendimento 24 horas, destinadas a casos mais graves. 

• A Secretaria de Saude do Rio Grande do Sul adota uma estrategia similar a do Rio de Ja- 
neiro para reduzir a judicializacao na saude. O estado gasta uma media de R$ 6,5 milhoes 
por mes com o cumprimento de decisoes judiciais. Em 2007, o estado enfrentou 7,9 mil 
acoes judiciais, e entre Janeiro e junho de 2008 estas ja chegavam a 4,5 mil. 

• Ao que se sabe Sao Paulo e o estado que mais gasta com o fornecimento de remedios 
pela via judicial. Desde 2002 foram ajuizadas mais de 25 mil acoes para os mais di- 
versos pedidos. Entre 2002 e 2008, por exemplo, foram gastos cerca de R$ 500 milhoes 
com acoes judiciais, ainda que entre 2007 e 2008 o mimero de acoes se tenha reduzido 
22% — de 3.996 para 3.098. Ha centenas de processos pedindo o fornecimento de 
fraldas, que, alem de nao serem itens de gasto em saude e sim de higiene pessoal, nao 
estao nas listas do SUS. Se essas acoes prosseguissem, o SUS deveria comecar a pagar 
sabonetes, detergentes e outros produtos de limpeza. 

• Em 2007, uma decisao do Supremo Tribunal Federal (STF) suspendeu liminar que de- 
terminava ao estado de Alagoas a aquisicao de medicamentos nao fornecidos pelos SUS 
em seus programas para pacientes transplantados renais e renais cronicos. Algumas as- 
sociates de pacientes alegaram que essa decisao feria o principio da integralidade, mas 
o STF instruiu que o SUS oferecia alternativas ao medicamento demandado e que nao 



havia testes nadonais que comprovassem a eficacia do medicamento solicitado. Em ca- 
sos similares, juizes do Supremo Tribunal desfizeram decisoes tomadas nos estados do 
Amazonas e do Rio Grande do Norte. 

Assim, enquanto os estados alegam que ha uma judicializacao excessiva, algumas as- 
sociates de padentes redamam que nao ha medicamentos disponiveis e que por meio de 
acoes junto as secretarias estaduais tem sido possivel regularizar o fornedmento de medi- 
camentos e forcar a criacao de leis estaduais com essa finalidade. Vale destacar, no entanto, o 
formato regressivo das acoes judiciais contra o SUS. Uma pesquisa realizada por Ana Luiza 
Chieffi e Rita Barradas Barata (2009), com base no Indice Paulista de Vulnerabilidade Social 
(IPVS) da Fundacao SEADE, mostra que em 2006 somente 13% das acoes judiciais contra 
o SUS para a aquisicao de medicamentos no municipio de Sao Paulo foram solicitadas por 
pessoas que vivem em areas de vulnerabilidade social alta e muito alta. Por outro lado, 16% 
das acoes judiciais contempladas para a aquisicao de medicamentos foram impetradas por 
pessoas que vivem em areas onde nao ha nenhuma vulnerabilidade social e 31% por pessoas 
que vivem em areas de vulnerabilidade social muito baixa. Portanto, as acoes judiciais re- 
forcam a logica dos pedidos de medicamentos excepcionais que atendem as patologias dos 
grupos sociais de mais alta renda. 



4.3 PROBLEMAS DE EQUIDADE 

Podemos identificar tres aspectos relacionados ao financiamento e gasto que tem impacto na 
equidade em saude no Brasil. primeiro refere-se ao diferencial de utilizacao dos servicos 
entre os grupos mais ricos e mais pobres, especialmente no que se refere a atencao basica 
e medicamentos. 25 segundo esta na forma como os diferentes impostos incidem sobre a 
renda das familias, acarretando uma forma de financiamento que acaba sendo regressiva. 
terceiro se relaciona ao fato de que os gastos em saude, inclusive os do SUS, acabam sendo 
mais elevados nas areas onde a renda per capita e mais alta, gerando iniquidades e mostran- 
do que o carater compensatorio do SUS em relacao ao nivel de renda regional nao existe. Es- 
ses tres aspectos se somam a outros de ordem mais subjetiva, como as dificuldades de acesso 
dos mais pobres, em decorrencia de assimetrias de informacao entre distintos grupos sociais 
acerca de como aceder e utilizar o SUS, e localizacao estrategica das unidades de saude, em 
geral nem sempre acessiveis aos mais pobres. 

4.3.1 Iniquidades na Utilizaqao do SUS entre Ricos e Pobres 

Por determinacao constitucional, a sociedade brasileira e beneficiaria dos servicos individu- 



Monica Viegas Andrade e Kenya Noronha, em texto neste livro, demonstram que a grande desigualdade de acesso aos servicos por 
niveis de renda esta na area ambulatorial e nos processos de atencao basica. Isso reforca a proposta de que a melhoria do acesso a 
atencao basica (atraves de programas como o PSF) e um dos grandes desafios a serem enfrentados para aumentar a equidade do 
sistema. Antonio Campino, tambem em texto neste livro, analisa o tema da equidade no que se refere a cobertura de gastos catas- 
troficos em saude. 



ais e dos bens piiblicos de saude que o SUS oferece, tais como campanhas de vacinacao, fu- 
migacao de ambientes para evitar a presenca de vetores de doencas transmissiveis, vigilancia 
dos portos, aeroportos e fronteiras etc. Toda a sociedade brasileira e tributaria dos avancos 
que o SUS representou nas areas de vigilancia sanitaria e epidemiologica, vigilancia ambien- 
tal, redes de urgencia e emergencia e do quadro geral de melhoria da saude nos ultimos vinte 
anos, que tem assegurado maior produtividade e bem-estar social. Assim, ao se falar em 
iniquidades do SUS, estaremos nos referindo basicamente aos temas de assistencia medica, e 
nao aos bens piiblicos de saude que o SUS entrega a sociedade brasileira. 

A iniquidade do SUS nao esta no grau de sua utilizacao por pessoas mais e menos abas- 
tadas. Os grupos de renda mais elevada utilizam menos o SUS do que os grupos mais pobres, 
demonstrando a importancia do sistema publico para o atendimento das necessidades de 
saude dos que tem menor renda. A maioria dos pobres utiliza exclusivamente o SUS, mas al- 
guns deles tambem sao usuarios de pianos privados de saude. 26 Os pobres que nao utilizam o 
SUS nao o fazem por falta absoluta de condicoes. 27 Vivem em geral em comunidades isoladas, 
regioes de dificil acesso e areas rurais. Muitas vezes os pobres nas areas metropolitanas tem 
acesso ao SUS, mas os servicos sao de qualidade questionavel e nao atendem ao complexo 
quadro de determinantes sociais e epidemiologicos que condicionam a saude dessas areas. 

A iniquidade no uso do SUS repousa na natureza dos procedimentos que presta em rela- 
cao as caracteristicas epidemiologicas do pais. Esses procedimentos podem ser questionados 
quanto a sua prioridade social e ate mesmo quanto a sua essencialidade diante dos recursos 
piiblicos disponiveis para a saude. Ainda que poucos dos que pertencem aos grupos de maior 
renda recorram exclusivamente ao SUS e a maioria sequer utilize o sistema, os que o utilizam 
de forma frequente ou eventual o fazem para complementar, ou os servicos que recebem dos 
pianos privados de saude ou a compra direta de servicos dos prestadores privados. 

Dado que o multiemprego medico e uma caracteristica marcante do sistema de saude 
brasileiro, os medicos que trabalham no setor publico em geral sao os mesmos que traba- 
lham nos estabelecimentos privados contratados pelos pianos de saude. Assim, quando um 
medico solicita um exame ou procedimento mais caro a um afiliado de um piano de saude, 
ele pode sugerir que o mesmo seja feito pelo SUS no estabelecimento em que ele trabalha. 
Muitas vezes tais procedimentos, exames ou medicamentos de alto custo ou sao cobertos 
apenas parcialmente ou tem sua oferta racionada pelos pianos de saude. Para ter acesso a 
esses services, os usuarios frequentemente tem que gastar em copagamentos ou taxas, le- 
vando-os a aumentar sua preferencia em utilizar o SUS para aceder ao exame, medicamento 
ou procedimento. Tal fato aumenta a demanda do SUS por esses bens e servicos, levando o 
sistema a gastar mais em exames sofisticados, procedimentos de alto custo e medicamentos 
excepcionais. Com maiores gastos em bens e servicos onde existe forte demanda da classe 
media, o SUS passa a ter que limitar os gastos com procedimentos que poderiam ser des- 



26 De acordo com a POF 2008-2009, cerca de 0,3% da renda total das familias com renda mensal de ate R$830 e destinada ao pagamento 
de pianos de saude. Alem do mais, muitas empresas oferecem pianos de saude aos seus funcionarios que tem renda equivalente a 
um salario-minimo. 

27 Como sera visto no Grafico 1 6, de acordo com a PNAD 2008, mais de 30% dos domicilios com renda domiciliar per capita inferior a 
um quarto de salario-minimo nao tinham acesso, sequer, ao PSF. 



tinados a reducao da morbimortalidade dos mais pobres, 28 cuja demanda normalmente e 
reprimida em funcao de varios fatores, como falta de acesso fisico, custo de transporte e 
assimetrias de informacao. 

Vale a pena destacar o caso dos chamados medicamentos excepcionais, ou seja, aqueles 
utilizados para o tratamento de doencas mais complexas e que incidem em populacoes 
mais longevas, em comparacao aos gastos com medicamentos basicos e estrategicos, vol- 
tados para a cobertura das patologias da maioria da populacao de baixa renda (ver Grafi- 
co 14). Em 2004, a soma dos gastos com medicamentos basicos e estrategicos (excluidos 
os gastos com medicamentos para DST-AIDS) era praticamente similar a dos gastos com 
medicamentos excepcionais (em torno de R$0,83 bilhao). Em 2009, o gasto com medica- 
mentos excepcionais (R$2,6 bilhoes) passou a ser cerca de 2,5 vezes superior a soma dos 
gastos com medicamentos basicos e estrategicos (R$l,l bilhao), num contexto em que a 
populacao de baixa renda ainda esta longe de ter acesso integral a esse conjunto basico 
e estrategico de medicamentos. A continuar nesse ritmo, e de se esperar que os gastos 
com medicamentos excepcionais passem a absorver parcelas crescentes do orcamento do 
Ministerio da Saude, num contexto em que as necessidades de medicamentos basicos e 
estrategicos continuam insatisfeitas e os direitos essenciais a saude dos mais pobres nao 
estao sendo cumpridos. 



GRAFICO 14 



3000 



Evolucao dos gastos em medicamentos do Ministerio da Saude (2004-2009) 




2004 



2005 



2006 



2007 



2008 



2009 



Medicamentos excepcionais 
Medicamentos basicos e estrategicos 
Medicamentos DST-AIDS 



Fonte: Ministerio da Saude — SIOPS. 



Ocorre o oposto com os gastos com procedimentos de media complexidade, em que a oferta e em geral insuficiente para a atencao 
da populacao de renda mais baixa. 



A politica de saude no Brasil, ao privilegiar gastos com a cobertura de medicamentos ex- 
cepcionais, exames e procedimentos de media e alta complexidade, em detrimento do acesso 
universal a atencao basica e aos medicamentos essenciais, acaba contribuindo para subsidiar 
indiretamente os precos dos premios de seguro das operadoras de pianos de saude. Ao re- 
ceberem gratuitamente do SUS servicos e medicamentos mais caros, os usuarios dos pianos 
de saude pagam pelos premios de seguro um valor abaixo do esperado. valor dos premios 
poderia ser mais alto se tais pianos incorressem nas despesas com os servicos de alta e media 
complexidade que o SUS propicia a seus beneficiados. 

Algumas discussoes realizadas entre tecnicos e gestores em saude, ao final dos anos 1990, 
fizeram com que o Ministerio da Saude, com base em estudos preliminares, criasse uma tabela 
de ressarcimento para que os pianos de saude pagassem pelos servicos que seus assegurados 
utilizam dos hospitais publicos e privados, atraves do SUS. ressarcimento poderia ser uma das 
fontes de recursos do SUS, mas o valor ressarcido pela Agenda Nacional de Saude Suplementar 
(ANS) e muito inferior ao potencial de arrecadacao dessa fonte de recursos, fazendo com que, 
muitas vezes, a propria cobranca seja deficitaria, dados os custos processuais envolvidos. 

Alguns fatos merecem ser mencionados a esse respeito: a tabela utilizada para o res- 
sarcimento (chamada TUNEP) tem valores superiores aos pagos pelo SUS para os hospitais 
publicos e privados de sua rede, atraves da AIH, 29 e muitas operadoras de pianos de saude 
entram na justica e nao fazem o ressarcimento, com base no argumento de que um sistema 
de saude universal e gratuito nao pode cobrar pelos servicos prestados aos cidadaos. 

fi verdade que programas desenvolvidos pelo SUS, como os de saude da familia e os pro- 
cedimentos custeados pelo Piso de Atencao Basica (PAB), tem revertido progressivamente 
a tendencia ao crescimento dos gastos com procedimentos de alta e media complexidade. 
Entre 1995 e 2004, os gastos do Ministerio da Saude com procedimentos de media e alta 
complexidade aumentaram 27%, enquanto os relativos a atencao basica aumentaram 123%. 

Mesmo assim, em 2004 o Ministerio gastava com alta e media complexidade quase tres 
vezes mais do que com atencao basica (ver Grafico 15). 30 

O crescimento das enfermidades cronicas nao transmissiveis entre os grupos mais 
pobres, associado ao aumento de sua esperanca de vida, tambem aumenta as pressoes de 
demanda para procedimentos de media complexidade. Esse foi um dos principals argu- 
ments que levaram o Ministerio da Saude a contratar, com o Banco Mundial, um empres- 
timo para realizar investimentos em redes de saude que venham a organizar os processos 
de gestao regional do SUS tendo como eixo orientador a atencao primaria, organizando o 
acesso aos procedimentos de media complexidade e melhorando os processos de referen- 
da e contrarreferencia na rede piiblica de saude sob a egide do SUS. 



Isso aconteceu porque de fato a tabela da AIH sub-remunera algumas prestacoes de saude, especialmente aquelas associadas a epide- 
miologia dos mais pobres, como ginecologia, obstetricia e pediatria, por exemplo. Assim, se o ressarcimento fosse feito pela AIH para 
os procedimentos de baixa complexidade, haveria um grande incentivo para que os pianos utilizassem mais os hospitais publicos ou 
o SUS para a compra desses procedimentos, dado que pagariam menos que os custos incorridos com sua rede propria ou contratada. 
Em 2004, os gastos do Ministerio da Saude com atencao basica alcancaram R$6,4 bilhbes, enquanto os com procedimentos de alta e 
media complexidade chegaram a R$16,9 bilhoes. 



GRAFICO 15 



Gastos com acoes e servicos de saude do Ministerio da 
Saude por tipo de gasto — 2004-2010 (em RS bilhoes) 



40 

35 

30 
25 

20 

15 

10 

5 





2004 

















X 






























* 




A 


















—A 


4. 


* *— 


■ 


— • — 




■ — ■ 


■ 


• 


■ 



2005 



2006 



2007 



200! I 



2000 



2010 



Alengao basica 
Medicamentos 



-a- Saude pubiica 
-K- Total 



Fonte: Ministerio da Saude - SIOPS. 



Por fim, vale destacar que o tema ja mencionado na secao anterior da judicializacao 
da saiide e outro fator que induz a uma maior iniquidade entre ricos e pobres na utilizacao 
dos servicos de saiide, como demonstrou o estudo de Chieffi e Barradas (2009). 



4.3.2 A Regressividade das Fontes de Financiamento 

Estudo recente de Uga e Soares Santos (2007) chega a algumas conclusoes interessantes a 
respeito das fontes que financiam a saiide no Brasil. A Tabela 1, reproduzida deste estudo, 
com base nos dados da POF 2002-2003, evidencia que: 

a) A maior fonte de financiamento dos gastos com saiide e diretamente o orcamento das 
familias (48%), seguindo-se o SUS (42%) e as empresas, atraves dos pianos de saiide 
(menos de 10%). 

b) As familias situadas nos tres decis de renda mais pobres recebem proporcionalmente 
menos recursos do SUS do que as familias nos decis de renda superiores. 

c) As familias nos decis de renda mais elevada financiam suas necessidades de saiide com 
os pianos de saiide pagos pelas empresas, em proporcao mais elevada que as familias 
mais pobres. 

d) Como as transferencias do SUS e das empresas (pianos de saiide) para as familias mais 
pobres nao sao suficientes para cobrir os seus gastos, estas tem que dedicar maiores par- 
celas de seus orcamentos familiares para financiar suas necessidades de saiide do que as 
familias situadas nos decis mais ricos. 



TABELA 1 Distribuicao percentual dos recursos destinados ao financiamento da saude das 
familias por fontes de financiamento (SUS, pianos de saude e orcamentos familiares) 



Segundo decis de renda familiar per capita Brasil 2003 



Decil de renda familiar 
per capita 




Fontes de financiamento 






SUS (%) 


Pianos de saude 
(%) 


Gastos familiares 
(%) 


Total (%) 


1 (mais pobre) 


3,4 


0,4 


6,7 


10,5 


2 


3,2 


0,2 


5,5 


8,9 


3 


4,0 


0,4 


5,5 


9,9 


4 


5,3 


0,5 


5,5 


11,3 


5 


4,0 


0,9 


5,2 


10,1 


6 


4,7 


0,8 


4,6 


10,1 


7 


4,6 


1,0 


4,7 


10,3 


8 


4,5 


1,6 


4,4 


10,5 


9 


4,4 


1,8 


3,3 


9,5 


10 (mais rico) 


4,1 


1,8 


3,0 


8,9 


TOTAL 


42,2 


9,4 


48,4 


100 



Fonte: Uga e Soares, 2007 — Estimativas com base nos dados da POF 2002-2003. 

Como consequencia desse comportamento — tanto do SUS como dos pianos de saude — , 
os gastos das familias sao aqueles que acabam compensando a diferenca. Eles sao mais ele- 
vados nos decis de renda mais baixa e menores nos decis de renda mais alta. 

A melhor forma de compensar essa iniquidade seria fazer com que o SUS concen- 
trasse seus gastos nos decis de renda mais baixa, deixando que as necessidades dos decis 
de renda mais alta fossem substancialmente financiadas pelo gasto direto das familias e 
dos pianos de saude. 31 Dessa forma, as familias de baixa renda receberiam mais subsidios 
publicos e poderiam dedicar os recursos que gastam hoje com saude a outras necessidades 
basicas. 

Com o perfil de concentracao de renda da sociedade brasileira, o SUS so teria um papel 
realmente equitativo se pudesse concentrar seus gastos entre aqueles que nao tem capacida- 
de de pagar um piano ou seguro de saude (ou eventualmente cofinanciar os servicos ofer- 
tados pelo SUS). Mas, dado que os gastos de saude podem ser explosivos em determinados 
episodios agudos, representando um custo catastrofico, mesmo para as familias de classe 



Isso exigiria um esforco para repensar a capacidade dos pianos de saude em ofertar servicos ou do SUS receber cofinanciamento ou 
ressarcimento dos servicos que prestam as familias de renda mais elevada. No entanto, se poderia pensar que gastos catastroficos das 
familias de alta renda poderiam ser subsidiados pelo SUS. artigo de Antonio Campino neste volume oferece uma visao de como 
trabalhar com o tenia de gastos catastroficos em saude. 



media mais abastada, o SUS poderia deixar um componente para o financiamento de gastos 
catastroficos concentrado em procedimentos de alto custo e alta tecnologia em situacoes nao 
cobertas pelos pianos de saiide. 



4.3.3 Iniquidades no Gasto Publico em Saude em Nivel Regional 

Considerando que a renda regional disponivel para o financiamento do SUS nao e distri- 
buida simetricamente e que os estados mais pobres dispoem para tal nm de menos recur- 
sos orcamentarios que os mais ricos, e necessario que o gasto federal com saiide tenha um 
papel compensatorio, transferindo mais recursos as regioes mais pobres. No entanto, nao 
e isso que acontece, como pode ser visto na Tabela 2. 



Regioes 



TABELA 2 Gasto regional per capita do SUS — Brasil 2003 



Gasto per capita do SUS por nivel de governo (em reais) 





Federal 


Estadual 


Municipal 


Total 


Norte 


112,98 


82,88 


34,48 


230,34 


Nordeste 


104,57 


33,16 


30,68 


168,41 


Sudeste 


122,37 


54,37 


73,82 


250,56 


Sul 


112,94 


34,56 


54,80 


202,30 


Centro-Oeste 


123,31 


58,38 


48,21 


224,90 



Fonte: Ministerio da Saude — SIOPS. 



Verifica-se que as maiores transferencias per capita de recursos federals se destinam 
as Regioes Sudeste e Centro-Oeste, que estao entre as mais ricas do pais. Analogamente, 
as regioes mais pobres como o Nordeste sao as que recebem menores recursos per capita 
do Governo Federal para a saiide. No que se refere ao compromisso dos estados, pode-se 
observar que a Regiao Norte e em seguida as Regioes Sudeste e Centro-Oeste sao as que 
comprometem mais recursos estaduais. Por fim,no que se refere aos recursos municipals, 
o maior comprometimento vem dos municipios do Sudeste, e o menor cabe aos munici- 
pios nordestinos. 

Em sintese, as regioes pobres como o Nordeste sao as que recebem menos recursos 
piiblicos para a saiide em todas as esferas de Governo, nao havendo politica compensato- 
ria suficiente que amenize essa desigualdade. Tanto as transferencias de recursos federals 
como os gastos estaduais e municipals em saiide se baseiam numa logica de remuneracao 
de recursos por atos ou procedimentos. A capacidade de gerar atos ou procedimentos me- 
dicos depende da capacidade instalada e nao das necessidades de saiide. Assim funcionam 
a AIH e o financiamento das acoes ambulatoriais. Somente os recursos para atencao basica 
tem buscado romper essa logica de repasse financeiro, passando os recursos a serem trans- 
feridos de acordo com um processo de programacao e necessidades pactuadas. 32 



Ver sobre esse ponto Melamed e Costa, 2003. 



Essa logica de financiamento que permeia a atencao basica parece ser, no entanto, uma 
promessa para orientar as acoes futuras para todos os recursos de saiide a disposicao dos 
estados e municipios, a partir de metas e resultados pactuados. Somente dessa forma seria 
possivel ter um maior impacto na equidade com o uso dos recursos piiblicos para a saiide. 

Vale destacar ainda que falta uma melhor coordenacao entre as coberturas publicas e 
privadas (saiide suplementar), ja que o acesso universal e gratuito ao sistema faz com que 
as pessoas com capacidade de pagamento tenham dupla cobertura (ver Grafico 16), utili- 
zando vultosos recursos do setor publico para os servicos de alto custo e alta tecnologia do 
SUS que deveriam ser cobertos pelos pianos privados de saiide aos quais elas se associam. 



5 PROPOSTAS PARA AGENDA PENDENTE EM SAUDE 

5.1 VIABILIZANDO OS PRINCIPIOS CONSTITUCIONAIS DO SUS 

Observando os principios que conformam o SUS definidos no artigo 196 da Constitui- 
c,ao — universalizacao, acesso igualitario e gratuito e integralidade — pode-se inferir que 
existe uma contradicao na operacionalizacao simultanea desses principios. que vem pri- 
meiro: o acesso universal, o acesso igualitario ou o acesso integral? Seria viavel institucio- 
nalmente e sustentavel economicamente garantir esses tres principios? 



5.1.1 Acesso Universal 

Considerando a cobertura dos direitos sociais inerentes ao conceito de cidadania, 33 o aces- 
so ou cobertura universal deveria ser a prioridade, atraves da garantia de um conjunto de 
servicos essenciais de saiide. No entanto, existem varias formas de se alcancar a cobertura 
universal de saiide em um determinado pais. A maioria dos paises tem buscado o acesso 
universal combinando os servicos ofertados por distintas estruturas, como foi discutido 
na introducao deste capitulo. Esse processo corresponderia a estruturacao de uma oferta 
plural de servicos, evitando tanto a falta de pessoas sem cobertura como a duplicacao de 
coberturas. 

Para exemplificar, o acesso dos indigentes aos servicos de saiide em paises como Franca 
e Alemanha tem uma porta de entrada piiblica e gratuita, enquanto o da maioria das pessoas 
de classe media ou classe alta e feito atraves de instituicoes de previdencia social ou de pianos 
privados de saiide. 

No Brasil, a Constituicao de 1988, em seu artigo 198, define que as acoes e servicos pii- 
blicos de saiide integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema 
linico. Ainda que o artigo 199 diga que a Assistencia a Saiide e livre a iniciativa privada, ela 
apenas define as condicoes nas quais os estabelecimentos privados poderao participar de 



Marshall (1950) atribui a conquista da cidadania a universalizacao progressiva de tres tipos de direito: os direitos civis (todos sao 
cidadaos livres), os direitos politicos (todos devem eleger quern os representa no governo e parlamento) e os direitos sociais (acesso 
a um conjunto basico de politicas sociais, nas quais se inclui o acesso a saiide). 



contratos de direito publico ou convenio com o sistema linico de saiide (SUS). Como sera 
discutido na secao 5.3 deste artigo, cerca de um quarto da populacao brasileira e atendido 
por um sistema de saiide suplementar (SSS) que duplica funcoes exercidas pelo SUS, fazendo 
com que aqueles que podem pagar possam ter uma dupla porta de entrada aos services, ou 
seja, do SUS e do SSS. 

Como foi visto na secao 4.1.1, estima-se que pelo menos um quarto dos brasileiros nao 
tem de fato acesso aos servicos de saiide, enquanto muitos outros tem acesso duplicado pelo 
fato de que o sistema publico e universal e nao direciona os recursos gastos com aqueles que 
ja tem cobertura dos pianos de saiide para os mais pobres que, de fato, nao tem cobertura 
do SUS. 

Caberia, portanto, retomar a pergunta: como garantir o acesso universal? Obviamente 
que seria maisjusto utilizar os escassos recursos piiblicos para atender os grupos mais pobres 
ainda nao cobertos pelo PSF epelos servicos de media e alta complexidade do que continuar a 
nao cobrir esses grupos e ao mesmo tempo garantir a utilizacao gratuita do SUS para aqueles 
que ja pagam por pianos de saiide e utilizam o SUS para procedimentos de alto custo e alta 
tecnologia. Evitar duplicates e harmonizar a cobertura dos pianos de saude privados com os 
servicos ofertadospelo SUS e uma tarefa de coordenacao que necessita ser realizada, como sera 
visto mais adiante. 



5.1.2 Acesso Igualitario X Equitativo 

A Constituicao de 1988, em seu artigo 196, institui o acesso igualitario as acoes e servicos 
de saiide. termo equidade so aparece em toda a Constituicao de 1988 uma vez, no artigo 
195, quando se refere a origem dos recursos da seguridade social, mas nenhuma mencao 
se faz a equidade na prestacao de servicos do SUS. Ao mesmo tempo, o artigo 194 da 
Constituicao faz referenda a seletividade dos beneficios e servicos da seguridade social, 
em prol dos mais pobres. Como a saiide faz parte da seguridade social, poder-se-ia inter- 
pretar que a seletividade se aplicaria a todos os setores que a Constituicao considera sob 
o conceito de seguridade social (saiide, previdencia e assistencia). Mas a aplicacao pratica 
da seletividade parece estar no acesso aos beneficios assistenciais, em que efetivamente 
existem condicoes de merito especificas (como a ausencia de renda, a invalidez ou a idade) 
para receber o beneficio. Na saiide, vale o que e definido no artigo 196, ou seja, o acesso 
igualitario as acoes e servicos de saiide. 34 

que e mais importante em saiide: acesso igualitario ou acesso equitativo? Amartya 
Kumar Sen, Premio Nobel de economia em 1998, tem uma notavel contribuicao aos temas 
associados a luta pela equidade, geracao de capital humano, capital social, escolhas piiblicas 
e liberdade economica. Uma das contribuicoes de Sen foi a diferenciacao que ele faz entre 



Mesmo nao havendo uma mencao explicita ao acesso equitativo aos servicos na Constituicao de 1988, o SUS avancou, nos anos 1990 
na implantacao de medidas que melhoraram o acesso equitativo, ao promover alguns programas especificos, como o PACS, o PSF e a 
NOB- 1996, que cria o Piso de Atencao Basica e define um conjunto de acoes basicas de saude. Todas essas acoes, ainda que buscassem 
a igualdade, ao serem de acesso publico gratuito e universal, atenderam prioritariamente as necessidades dos mais pobres. 



os conceitos de igualdade e de equidade (Sen, 1979). Para ele, igualdade e um valor moral, 
enquanto equidade e uma questao de justica. A igualdade enquanto ideia abstrata nao tern 
forca, mas a equidade e uma expressao de justica social, a qual se destina a corrigir desigual- 
dades que podem ser evitadas na distribuicao das capacidades basicas dos individuos, que 
sao de responsabilidade social ou coletiva. 

Ao propor um acesso igualitario de saude a todos os brasileiros, o sistema de saude tende 
a nao estar em sintonia com os preceitos de equidade e justica social propostos por Amartya 
Sen. Existem varios fatores que fazem com que a igualdade seja um conceito abstrato. 

Para comecar, existem diferencas geneticas entre os individuos que fazem com que eles 
tenham estados de saude diferentes e necessidades diferenciadas de acesso aos servicos. Por 
outro lado, a historia de vida individual, o comportamento de cada um e os fatores sociais, 
culturais e ambientais expoem os individuos a distintos naipes de risco que influenciam no 
seu estado de saude e portanto em suas necessidades de saude. Por mais esforco que se faca, 
a chance de que se tenha igual saude, e portanto, que seja necessario acesso igualitario de 
saude e quase nula. 

A saude, para os individuos, e um estoque — a soma seu patrimonio genetico e de sua 
historia de vida — , gerando diferentes necessidades de saude. Mas, sob a otica dos servicos, 
a saude e um fluxo. Individuos com o mesmo perfil socioeconomico deveriam ser atendidos 
igualmente, como define o conceito de equidade horizontal, mas individuos com diferentes 
perns socioeconomicos devem ter acesso diferencial dado que os mais pobres, como define o 
conceito de equidade vertical, necessitariam de mais. Assim, o financiamento publico a saude 
seria distribuido a cada um segundo suas necessidades e de cada um segundo suas capacida- 
des. Essa frase, embora proferida por Karl Marx (1873), 35 e aceita por todas as formulacoes 
teoricas relacionadas ao atendimento de necessidades essenciais. 

E esse tambem o conceito sob o qual economistas liberals como Milton Friedman 
(1980) 36 formularam a hipotese do imposto de renda negative que e a base dos programas 
de transferencia de renda como o Bolsa Familia, ainda que este considere a transferencia de 
renda condicional ao uso de servicos basicos de saude e educacao pelos beneficiarios. 

Como o merito de receber uma transferencia monetaria do governo deve estar associado 
a carencia familiar em ter acesso a um minimo existencial, tambem em saude o merito de ter 
acesso universal e gratuito a saude deve estar associado a nao cobertura da familia por outros 
programas de saude, como aqueles ofertados pela saude suplementar. 

Estado so promove a equidade quando trata igualmente os iguais e desigualmente os 
desiguais. Mas, ao dar acesso igualitario aos servicos de saude, o Estado acaba privilegiando os 
chamados "mais iguais", 37 ou seja, aqueles que conhecem os medicos, tem acesso aos pianos de 
saude e sabem o'caminho das pedras"para ter acesso aos servicos publicos de saude de melhor 



Ainda que essa frase tenha sido utilizada por Marx, segundo Pontes (200 1 ) ela e atribuida a Louis Blanc, historiador e filosofo socia- 

lista trances do seculo XIX e um dos articuladores da Revolucao Francesa de 1848, que tomou parte na junta do primeiro governo 

provisorio daquele pais apos a referida Revolucao. 

A ideia do imposto de renda negativo (net income tax) foi inicialmente proposta por Juliet Rhys Williams, que pertencia ao Parla- 

mento ingles, nos anos 1940, e apenas posteriormente por Milton Friedman, associada as propostas de uma taxa unica para todos 

{flat-tax). Em todos os casos, a proposta nunca foi aplicada. 

Termo utilizado pelo escritor George Orwell em seulivro The Animal Farm, [A Revolucao dosBichos (0 Triunfo dos Porcos)], escrito em 1948. 



qualidade. Enquanto isso, aqueles que moram em regioes rurais, favelas urbanas das grandes 
metropoles e areas pobres e isoladas nao estao cobertos por programas de atencao primaria 
nem tem acesso a lista de medicamentos essenciais, por exemplo (ver Grafico 16). 

Para Amartya Sen, a justica distributiva e o principio que se utiliza para separar as de- 
sigualdades das iniquidades. As iniquidades em saiide sao as diferencas que nao somente 
sao desnecessarias e evitaveis, tais como aquelas entre os pobres que tem e os que nao tem 
acesso ao PSF, mas tambem as que se consideram injustas, tais como aquelas que permitem 
que uma pessoa que dispoe de um piano de saiide possa ter tambem o acesso gratuito ao PSF, 
enquanto outras que precisam e mereceriam estar cobertas pelo PSF nao estao. 

A equidade em saiide supoe, idealmente, que todos tenham uma oportunidade justa 
para alcancar seu potencial de saiide e que ninguem esteja impossibilitado de alcancar este 
potencial. Nos liltimos anos a expansao dos programas de atencao basica,baseada nos prin- 
cipios de igualdade, nao foi suficiente para alcancar todos os pobres. Nos proximos anos, e 
necessdrio que os recursos disponiveis pelo SUS, que ainda sao poucos, nao sejam utilizados 
para duplicar coberturas ou prover niveis de atencao que nao correspondam as necessidades. 
So assim e possivel alcancar maior equidade na cobertura destes programas. Para que esta 
ideia se tome mais explicita, se poderia interpretar acesso igualitdrio como acesso equitativo 
a saiide em legislacao complementar de saiide ou simplesmente substituir, no artigo 196 da 
Constituicao, o termo acesso igualitdrio por acesso equitativo a saiide. 



5.1.3 Acesso Integral 

A maior dificuldade em viabilizar os principios constitucionais se encontra no conceito de in- 
tegralidade, que da margem a miiltiplas interpretacoes. No limite da subjetividade, poder-se-ia 
dizer que as necessidades humanas em materia de saiide sao ilimitadas. Quando informados, 
todos querem ter acesso a ultima tecnologia, aos tratamentos e exames mais sofisticados e aos 
medicamentos de ultima geracao, mesmo quando tais tecnologias, tratamentos e exames nao 
foram testados e provados eficientes. Assim, se o acesso a saiide, alem de universal e equitativo, 
pudesse ser integral, o custo para torna-lo viavel chegaria a miiltiplos do PIB mundial. No mun- 
do real, como a informacao e distribuida assimetricamente, o acesso as ultimas tecnologias em 
saiide acaba sendo um privilegio de poucos. 

Se o Estado se propoe a financiar tratamentos, medicamentos e exames sofisticados para 
todos, acaba privilegiando aqueles que tem informacao. Ao assim fazer, faltariam recur- 
sos para oferecer os servicos essenciais para aqueles que nao tem informacao, contribuindo 
para o nao cumprimento dos principios da equidade e da universalizacao. Portanto, o maior 
inimigo do alcance da universalizacao e da equidade e uma interpretacao equivocada do 
principio da integralidade. 

Assim, a viabilidade do SUS esta condicionada a uma definicao explicita do conceito 
de integralidade, o que implica definir: (a) quais os bens e servicos de saiide que devem 
estar cobertos sob esse conceito, em funcao de necessidades epidemiologicas, evidencias 
clinicas e recursos disponiveis; (b) quais os mecanismos que permitiriam atualizar o con- 



junto desses bens e servicos ao longo do tempo, em funcao de prioridades epidemiologicas 
e mais recursos disponiveis; e (c) que mecanismos legais poderiam impedir que, atraves de 
processos judiciais ou outros, algumas pessoas tirem vantagem do sistema tendo acesso a 
bens e servicos que nao estao contidos no conceito de cobertura definido anteriormente. 

E por esse motivo que a maioria dos paises desenvolvidos optou por legislates realistas, 
que, em vez de irresponsavelmente colocar na letra da lei o termo "acesso integral", procu- 
raram definir, de acordo com as prioridades epidemiologicas, com as evidencias cientificas 
e com os recursos disponiveis, o conjunto de tratamentos, medicamentos, exames e proce- 
dimentos de promocao e prevencao que deveria estar coberto — nesse caso realmente para 
todos — pelos servicos de saiide. 

Para proceder dessa forma, propoe-se que o tema da integralidade do acesso seja de- 
finido por um conjunto de procedimentos que sejam os mais custo-efetivos para os pro- 
blemas epidemiologicos de saiide da populacao brasileira. Nesse sentido, propoem-se os 
seguintes passos: 

a) em primeiro lugar, realizar estudos sobre as prioridades em saiide, a fim de definir quais 
as condicoes que realmente afetam a realidade epidemiologica. governo deveria reali- 
zar sistematicamente pesquisas sobre carga de doenca (burden of diseases) que balizas- 
sem os principals problemas que afetam a saiide da populacao brasileira, sob as oticas 
da morbidade e da mortalidade; 38 

b) em segundo lugar, criar instancias que permitam testar, validar e buscar evidencias cien- 
tificas sobre os tratamentos existentes e os que ingressam a cada ano no mercado para 
garantir a qualidade dos servicos de saiide disponiveis e evitar que o charlatanismo seja 
financiado com recursos piiblicos; 39 

c) em terceiro lugar, elaborar protocolos de tratamento, validados pelos profissionais de 
saiide, para as principals prioridades epidemiologicas, garantindo a validacao cientifica 
desses protocolos por organismos acreditados; 

d) em quarto lugar, definir, de acordo com as prioridades epidemiologicas, os protocolos 
de tratamento e os recursos disponiveis para a saiide, um conjunto de servicos de pro- 
mocao, prevencao, tratamento e reabilitacao que, dadas a sua prioridade e baixa relacao 
custo-efetividade, seriam financiados com recursos do orcamento publico. 

e) em quinto lugar, estabelecer os processos, instituicoes e mecanismos para desenvolver os 
estudos de carga de doenca e revisao sistematica dos protocolos para que esse processo 
seja continuo; 40 

f ) em sexto lugar, criar mecanismos legais para que o SUS somente financie acoes definidas 



A ultima pesquisa de carga de doenca realizada no Brasil ocorreu em 1998 e nao foi utilizada plenamente como balizamento para 

definir as prioridades epidemiologicas do pais. 

No caso de haver mais de um protocolo ou opcao de tratamento, o processo de escolha se daria pela investigacao daquele tratamento que 

possibilitasse o melhor resultado pelo menor custo. No Reino Unido, instituicoes como o Centra Cochrane conduz estudos de evidencia 

clinica, e o National Health Institute for Clinical Excelence (NICE) na Inglaterra conduz pesquisas de custo-efetividade que permitem 

defnir a eficacia dos tratamentos. Essas instituicoes independentes da sociedade civil sao contratadas pelo Governo para apoiar a defi- 

nicao de prioridades de saiide. 

No contexto do tema de integralidade, o texto de Monica Viegas e Kenia Noronha, neste livro, aprofunda a discussao sobre a necessi- 

dade de se criar uma agenda independente de avaliacao do uso de tecnologias de saiide no Brasil, para apoiar, de forma sustentavel, 

o processo de incorporacao de novos tratamentos, medicamentos e exames medicos na lista de procedimentos financiados pelo SUS. 



dentro desse conjunto de prioridades, invalidando os processos judiciais para a cober- 
tura de procedimentos e medicamentos que nao facam parte das listas de prioridades. 

Com esse processo se garantiriam uma integralidade sustentavel, maior equidade no 
acesso aos servicos e maior eficiencia e garantia de recursos ao SUS, evitando que processos 
como a judicializacao da saude consumam, em favor dos mais ricos, uma parcela importante 
dos recursos que deveriam estar sendo destinados para reduzir a mortalidade e a morbidade 
dos mais pobres. 



5.2 APERFEICOANDO A REGULACAO E A GOVERNABILIDADE DO SETOR 
SAUDE 

Ainda que o Brasil tenha avancado em solucoes custo-efetivas para a cobertura dos sistemas de 
saude, como e o caso do Programa de Saude da Familia (PSF), dos hospitais e estabelecimentos 
de saude administrados pelo sistema de organizacoes sociais (OS) e parcerias publico-privadas 
(PPP), essas experiencias ainda sao muito limitadas. Mais grave ainda e o fato de o sistema 
de saude brasileiro nao ter um projeto sistematico para integrar os cuidados de promocao e 
prevencao, atencao basica e atencao de media e alta complexidade em um entorno integrado e 
coerente que permita aumentar a resolutividade dos servicos, reduzindo os custos gerenciais e 
possibilitando um cuidado sequencial em todas as etapas do atendimento. 

Aperfeicoar a regulacao e a governanca em saude passa por racionalizar o acesso aos servi- 
cos atraves da implantacao de redes de saude e pela definicao de uma nova estrutura adminis- 
trativa do SUS que garanta autonomia e eficiencia de gestao dessas redes e unidades de saude. 



5.2.1 Implantando Redes de Saude 

A formula de eficiencia utilizada para aumentar a resolutividade dos servicos de saude, em 
nivel mundial, tem se baseado na criacao de redes integradas de saude. 41 No Brasil, a discus- 
sao sobre redes de saude se iniciou no final dos anos 1990 e inicio da presente decada, quan- 
do foi proposta, atraves da Norma Operacional de Assistencia a Saude (NOAS), a definicao de 
processos mais integrados de provisao de servicos a partir de regioes de saude. Nos ultimos 
oito anos, a discussao tecnica pouco avancou no Governo Federal. Ministerio da Saude 
chegou ate mesmo a criar um Departamento de Redes de Saude e contratar um emprestimo 
com o Banco Mundial (QUALISUS-REDE) para tentar avancar na implementacao de redes. 
Alguns estados, como Minas Gerais, Sao Paulo e Bahia, avancaram em processos de im- 
plementacao de redes de saude especializadas em determinadas modalidades assistenciais, 
e isso os levou a ter melhores resultados em seus sistemas de saude. No entanto, a discussao 
nacional sobre modelos e conceitos de redes de saude regionalizadas e integradas e ainda 



Sobre o conceito de Redes de Saude, ver Medici, 2010. 



incipiente, assim como a proposta de processos sistematicos de monitoramento e avaliacao 
de sua execute 

Nesse sentido, como proposta para solucionar os temas de regulacao, propoe-se acelerar 
a implementacao do projeto QUALISUS-REDE, colocando-o como eixo prioritario de inte- 
gracao das distintas estrategias assistenciais de saiide, hoje atomizadas. Gerar-se-iam, assim, 
incentivos para que as duplicates de cobertura ou vazios institucionais gerados pela debili- 
dade da coordenacao e regulacao do setor sejam resolvidos com as redes integradas. 

QUADRO 3 

Redes de saiide — As experiencias dos estados de Sao Paulo e Minas Gerais 

Nos ultimos anos, estados como Sao Paulo e Minas Gerais avancaram na implantacao de redes 
de saiide para temas como procedimentos de alta complexidade e acoes de urgencia e emer- 
gencia. Em geral, a implantacao dessas redes de alta complexidade, hospitalar e ambulatorial, 
contaram com a participacao das comissoes gestoras bipartites que integram, em nivel regional, 
o estado e os municipios. 

Este processo contribuiu para a avaliacao da real capacidade instalada dos servicos, uma vez 
que as diversas assistencias competem entre si em uma mesma necessidade de infraestru- 
tura (centra cirurgico e leitos de UTI, e outros). Entre as redes de media e alta complexida- 
des implantadas no estado de Sao Paulo se destacam a Rede de Terapia Renal Substitutiva 
(TRS), a Rede de Saiide Auditiva, a Rede de Cardiologia, a Rede Nacional de Atencao Integral 
a Saiide do Trabalhador (RENAST), a Rede de Centros de Reabilitacao para as Pessoas Por- 
tadoras de Deficiencia, a Rede de Atencao a Pessoa Idosa, a Rede de Atencao na Area de Of- 
talmologia, a Rede Estadual de Assistencia a Queimados, e as Redes de Oncologia, Traumato- 
ortopedia, Neurologia e Terapia Nutricional. 

Processo similar se implantou no estado de Minas Gerais, onde se conformaram a rede de 
maternidades Viva-Vida, a rede de Urgencia e Emergencia, e a rede de hospitals piiblicos de 
excelencia, atraves do Projeto PRO-HOSP. 

Ministerio da Saiide, em colaboracao com os estados, deveria definir projetos pilotos 
para a implementacao de redes de saiide nos estados, os quais seriam avaliados, corrigidos e 
sistematizados para sua posterior ampla implementacao. Em um pais com 186 milhoes de 
habitantes, conforme os resultados do Censo Demografico de 2010, ha espaco para milhares 
de redes de saiide, que nao apenas iriam harmonizar os esforcos de ter uma oferta de servicos 
racionalizada e apropriada ao perfil da demanda local, como tambem permitiriam aumentar 
a resolutividade, valorizando cada real gasto no sistema publico de saiide. 

Dado que redes de saiide necessitam de economias de escala para serem eficientes, em 
funcao da densidade tecnologica das intervencoes que envolvem desde processos de promo- 
cao ate o uso de exames e terapias de alta tecnologia, cada rede deveria circunscrever po- 



pulacoes entre 200 e 500 mil habitantes. Portanto, os municipios maiores (metropolitanos) 
poderao ter mais de uma rede de saiide, enquanto municipios menores deverao se consorciar 
para estabelecer suas redes de saiide. Para montar redes que integrem distintos municipios, 
seria necessario avancar no processo de implementacao de consorcios de saiide, o qual, ainda 
que tenha tido um grande avanco entre a segunda metade dos anos 1990 e inicio da presente 
decada, sofreu uma relativa paralisacao nos anos mais recentes. 42 

Consorcios intermunicipais de saiide poderiam ser a base politica e juridica para a con- 
formacao de redes regionais de saiide, mas nao necessariamente ser a base administrativa. O 
melhor nesse caso seria o estabelecimento de instituicoes independentes, como organizacoes 
sociais ou fundacoes estatais de direito privado, que permitissem a gestao das redes dentro da 
conformacao juridico-politica dos consorcios. 

A implementacao de redes de saiide e a base para uma gestao integrada e eficiente do 
SUS. Sem a existencia de redes de saiide, os pacientes continuarao a nao ter um processo 
coordenado de atencao medica que permita o cuidado permanente baseado em sistemas 
de tecnologia da informacao que garantam o pleno conhecimento de seu estado de saiide, 
de sua historia clinica integrada, e que facilite maior eficiencia nos processos de agenda- 
mento de consultas, exames e internacao. 

Associada ao processo de implantacao de redes de saiide, uma serie de atributos novos 
comecaria a ser implementada, tais como: 

a) Sistemas de informacao, atraves da implantacao universal do cartao SUS, com todas as 
informacoes demograficas, epidemiologicas, sociais, de utilizacao de servicos, administra- 
tivas e financeiras, vinculadas ao uso tanto do SUS como do sistema de saiide suplementar. 

b) Sistemas de gestao clinica integrada baseados em tecnologia de informacao. 

c) Sistemas de regulacao da atencao medica ambulatorial e hospitalar, agendamento 
eletronico e eliminacao das filas no atendimento, inclusive para o caso de cirurgias 
eletivas quando necessario. 

d) Utilizacao racional dos sistemas de apoio logistico pela rede de servicos (cozinha, la- 
vanderia, limpeza, transporte e disposicao de residuos contaminantes dos estabeleci- 
mentos de saiide, compras, manutencao de maquinas e equipamentos etc.). 

e) Utilizacao racional dos sistemas de apoio de diagnostico e terapia (exames, equipa- 
mentos de alta tecnologia, dialise renal). 

f) Sistemas de regulacao central da rede, baseados em processos integrados de referenda 
e contrarreferencia. 

g) Sistemas de monitoramento e avaliacao dos resultados em nivel de cada paciente, in- 
tegrando as fichas clinicas com as estatisticas de producao de servicos e as bases de 
dados epidemiologicas que permitem avaliar os progressos na evolucao da morbilida- 
de e mortalidade dos habitantes circunscritos na rede. 



Entre 1 997-200 1 o numero de municipios com consorcios intermunicipais de saiide cresceu rapidamente, mas estagnou e ate regrediu entre 
2001-2005. Em alguns estados, como Mato Grosso e Minas Gerais, quase % dos municipios tern consorcios de saiide, enquanto nos demais a 
percentagem e inferior a metade dos municipios. Constata-se que, com excecao da Regiao Centro-Oeste, o numero de consorcios intermuni- 
cipais se reduziu em todas as regioes do pais entre 2001 e 2005, indicando que os ganhos obtidos nos final dos anos 1990 quanto ao aumento 
da coordenacao da gestao e regulacao entre municipios, oriundo dos consorcios, poderiam estar se revertendo nos anos mais recentes. 



h) Sistemas de gestao financeira e de custos que permitam montar uma base de avalia- 
cao das relacoes entre gastos, custos, necessidades de financiamento, investimento e a 
resolutividade do sistema. 



5.2.2 Instituiqoes de Saude Autonomas e Governaveis para o SUS 

Para que o setor saude possa consolidar instituicoes que tenham autonomia e governabilidade 
para serem eficientes e cumprirem seus compromissos em prol da defesa da universalizacao 
e da equidade no acesso sustentavel a saude, seria necessario aprovar o mais rapido possivel o 
projeto engavetado de Nova Organizacao Administrativa do Estado Brasileiro, preparado por 
uma Comissao interdisciplinar de especialistas. 43 

Com isso, dar-se-ia continuidade ao processo de modernizacao do Estado brasileiro ini- 
ciado na segunda metade dos anos 1990, mas paralisado por pressoes corporativas de seg- 
mentos que estao mais interessados em seus beneficios particulares do que na melhoria das 
condicoes sociais da populacao. Destravar as reforma da organizacao administrativa do Es- 
tado significaria legitimar arranjos institucionais, como OSIP, OS, parcerias publico-privadas 
e outras formas de organizacao que permitiriam avancar na eficiencia das instituicoes que 
governam o SUS no Brasil. 

Como ja foi visto em secoes anteriores, esses arranjos tem se provado mais eficientes na 
gestao dos recursos e mais resolutivos na prestacao de servicos de saude do que os baseados 
na administracao direta. Mais importantes que as formas juridicas de propriedade sao as 
formas reais de apropriacao do produto social. Um Estado mais eficiente e mais justo nao se 
mede pela quantidade de propriedade piiblica que ele detem, mas sim pela quantidade de 
produto social que ele consegue comandar, regular e atender aos setores mais desfavorecidos 
da populacao. 



5.3 MELHORANDO A ARTICULACAO ENTRE SUS E SISTEMA DE 
SAUDE SUPLEMENTAR 

Uma melhor articulacao entre o SUS e o sistema de saude suplementar e uma condicao sine 
qua non para aumentar a oferta a fim de evitar duplicates e direcionar os recursos do SUS 
para quem mais precisa. No entanto, a historia do SUS e dos pianos de saude suplementar 
tem sido caracterizada por problemas que dificultam essa sinergia. Portanto, caberia estabe- 
lecer formas que incentivassem a nao utilizacao do SUS por aqueles que tem pianos de saude 
suplementar. 



43 Esse anteprojeto intitulado "Lei Organica da Administracao Piiblica Federal" foi elaborado em 2009 por uma Comissao instituida 
pelo Ministerio do Planejamento e reve a estrutura administrativa do Estado proposta pela Constituicao de 1988, estabelecendo nor- 
mas gerais sobre a administracao piiblica direta e indireta, as entidades paraestatais e as de colaboracao. Para uma visao detalhada 
do projeto, ver Modesto (2010). 



5.3.1 Uma Breve Historia dos Pianos de Saude no Brasil 

acesso a saude no Brasil e universal, mas as pessoas que podem pagar ou que trabalham 
em empresas que podem oferecer servicos de saude aos seus empregados tern acesso a 
um sistema de saude supletivo, de adesao voluntaria, chamado de Sistema de Saude Suple- 
mentar. Esse sistema teve inicio na segunda metade dos anos 1950, quando o processo de 
industrializacao, com a participacao de empresas internacionais, gerou o nascimento de 
instituicoes de medicina de grupo que ofereciam pianos de saude para proteger os traba- 
lhadores dessas indiistrias e suas familias. Dessa estrutura nasceram, primeiro, a medicina 
de grupo, depois os servicos de saude proprios das grandes empresas e as cooperativas 
medicas, capitaneadas pelo modelo UNIMED (anos 1960) e posteriormente as estruturas 
de seguros bancarios de saude (anos 1970 e 1980). 

Ao final dos anos 1980, o mimero de beneficiarios dessas estruturas paralelas era infe- 
rior a dois milhoes, o que se justificava pelo fato de que toda a estrutura publica de saude 
se voltava para a protecao dos trabalhadores formais e suas familias, ataves do comple- 
xo previdenciario (via INAMPS). Com a Constituicao de 1988 e o surgimento do SUS, o 
INAMPS foi extinto e os recursos que financiavam a saude dos trabalhadores formais e 
suas familias (algo ao redor de 60 milhoes de vidas) passaram a ter que ser repartidos, te- 
oricamente, por toda a populacao brasileira. As empresas, com isso, passaram a aderir em 
massa aos pianos de saude do sistema suplementar para a cobertura de seus ex-segurados 
do INAMPS, seja contratando empresas de medicina de grupo, seguros de saude ou coope- 
rativas medicas, seja criando ou administrando servicos proprios de saude. Dessa forma, 
entre 1988 e 1998, o mimero de beneficiarios de pianos de saude suplementar multiplicou- 
se por mais de quatro vezes, alcancando a casa dos 30 milhoes em 1998. 

O periodo que vai de 1998 ate 2002 foi marcante na historia da saude suplementar no 
Brasil. Primeiramente, pela aprovacao da lei que regulamentou a saude suplementar (Lei n- 
9.656 de 1998). Como a Constituicao de 1988 nao deu muita importancia ao tema, este setor 
havia crescido com muito pouca regulacao publica nos dez anos seguintes a promulgacao da 
Constituicao. Apenas a Superintendencia de Seguros Privados do Ministerio da Previdencia 
Social (SUSEP) se encarregava de regular alguns poucos temas de estrutura financeira das 
empresas que ofereciam pianos de saude a fim de que sua eventual quebra nao levasse a 
desprotecao dos assegurados. 

Em segundo lugar, para implementar a Lei de Regulamentacao da Saude Suplementar, 
supervisionar o setor e aprimorar a regulacao setorial, foi criada a Agenda Nacional de 
Saude Suplementar — ANS (Lei n- 9.961 de 2000), a qual tem por finalidade institucional 
promover a defesa do interesse publico na assistencia suplementar a saude, regular as ope- 
radoras setoriais — inclusive quanto as suas relacoes com prestadores e consumidores — 
e contribuir para o desenvolvimento das acoes de saude no Pais. A ANS incorporou as 
estruturas regulatorias do setor anteriormente existentes na SUSEP e estabeleceu sua sede 
na cidade do Rio de Janeiro (RJ). 

Entre 2003 e 2010, o mimero de beneficiarios de pianos de saiide cresceu de 31,8 para 
44,0 milhoes, dos quais 13,6 milhoes sao pessoas afiliadas a pianos exclusivamente odon- 



tologicos, dado que esse subsetor nao e coberto adequadamente pelo SUS. As porcentagens 
de populacao cobertas por pianos de saiide variam muito, segundo o estado, cidade, nivel 
de renda e idade. Em 2010, apenas o Maranhao tinha uma cobertura populacional inferior 
a 5%, enquanto Rio de Janeiro e Sao Paulo eram os linicos estados com populacao coberta 
superior a 30%. As taxas de cobertura, que eram mais baixas para jovens entre 15 e 19 anos 
(16,5%), eram mais elevadas para adultos maiores de 80 anos de idade (29,9%). 



5.3.2 A Articulaqao Financeira entre o SUS e a Saude Suplementar: a Tabela 
TUNEP 

Em 2001 o Governo estabeleceu, com base no artigo 32 da Lei n a 9.656 de 1998, um mecanis- 
mo de ressarcimento ao SUS a ser pago pelos pianos de saude, associado aos individuos que, 
sendo afiliados a pianos de saiide, utilizem o SUS em modalidades cobertas por esses pianos. 
Esse ressarcimento se daria atraves da Tabela Unica Nacional de Equivalencia de Procedimen- 
tos (TUNEP), em que cada servico tinha um preco a ser ressarcido proximo ao valor estabe- 
lecido pela tabela da Associacao Medica Brasileira (AMB). Para viabilizar o ressarcimento, 
todos os hospitals publicos ou privados contratados pelo SUS passaram a receber a lista de 
pessoas que tem pianos de saude, o que possibilitava a cobranca desse ressarcimento para es- 
sas pessoas. O funcionamento desse mecanismo, no entanto, tem gerado grande controversia. 

Para muitas operadoras de pianos de saiide, os recursos associados a TUNEP nao de- 
vem ser pagos, dado que o SUS garante direito universal de acesso inclusive aos benefi- 
ciarios dos pianos de saiide. Alem do mais, a tabela TUNEP cobra valores superiores aos 
pagos pelo SUS aos seus contratados publicos e privados, o que mostra claramente uma 
intencao de receber acima do que deveria. Segundo advogados associados as operadoras, a 
ilegalidade da TUNEP nao resistiria a uma prova pericial, dada a discrepancia de valores 
com a tabela do SUS e os valores operados no mercado. Enquanto a ANS nao torna licita 
a tabela de ressarcimento, as operadoras de pianos de saiide podem pleitear em juizo a 
reducao dos valores a serem ressarcidos ao SUS, desde que se aborde o tema no tribunal 
de origem. Aos cidadaos, caberia questionar o direcionamento dado pelo Estado a verba 
arrecadada pela ANS e o fato de que o sistema de saiide continua oferecendo servicos 
aquem do necessario. 

No entanto, muitos advogados do poder publico defendem a posicao de ressarcimento 
ao SUS. Segundo eles, os pianos de saiide dao calote no SUS, deixando de ser cobrados dois 
tercos do devido, ao nao computar no ressarcimento todo o uso dos servicos de alto custo, 
inclusive ambulatorial (quimioterapia, dialise, ressonancia etc.), como determina a Lei n a 
9.656/98. Tais dados sao confirmados no Acordao 1.146/2006 do Tribunal de Contas da 
Uniao, em que se assinalou que o valor registrado no Sistema de Administracao Finan- 
ceira do Governo Federal (SIAFI), relativo ao ressarcimento por operadoras de seguros 
privados de assistencia a saiide ao Fundo Nacional de Saiide, foi restrito aos casos de ur- 
gencia e emergencia, quando, na realidade, deveria ocorrer o ressarcimento em razao da 
prestacao de qualquer servico. Com isso houve uma vultosa reducao nos ressarcimentos 



aos cofres do SUS, uma vez que o valor destes, no periodo compreendido entre Janeiro de 
2000 e julho de 2004, deveria montar a R$ 1 bilhao, em vez de R$5 1 ,8 milhoes efetivamente 
ressarcidos. 

Dados os problemas e o grande passivo a ressarcir, a ANS resolveu estabelecer desde 
2006 uma nova sistematica de ressarcimento que se baseia nas seguintes premissas: (i) 
adocao, para os anos de 2006 e 2007, da tabela TUNEP vigente na ocasiao, (ii) a partir de 
2008, redefinicao de uma nova sistematica de calculo simplificado para a tabela TUNEP, 
que seja um miiltiplo linico da Tabela SUS, e (iii) renegociar as dividas e encurtar os prazos 
de execucao. De todo modo, em 2010 a questao continuava sem solucao aparente. 



5.3.3 Cobertura dos Pianos de Saude vs. Cobertura do PSF 

De acordo com os dados da PNAD 2008, cerca de 48% da populacao brasileira estava ca- 
dastrada no PSF. Considerando que 26% da populacao estava coberta por pianos privados 
de saude, que supostamente prestam servicos de atencao basica, pode-se dizer que 74% da 
populacao (somando-se os que tem pianos com aqueles cobertos pelo PSF) tinha acesso 
a uma atencao a saude estruturada e que os 26% restantes necessitavam de cobertura. 
Portanto, o limite para alcancar a cobertura nacional do PSF seria de 74%, dado que 26% 
estariam cobertos pela atencao basica dos pianos de saude. 

A cobertura de atencao basica do PSF e teoricamente mais bem estruturada que a dos 
pianos de saude, oferecendo uma maior gama de servicos de promocao e prevencao. Mas, 
na pratica, o fato de ser registrado no PSF nao significa que a pessoa esteja de fato coberta e 
muitas coberturas sao apenas nominais. Portanto, muitos avancos para estruturar melhor 
a atencao basica deveriam ser feitos no PSF, buscando garantir a qualidade e a verificacao 
de um conjunto minimo de servicos, e tambem nos pianos de saude, buscando aumentar a 
oferta de servicos de promocao e prevencao, alem do agendamento sistematico de exames 
para populacoes em risco. 

A proporcao de cobertura do PSF varia de acordo com caracteristicas regionais e de 
renda. Era maior em regioes onde havia um maior numero de pobres. No Nordeste, 65% 
dos domicilios estavam cadastrados pelo Programa, enquanto no Sudeste a proporcao era 
de 36%. 

O PSF e a melhor forma de cobertura de atencao basica a saude que a populacao brasilei- 
ra desprovida de recursos dispoe. Sua cobertura tem buscado dar um maior acesso as regioes 
onde vivem as familias mais pobres e contribuindo, portanto, para aumentar a equidade 
do SUS. No entanto, nem todos os pobres tem cobertura do PSF. Os dados da PNAD 2008 
revelam que nos domicilios sem rendimento ou com renda inferior a um quarto de salario- 
minimo mensal per capita, a cobertura do PSF era de 64%, ou seja, mas de um terco dos 
brasileiros mais pobres ainda nao tinha acesso ao PSF em 2008. 

As acoes de saude basica, para aqueles que podem pagar, sao oferecidas pelo siste- 
ma de saude suplementar, de forma voluntaria, atraves de pianos privados de saude. Da 



mesma forma como ocorre com o PSF, a cobertura de pianos de saude se diferencia regio- 
nalmente e por nivel de renda. A maior cobertura se verifica no Sudeste, onde 36% da po- 
pulacao estava coberta por pianos de saude, e a mais baixa no Nordeste, onde o percentual 
de cobertura era de 13%. 

mesmo acontece por nivel de renda, com a proporcao variando entre 2% nos 
grupos com renda domiciliar per capita inferior a um quarto de salario-minimo e 83% 
nos grupos com renda domiciliar per capita superior a cinco salarios-minimos. No entan- 
to, nos estratos de renda mais alta, a cobertura do PSF se complementa com a cobertura de 
Pianos Privados de Saude (ver Grafico 16). 

GRAFICO 16 

Taxas de cobertura do PSF e de pianos de saude privados nos domicilios brasileiros em percentual 
por classes de renda domiciliar per capita mensal (em salarios-minimos) — Brasil, PNAD 2008 



B2.5 



54.8 



2.3 


6,4 


16,1 


33,7 

■ 


1 


64,2 


62,4 


54,4 


45,1 


35,3 




SR-1/4SM 1/4-1/2 SM 1/2-1 SM 1-2 SM 



2-3 SM 



3-5 SM Mais 5 SM 



PSF 



Piano de saude 



Fonte: IBGE, PNAD 2008. 



Para exemplificar, 83% dos domicilios com renda per capita mensal superior a 5 salarios- 
minimos estavam cobertos por pianos de saude e 31% estavam cobertos pelo PSF. Os domi- 
cilios registrados nos dois programas chegavam a 114%, indicando que todos nesse grupo 
tinham algum tipo de atencao basica e que pelo menos 14% estavam registrados simultanea- 
mente em pianos de saude e no PSF. No entanto, nos domicilios sem rendimento e com renda 
inferior a um quarto de salario-minimo per capita mensal, a cobertura de pianos de saude 
somada a do PSF foi de apenas 66,5%, indicando que pelo menos um terco dos residentes 
nos domicilios mais pobres nao tinha nehuma forma de cadastramento para a cobertura de 
saude basica. 

Grafico 16 mostra ainda que, em que pese a progressividade do PSF em relacao a ren- 
da, ele nao conseguiu ate 2008 reverter a regressividade total do acesso aos servicos de saude 
basica ou, em outras palavras, compensar a distribuicao regressiva dos pianos privados de 
saude, os quais se associam, em maior grau, ao acesso ao mercado formal de trabalho ou a 
capacidade de pagar por pianos individuals para aqueles que nao tern cobertura de pianos 
de saude empresariais. 



5.3.4 Incentivos para Redirecionar o SUS para a Atengao Basica e Balancear 
os Niveis de Complexidade Oferecidos pela Saude Suplementar 

Por todos esses motivos, haveria que, alem de manter a filosofia do ressarcimento por parte 
dos pianos de saude, criar outros tipos de incentivos para que os usuarios dos pianos de 
saude nao utilizassem o SUS. incentivo mais claro, nesse sentido, e retirar a opcao de res- 
tituicao do imposto de renda da pessoa fisica (IRPF) associada ao pagamento de pianos de 
saude para aqueles que optarem por utilizar simultaneamente o SUS e os pianos de saude e 
manter a restituicao para aqueles que queiram somente utilizar os pianos de saude, abdican- 
do de utilizar o SUS, atraves de mecanismos juridicos a serem acertados entre os Ministerios 
da Fazenda e da Saude. 44 

Os hospitais que prestam servicos ao SUS passariam a receber a lista de optantes de 
pianos de saude que nao utilizariam o SUS para efeitos de fiscalizacao e comunicacao ao 
Ministerio da Fazenda, caso haja indicios de fraudes ou irregularidades. A ANS, por sua vez, 
passaria a fiscalizar os pianos para ver se eles estavam oferecendo um conjunto de procedi- 
mentos compativeis com os assegurados pelo SUS. 

No caso de procedimentos cujos custos sao considerados catastroficos, caberiam algu- 
mas reservas, tais como definir se os pianos de saude poderiam financiar total ou parcial- 
mente esses procedimentos em seus mecanismos de seguro, a nm de que se possa calcular 
como ficariam os sistemas de ressarcimento junto ao imposto de renda. 

A implantacao desses incentivos e mecanismos nao e trivial. Exige estudos de atuaria 
medica, de microeconomia ou microgestao de saude e de equidade fiscal, a nm de que nao 
se cometam injusticas. Ao mesmo tempo, os recursos do SUS eventualmente liberados por 
esses processos permitiriam avancar na cobertura daqueles que ainda nao estao beneficiados 
pelos programas de atencao basica ou nas novas estrategias propostas de redes de saude. 

Antes de implantar qualquer mecanismo que venha a retirar o desconto dos pagamentos 
aos pianos de saude do imposto de renda, haveriam que ser tomadas algumas precaucoes. Pri- 
meiramente, esse mecanismo somente funcionaria se o cartao SUS estivesse implantado no 
nivel nacional e funcionando como um sistema de informacao capaz de registrar, tanto para 
usuarios do SUS como para usuarios dos pianos de saude, todas as informacoes demografkas, 
epidemiologicas, administrativas, financeiras e de utilizacao de servicos associadas a cada in- 
dividuo. Em segundo lugar, seria necessario realizar estudos de demanda para verificar o efeito 
que tais mecanismos iriam ter na reducao eventual da demanda por pianos de saude em prol 
da utilizacao plena do SUS pelos atuais usuarios de pianos que utilizam parcialmente o SUS. 

Quanto a esse segundo ponto, vale destacar que se pode esperar que nao haveria um 
efeito substancial na reducao da demanda por pianos, dado que: 
a) A maioria dos pianos de saude ( 74%) e de pianos coletivos subsidiados pelas empresas. 

Os empregados pagam apenas uma pequena parte (entre um quarto e um terco do valor 

total do piano). que deduzem no IRPF nao e o principal incentivo para que mante- 

nham o piano, mas sim o subsidio da empresa. 



Uma complementacao a essa discussao e apresentada no texto de Monica Viegas Andrade e Kenya Noronha neste livro. 



b) Dos que tem pianos individuals, a maioria e de pessoas idosas que tem pianos antigos. 
Dado que os reajustes dos pianos individuals nao acompanha o aumento do custo asso- 
ciado ao risco do envelhecimento, esses pianos tambem acabam sendo subsidiados dian- 
te do seu risco atuarial. Os mais idosos, especialmente aqueles que tem alguma condicao 
cronica (ver Grafico 12), temem perder seus pianos de saude, ja que sao a unica garantia 
que tem para os cuidados do dia a dia, uma vez que terao que enfrentar as filas do SUS 
para os procedimentos corriqueiros que lhes sao garantidos nos pianos de saude. 

Vale a pena esclarecer, no entanto, que a nao deducao do IRPF para pianos de saude da- 
queles que utilizam o SUS ira aumentar a demanda da populacao afiliada para que os pianos 
de saude oferecam servicos de alto custo e alta complexidade, o que podera a longo prazo 
aumentar o custo dos pianos de saude e ter algum tipo de efeito na demanda global por eles. 



5.4 MELHORANDO ACESSO E A QUALIDADE DOS SERVigOS 

Melhorar o acesso e a qualidade dos servicos significa dar prioridade a cobertura as areas 
mais desprovidas, canalizando recursos extraordinarios do SUS, orientando e dando assis- 
tencia tecnica aos estados e municipios para a melhoria da qualidade das instituicoes, dos 
recursos humanos e dos processos de gestao em saude nessas areas. 

Ministerio da Saude deveria dedicar-se mais a prover assistencia tecnica aos orga- 
nismos locais executores de servicos nas areas mais carentes. Nao caberia ao Ministerio 
da Saude apoiar areas que ja estao dando certo. Ao contrario, deveriam mobilizar-se 
esforcos para transferir experiencias e tecnologias exitosas das areas mais avancadas 
para as menos desenvolvidas. Para tal, incentivos financeiros associados ao desempe- 
nho deveriam ser mobilizados de modo a premiar os governos (e tambem as equipes 
de saude) comprometidos com a aplicacao dessas experiencias exitosas e com melhores 
resultados em saude. 

Existem tres temas envolvidos na melhoria do acesso e qualidade em saude. primeiro 
e acelerar a cobertura dos programas de atencao basica para os grupos de menor renda. 
segundo e aumentar a qualidade das instituicoes atraves de acreditacao. terceiro e avancar 
na politica de recursos humanos, incentivando sua distribuicao adequada em nivel nacional, 
com incentivos claros e remuneracao associada ao desempenho. 

Como foi visto, em que pese ao fato de a cobertura do PSF ser progressiva em relacao ao 
nivel de renda, ela ainda e insuficiente. De acordo com a PNAD 2008, somente 64% das pessoas 
com renda familiar per capita inferior a um quarto de salario-minimo estao cobertas pelo PSF, 
e a meta de levar o programa aos 36% nao cobertos envolveria maiores esforcos, dado que estes 
se localizam em regioes de dificil acesso ou em areas metropolitanas marcadas pela violencia. 45 



A baixa cobertura do PSF em municipios como o Rio de Janeiro (inferior a 10%) se justifica pela dificuldade em implantar o progra- 
ma em favelas ou areas tomadas pelo narcotrafico ou pelas milicias. A atual administracao da Prefeitura do Rio adota uma estrategia 
de criar Clinicas da Familia, que sao complexos que envolvem acesso a exames de media complexidade e medicamentos para cerca de 
60 unidades de saude da familia concentradas num mesmo edificio. Essa experiencia inovadora esta sendo implantada no bairro 
de Campo Grande, na cidade do Rio de Janeiro, como estrategia para ampliar o acesso ao PSF. 



Alem do mais, a cobertura do PSF em termos de qualidade ainda deixa muito a desejar. 

Os dados administrativos do PSF mostravam que o Programa, em 2007, realizava so- 
mente 1,1 visita domiciliar em media por ano a seus beneficiarios. Os parametros da Por- 
taria 1.101 de 2002 definem que o mimero de visitas (se estas estao associadas a consultas 
medicas) deveria estar entre duas e tres por ano, principalmente quando se considera que 
em areas remotas nao ha outra possibilidade de acesso aos servicos de saude que nao sejam 
tais visitas. 

Ainda que a cobertura completa do ciclo de vacinacao entre esses beneficiarios tenha 
sido adequada (95,3%), quase 10% das maes aniiadas ao PSF nao tinham cobertura pre- 
natal naquele ano. A prevalencia de desnutricao entre menores de 2 anos cobertos pelo PSF 
se situava em 2,8%, e a mortalidade por diarreia estava em torno de 4,2 por 1.000 nascidos 
vivos entre os menores de 1 ano. Uma analise mais detalhada do PSF deve ser feita, conside- 
rando os aspectos de qualidade que muitas vezes se perdem entre as prioridades associadas 
as avaliacoes realizadas pelo Ministerio da Saude, as quais consideram mais o aspecto de 
cobertura. 

O Ministerio da Saude, desde 2005, implantou uma estrategia de autoavaliacao da qua- 
lidade do PSF e desenvolveu um Aplicativo para a Melhoria de Qualidade (AMQ) que pro- 
cura testar como as equipes do PSF se autoavaliam de acordo com determinados parame- 
tros esperados de conduta e qualidade. Essa estrategia busca, atraves de um instrumento de 
autoavaliacao e de autoaprendizagem, qualificar as equipes do PSF, dado que, ao conhecer 
os parametros de qualidade, se supoe que essas equipes passariam a buscar alcancar esses 
parametros. 

Os resultados esperados sao: (i) a medicao e registro dos avancos de qualidade na gestao 
do PSF e o fortalecimento da capacidade de avaliacao do Programa pelas secretarias esta- 
duais e municipals de saude; (ii) a identificacao de processos implantados nas unidades do 
PSF que deveriam ser melhorados; (iii) o estimulo a capacitacao das equipes para a gestao 
eficiente das Unidades de Saude da Familia (USF); e (iv) a institucionalizacao de processos 
que favorecam a solucao das falhas encontradas e a garantia de sustentabilidade futura na 
aplicacao desses processos. 

Com base nesses padroes, foram definidos instrumentos de medida que se aplicaram, 
atraves de um pre-teste realizado em 2004, em 24 municipios distribuidos entre as cinco 
regioes brasileiras. Os resultados foram revisados e avaliados, e os padroes foram ajusta- 
dos e validados por especialistas internacionais em temas de qualidade em saude. Esses 
resultados permitiram definir mais de 160 padroes de qualidade e excel encia distribuidos 
em cinco estagios para a classificacao das equipes de saude de familia, de acordo com 
os padroes encontrados: Estagio E — Qualidade Elementar (somente alcancam elemen- 
tos fundamentals da estrutura e realizam as acoes mais basicas da estrategia de saude da 
familia); Estagio D — Qualidade em Desenvolvimento (introduzem ao estagio anterior 
alguns elementos organizacionais iniciais e aperfeicoamento de processos de trabalho em 



algumas atividades e acoes basicas); Estagio C — Qualidade Consolidada (consolidam 
alguns processos organizacionais e realizam algumas avaliacoes iniciais de cobertura e re- 
sultado das acoes); Estagio B — Qualidade Boa (gerenciam acoes de maior complexidade 
com processos organizacionais definidos e alcancam resultados duradouros com constan- 
te monitoramento e avaliacao de casos); e Estagio A — Qualidade Avancada (as equipes 
passam a ser referenda em temas de estrutura, gestao e resultados alcan<;ados). 

Tres padroes sao utilizados pela estrategia de AMQ para a autoavaliacao do PSF: (a) 
os padroes de estrutura (capacidade estrutural das USF para prover cuidados de saude em 
seus aspectos fisico e organizacional); (b) os padroes de processo (que medem a eficacia de 
como se realiza cada atividade do ponto de vista da racionalidade e eficiencia do fluxo de 
trabalho); e (c) padroes de resultado (que medem a eficacia e os progressos alcancados na 
melhoria da qualidade da saude dos individuos de acordo com parametros de cobertura 
estabelecidos). Esses padroes se aplicam a dois eixos que compoem a estrategia de saude 
da familia: o componente de gestao (isto e, o papel dos gestores municipals no processo) 
e o componente das equipes de saude da familia (que se responsabilizam pelas estrategias 
de promocao, prevencao, acesso e qualidade dos servicos). 

sistema de AMQ carece de incentivos para ser utilizado. No que se refere as se- 
cretarias estaduais, os resultados desse processo nao se integram facilmente com as ati- 
vidades desenvolvidas nos Pianos Estaduais de Monitoramento e Avaliacao da Atencao 
Basica. No piano das secretarias municipals, embora seja autoavaliativo e de livre ade- 
sao, os gestores municipals devem sensibilizar e mobilizar os coordenadores das equipes 
do PSF a participar. No entanto, o sistema nao oferece incentivos (premiacoes) e san- 
coes (punicoes) financeiras ou outras relacionadas aos resultados. Alem do mais,poucas 
unidades do PSF contam com equipamentos de informatica para utilizar o aplicativo 
digital (software) de autoavaliacao e para a alimentacao do banco de dados — elementos 
necessarios para emitir relatorios por internet, associados ao registro e a avaliacao dos 
processos de AMQ. 

Por todos esses motivos, o processo tem avancado lentamente. Entre 2005 e 2010, de 
acordo com informacoes do DAB-MS, somente 1.086 (20,7% dos municipios brasileiros) 
estavam cadastrados para o processo de AMQ. Destes, apenas 246 (4,7% dos municipios 
brasileiros) finalizaram a primeira autoavaliacao. Assim, em seis anos de vigencia da ini- 
ciativa, muito poucas equipes do PSF foram avaliadas para saber se melhoraram a quali- 
dade de seu trabalho. 

Desse modo, as prioridades do governo devem se orientar: (a) a montar uma estru- 
tura intensiva de aumento da cobertura do PSF, com forte apoio e assistencia tecnica do 
Governo Federal, propiciando profissionais que se disponham a ir para as regioes mais 
remotas onde esses programas nao existem e os indicadores de saude sao mais precarios; 
e (b) aumentando os processos de avaliacao de qualidade e estruturacao de processos de 
capacitacao permanente para os profissionais associados a esses programas. 



Os esforcos de implantacao do PSF devem ser feitos atraves de processos que permi- 
tam a inclusao das equipes de saiide de familia em redes hierarquizadas e regionalizadas 
de saiide, de forma a dar continuidade aos seus trabalhos assistenciais, quando sejam ne- 
cessarias intervencoes de maior complexidade. Nesse aspecto, e necessario aumentar o 
trabalho de acreditacao de instituicoes de saude e de certificacao e qualificacao de profis- 
sionais de saiide. 

Como foi visto, o progresso nos processos de acreditacao em saiide no Brasil tem sido 
muito lento. Nos liltimos dez anos, somente 5% dos estabelecimentos de saiide no Brasil 
(entre hospitais, laboratories e unidades ambulatoriais especializadas) foram acreditados 
por processos certificados de qualidade, como os do ONA ou da CBA. fi necessario que 
o Ministerio da Saiide, em colaboracao com orgaos como a Confederacao Nacional de 
Saiide (CNS) e o sistema de saiide suplementar, estabeleca uma clara politica de incen- 
tives para a acreditacao de estabelecimentos piiblicos e privados de saiide que prestam 
servicos ao SUS. 



5.5 MONITORAMENTO E AVAUAgAO DOS RESULTADOS EM SAUDE 

Ministerio da Saiide contempla um sistema de informacoes de grandes proporcoes. Os 
dados produzidos pelo DATASUS tem todos os atributos para estabelecer sistemas de in- 
dicadores que permitam atacar os principals problemas de saiide do pais. Entao, por que 
os resultados em saiide no Brasil avancam tao lentamente? 

Nos liltimos anos, aumentou o mimero de medidas que tem vinculado resultados a 
contratos de saiide ligados a transferencia de recursos piiblicos para estados e municipios. 
Por outro lado, onde foi possivel avancar, estabeleceu-se uma cultura de avaliacao tambem 
entre os gestores estaduais e municipals e os estabelecimentos de saiide, atraves de contra- 
tos com organizacoes sociais, ou em parcerias piiblico-privadas. 

Para coroar esse processo, os contratos que envolvem metas de resultados deveriam 
ser piiblicos e transparentes. Estar nas redes webs e ser acompanhados nao somente 
pelo Governo mas tambem pela sociedade civil faz parte das estrategias de participacao 
social do SUS. 

Como desafio para avancar nesse processo, seria importante que os resultados do sis- 
tema de saiide sejam medidos e avaliados atraves de instituicoes avaliadoras externas in- 
dependentes, que pertencam a sociedade civil e que nao tenham uma relacao direta com 
os processos de financiamento setorial pelas instituicoes de saiide. 



5.6 MELHORANDO A EFICIENCIA DO FINANCIAMENTO SETORIAL 

A regulamentacao da Emenda 29 podera trazer mais recursos ao sistema, o que e desejavel. 
No entanto, antes de ter mais recursos, e necessario garantir que os recursos utilizados vao 
gerar os melhores resultados para a populacao. E necessario, antes de tudo, criar modelos 



de avaliacao do gasto em saiide para incentivar o melhor uso dos recursos disponiveis. 
Somente assim se podera sair da discussao infindavel sobre a insuficiencia dos recursos 
para a implantacao do SUS. 

Ministerio da Saiide devera incentivar um modelo de prestacao de servicos que 
garanta mais saiide para cada real gasto pelo Governo, e isso sera impossivel de ser al- 
cancado sem mudancas profundas no modelo gerencial, especialmente no setor publico, 
fi necessario controlar e reduzir o enorme volume de recursos que o Ministerio da Saiide 
perde em seus orcamentos a cada ano em nome de emendas parlamentares que trazem 
poucos beneficios, 46 problema que nao somente afeta o orcamento do Governo Federal, 
mas tambem dos estados e municipios. 

fi necessario controlar a corrupcao e o desperdicio dos recursos do SUS, que atingem 
altas proporcoes. fi necessario implantar sistemas de remuneracao baseados em incenti- 
ves, em resultados e na maior autonomia dos processos de gestae 

Por outro lado, como ja foi mencionado, deveriam aumentar-se as sinergias entre o 
SUS e a Saiide Suplementar, com vistas a evitar duplicacao de esforcos e valorizar o uso dos 
recursos do SUS. Frequentemente, os beneficiarios de pianos de saiide utilizam os servicos 
do SUS que poderiam ser oferecidos pelos pianos sem custos ao sistema publico. Isso per- 
mitiria aumentar os recursos do SUS para os mais pobres, favorecendo aqueles 20% que, 
mesmo apresentando problemas de saiide, nao tern cobertura. 

Por nm, deveria aumentar-se a possibilidade de que as transferencias de recursos en- 
tre esferas de governo ocorram de forma vinculada a incentivos e ao cumprimento de me- 
tas de resultados. Para tal seria necessario estabelecer uma instancia externa de avaliacao 
de saiide que possa estimar se as metas e resultados pactuados estao sendo cumpridos e 
alcancados. 



5.7 SiNTESE DA AGENDA PENDENTE EM SAUDE 

Apendice 1 elabora uma sintese dos problemas de saiide do Brasil e as propostas para 
solucionar os temas da agenda pendente em saiide. Esse apendice poderia funcionar como 
um roteiro para a elaboracao de um programa de saiide de um governo comprometido 
com a implementacao do SUS numa perspectiva de factibilidade e justica social. 



Do total de R$49,7 bilhoes aprovados pelo Congresso para o Orcamento da Saiide de 2007, R$l,9 bilhao (5%) foi dedicado ao finan- 
ciamento de cerca de 2.700 emendas parlamentares. Esse valor equivale a quase um terco dos recursos gastos em atencao basica e 
estao em boa parte dedicados a favores politicos, tais como construcao de pequenos hospitals (com menos de 50 leitos) em cidades 
do interior, compras de ambulancias para municipios e outros tipos de gastos nao previstos na programacao original dos recursos 
do Ministerio da Saiide. Esses gastos tambem sao dificeis de monitorar, dada sua dispersao, favorecendo o descontrole e a corrupcao. 
No entanto, um artigo de 2007 patrocinado pela Camara dos Deputados, defende as emendas parlamentares individuals de saiide 
(Carvalho, 2007), dizendo que elas reduzem as desigualdades regionais e foram responsaveis por 30% a 40% dos investimentos do 
Ministerio da Saiide entre 2003 e 2006. No entanto, nada se analisou sobre a qualidade desses investimentos e sobre como eles se 
inserem num planejamento mais global para efetivamente corrigir os problemas de saiide aqui apontados. 



Advocacia Geral da Uniao 

Autarquias Hospitalares Municipals — Classificacao dada aos hospitais da administracao 
direta pela administracao publica da Secretaria Municipal de Sao Paulo. 

Autorizacao de Internacao Hospitalar — Formulario utilizado para ressarcimento dos gastos 
com assistencia medica incorridos por um hospital contratado pelo SUS. 

AMB 



AGU 
AHM 

AIH 



AMQ 



AN5 



ANVISA 



AVC 



Associacao Medica Brasileira 

Aplicativo para a Melhoria de Qualidade — Processo utilizado pelo Ministerio da Saude 
para que as equipes do PSF facam voluntariamente uma autoavaliacao na qualidade de 
implantacao do Programa. 

Agenda Nacional de Saude Suplementar — Agenda reguladora encarregada de definir as 
regras e fiscalizar a atuacao do setor de saude suplementar no Brasil. 

Agenda Nacional de Vigilancia Sanitaria — Agenda reguladora encarregada de definir 
as regras e fiscalizar as normas sanitarias, os padroes de infraestrutura e equipamentos 
(hospitais, centros, postos de saude e laboratories) e o uso de tecnologias de saude (entre 
outras atividades) no Brasil. 

Acidente vascular cerebral — Doenca conhecida popularmente como derrame cerebral. 



BID Banco Interamericano de Desenvolvimento 

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social 



CBA Consorcio Brasileiro de Acreditacao 

CEPAL Comissao Economica para a America Latina 



Comissao Intergestores Bipartite — Comissao formada por autoridades de saude de um 
governo estadual com autoridades de saude dos municipios daquele estado para deliberar 
sobre acoes conjuntas associadas ao planejamento e a programacao de saude daquele 
estado. 



CIB 

CIT 

CNS 
CNS 



Comissao Intergestores Tripartite — Comissao formada por autoridades de saude do 
Governo Federal, por representantes das autoridades de saude dos governos estaduais e 
por representantes das autoridades de saude dos municipios para deliberar sobre acoes 
conjuntas associadas ao planejamento e a programacao de saude em nivel nacional. 

Conselho Nacional de Saude — Instancia consultiva maxima do setor saude no Brasil, 
composto por membros de diversos organismos publicos, privados e da comunidade. 

Confederacao Nacional de Saude — Orgao da estrutura representativa do setor privado que 
congrega a totalidade dos estabelecimentos privados de saude, especialmente dos hospitais. 

CLT Consolidacao das Leis do Trabalho 

Contribuicao para o Financiamento ao Investimento Social (substitui o antigo Fundo para 
COFINS o Financiamento do Investimento Social (FINSOCIAL) criado nos anos 1 980 para financiar os 

investimentos sociais do BNDES. Com a Constituicao de 1988, passou a ser vinculado ao OSS. 

CONASEMS Conselho Nacional de Secretarios Municipais de Saude 
CONASS Conselho Nacional de Secretarios Estaduais de Saude 

CPMF Contribuicao Provisoria sobre Movimentacao Financeira 



CSLL 



Contribuicao Social sobre o Lucro Liquido das Empresas. Foi criada com a Constituicao de 
1 988 como uma das fontes para o financiamento do OSS. 

DAB Departamento de Atencao Basica da SAIS do Ministerio da Saude 

Departamento de Articulacao de Redes Assistenciais (DARA) da SAS, Ministerio da Saude, 
Brasil 

DRU Desvinculacao de Recursos da Uniao — Nome que sucedeu ao FEF a partir do ano 2000. 

DATASUS Instituicao destinada ao Gerenciamento de dados, estatisticas e informacoes no Brasil. 



EBAPE 



Escola Brasileira de Administracao Publica e de Empresas da FGV 



FEF 



FESB 



Fundo de Estabilizacao Fiscal — Denominacao dada em 1995 ao antigo Fundo Social de 
Emergencia. 

Fundacao Estatal de Saude da Familia — Fundacao piiblica de direito privado que administra 
o programa de saude da familia no estado da Bahia. 

FGV Fundacao Getulio Vargas 

FIPE Fundacao Instituto de Pesquisas Economicas da USP 

Fundo Nacional de Saude — Entidade financeira para o qual ingressam todos os recursos 
FNS para o financiamento federal do SUS e se fazem as transferencias para os fundos estaduais e 

municipals de saude, denominadas "transferencias fundo a fundo". 

Fundo de Participacao dos Estados — Corresponde a parcela das receitas tributarias federals 
FPE que e transferida aos estados em proporcao direta a sua populacao e inversa a sua renda per 

capita. 



FPM 



FSE 



IBGE 
ICMS 

IFC 



IPEA 
IPMF 



IRPJ 

ISS 

JCI 



Fundo de Participacao dos Municipios — Corresponde a parcela das receitas tributarias 
federals que e transferida aos municipios em proporcao direta a sua populacao e inversa a 
sua renda per capita. 

Fundo Social de Emergencia — mecanismo instituido em 1994 para desvincular recursos 
orcamentarios de forma a garantir liberdade alocativa de recursos ao Governo Federal. 



Healthy Life Expectancy — Expectativa de Vida Saudavel — Consiste no conceito 

HALE de expectativa de vida em uma determinada idade deduzido do numero de anos 

potencialmente perdidos por doenca ou incapacidade esperadas para essa idade. 



Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica 

Imposto sobre Circulacao de Mercadorias e Servicos — E atualmente a principal fonte de 
financiamento do gasto dos estados. 

International Finance Corporation — Corporacao Internacional de Financiamento — 
Organismo do Banco Mundial destinado ao financiamento de atividades do setor privado. 



Instituto Nacional de Assistencia Medica da Previdencia Social. Era o orgao que prestava ou 
INAMPS contratava assistencia medica para os trabalhadores formais no Brasil. Com a criacao do SUS, 

foi extinto em 1990 e sua estrutura absorvida pelo Ministerio da Saude. 

INCA Instituto Nacional do Cancer (hospital especializado do Ministerio da Saude) 

INPS Instituto Nacional de Previdencia Social 

INTO Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia (hospital especializado do Ministerio da Saude) 



Instituto de Pesquisa Economica Aplicada da Secretaria de Assuntos Estrategicos da 
Presidencia da Republica 

Imposto Provisorio sobre Movimentacao Financeira 



IPVS indice Paulista de Vulnerabilidade Social, calculado pela Fundacao SEADE 

IRPF Imposto de Renda da Pessoa Fisica 



Imposto de Renda da Pessoa Juridica 

Imposto sobre Servicos — E a principal fonte de financiamento proprio dos gastos 
municipals. 

Joint Commission International — Organismo privado sem fins lucrativos norte-americano de 
acreditacao internacional de hospitals e instituicoes de saude 



Programa de assistencia medica para pessoas e familias abaixo da linha de pobreza, 
MEDICAID financiado pelo governo norte-americano (incluindo idosos sem acesso ao MEDICARE) nos 
niveis federal (50%) e estadual (50%). 

Programa de assistencia medica para todos os idosos que contribuiram durante sua vida 
r laboral, com excecao das forcas armadas e dos veteranos, que tern seus programas proprios. 

O programa e financiado pelo governo norte-americano (federal) com base em contributes 
sobre a folha de salarios. 



MS 



Ministerio da Saude 



NICE 

NOAS 

NOB 
OCDE 



National Institute for Clinical Excellence — Organizacao independente que faz a avaliacao 
de custo-efetividade para a incorporacao de novas tecnologias, medicamentos e tratamentos 
no conjunto de servicos de saude oferecidos a populacao no sistema universal de saude 
ingles. 

Norma Operacional da Assistencia a Saude. Somente uma NOAS foi emitida pelo Ministerio 
da Saiide, no ano de 2001 (NOAS 01). 

Normas Operacionais Basicas. Sao instrumentos legais utilizados para regulamentar politicas 
instituidas pelo Ministerio da Saude no Brasil utilizadas nos anos 1990. 

Organizacao para Cooperacao e Desenvolvimento Economico 



OMS Organizacao Mundial de Saude 

ONA Organismo Nacional de Acreditacao 

OPS Organizacao Pan-Americana da Saude 



Organizacoes Sociais — Instituicoes contratadas pelo Estado para o gerenciamento de 
funcoes publicas no setor social em areas como saiide, educacao, cultura etc. 



OS 



Organizacoes Sociais de Interesse Publico, criadas por Lei Federal em 1996, com base em 
legislacao estabelecida pelo Ministerio da Administracao e Gestao. A legislacao que cria 
as OSIP estabeleceu as bases para a legislacao estadual que criou as OS em Sao Paulo e, 
posteriormente, em outros estados. 



OSIP 



OSS 



Orcamento da Seguridade Social, Instituido com a Constituicao de 1988 para financiar os 
gastos publicos federais com politicas de previdencia social, saude e assistencia social. 



Piso de Atencao Basica — Corresponde a uma transferencia per capita do FNS aos estados 
PAB (quando estes sao gestores) e aos municipios (na maioria dos casos) para o financiamento 

dos programas de atencao basica de saiide. 

PACQS Programa de Avaliacao e Certificacao de Qualidade em Saude 

PCV Pesquisa sobre Condicoes de Vida, realizada pela Fundacao SEADE em Sao Paulo 

PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios do IBGE 

PNB Produto Nacional Bruto 



POF 



PPI 



PPC 
PPP 



REFORSUS 
RENAST 



SAS 
SEADE 



Pesquisa de Orcamentos Familiares do IBGE 

Programacao e Pactuacao Integrada — Mecanismo pelo quals os estados e municipios 
pactuam entre si e com o Governo Federal o uso dos recursos do SUS de acordo com a rede 
de servicos disponivel e os distintos programas de gasto existentes. A cada ano se pactua 
uma PPI entre as distintas esferas de governo. 

Paridade do Poder de Compra 

Parcerias Publico-Privadas 



PSF Programa de Saude da Familia do SUS 

„ m . „ Conjunto de Regras de Classificacao Hospitalar estabelecidas pelo antigo INAMPS na decada 

de 1970. 



Programa de Reforco do Sistema Unico de Saude — Projeto do Ministerio da Saude 
financiado pelo BID e pelo Banco Mundial 

Rede Nacional de Saude do Trabalhador 



Regime Juridico Unico — Sistema legal que ampara o sistema de contratacao e o contrato 
RJU de trabalho dos servidos publicos da Uniao no Brasil. Estados e municipios tern sistemas 

similares. 



Secretaria de Acoes de Saude do Ministerio da Saude, Brasil 

Fundacao Sistema Estadual de Analise de Dados e Estatisticas — Orgao oficial de estatistica 
do estado de Sao Paulo 



SIAFI 



Sistema de Informacoes sobre Administracao Financeira da Administracao Publica Federal 



SIOPS 



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STF 

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TUNEP 



Sistema de Informacoes dos Orcamentos Piiblicos de Saude — E uma base de dados criada 
em 2000 pelo Ministerio da Saiide com a finalidade de coletar anualmente os dados 
sobre fontes e usos detalhados dos gastos em saude de todas as esferas do governo, mas 
principalmente dos estados e municipios. Para essas duas ultimas esferas de governo, o 
preenchimento do formulario e obrigatorio, sob a penalidade de o estado ou municipio nao 
receber as transferencias de recursos para a opera^ao do SUS nessas esferas de governo. 

Sistema de Saude Suplementar — E o sistema de saude no Brasil que garante o acesso 
voluntario a pianos de saude individuals, financiados por familias ou coletivos, financiados 
por empresas e trabalhadores. 

Supremo Tribunal Federal — Orgao superior do sistema judiciario brasileiro 

Sistema Unico de Saude do Brasil 



SUSEP Superintendencia de Seguros Privados do Ministerio da Previdencia Social 

TRS Terapia Renal Substitutiva 



Tabela Unica Nacional de Eventos e Procedimentos de Saude para ressarcimento de 
procedimentos do SUS prestados aos beneficiarios do sistema de saude suplementar. 

Sigla que congrega a Uniao das Cooperativas Medicas de todo o Brasil, que sao empresas 
UNIMED que prestam services e vendem pianos de saiide. Existem mais de 1.500 cooperativas medicas 

em todo o Brasil. 

USF Unidades de Saude da Familia — Local fisico onde se localiza cada uma das equipes do PSF 

USP Universidade do Estado de Sao Paulo 



UTI 



Unidade de Terapia Intensiva — Setor que mantem paciente com risco de vida sob cuidados 
no interior de um hospital. 



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Uma Nota sobre o Principio 
da Integralidade DO SUS 



Monica Viegas Andrade 
Kenya Noronha 



1 INTRODUCAO 

Em 2008 o Sistema de Saiide Publico Brasileiro (SUS) completou vinte anos. Os vinte anos 
de SUS representam um percurso intenso de construcao de um arcabouco institucional fun- 
damental para a manutencao do direito a saiide no Brasil. A despeito do dinamismo do setor 
em regulamentar e implementar as diretrizes do sistema, ainda sao muitos os desafios que 
se impoem. texto de Andre Medici neste volume faz um balanco historico do setor no 
Brasil. Uma interpretacao possivel do diagnostico proposto pelo autor nos permite classificar 
em duas categorias os problemas a serem enfrentados. A primeira categoria concerne aos 
problemas de gestao relacionados principalmente a organizacao e eficiencia no provimento 
dos servicos de saiide, na qual incluimos a necessidade de preconizacao da atencao primaria 
e organizacao das redes de cuidado, maior autonomia das organizacoes de saiide, combate a 
corrupcao, principalmente no tocante aos mecanismos de transferencia de recursos, e uma 
melhor articulacao com o sistema de saiide suplementar. A segunda categoria concerne aos 
problemas que denominamos estruturais do sistema e que de alguma forma refletem a estru- 
tura social do Brasil. Nesse aspecto ressalta-se o problema da iniquidade que permeia o setor 
saiide brasileiro, entendido como a conjugacao dos sistemas publico e suplementar, em todas 
as etapas da realizacao do cuidado medico: financiamento, acesso e utilizacao. Por entender 
que esse e na atualidade o maior problema do sistema de saiide brasileiro, focaremos nosso 
comentario nos aspectos atinentes a equidade. 

texto esta organizado em mais duas secoes alem desta introducao. A proxima secao 
apresenta de forma sucinta uma tipologia dos sistemas de saiide considerando os aspectos 
de elegibilidade, financiamento e escopo da cobertura. Em seguida, de posse do contexto 
internacional, apresentamos o Sistema Nacional de Saiide Brasileiro no que concerne as suas 
diretrizes, concentrando-nos nas consequencias sobre a equidade. Por fim, reforcamos al- 
gumas propostas ja presentes no texto de Medici e atinentes ao principio da integralidade. 

2 TIPOLOGIA INTERNACIONAL DE ARRANJOS DE ELEGIBILIDADE, 
FINANCIAMENTO E ESCOPO DA COBERTURA DE SERVICOS 

Esta secao faz uma breve discussao acerca dos arranjos institucionais mais predominantes, 
principalmente nos paises da OCDE, para provimento e financiamento dos servicos medi- 



cos. 1 objetivo e contextualizar o arranjo institucional brasileiro no cenario internacional. 
Na maioria dos paises com sistemas de saude organizados, os bens e servicos de saude sao 
considerados meritorios, o que os torna direito de todos os cidadaos. Considerando especi- 
ficamente os paises da OCDE, observa-se concordancia acerca dessa importancia, a qual se 
traduz na pratica no principio da elegibilidade de toda a populacao. Em praticamente todos 
os paises ha cobertura de toda a populacao para acesso aos cuidados medicos basicos. A des- 
peito desse reconhecimento comum entre os paises, os arranjos institucionais para garantir a 
cobertura de servicos a toda a populacao sao bastante diversos, e a presenca do setor privado 
no provimento e financiamento dos servicos de saude ocorre de forma diferenciada. Alguns 
paises, mais calcados na tradicao do estado do bem-estar social, tem um sistema de saude 
com cobertura automatica, sem nenhum mecanismo intermediario para viabilizar esse di- 
reito (exemplos: Inglaterra, Espanha, Italia). sistema publico brasileiro se enquadra nessa 
categoria uma vez que todos os cidadaos tem cobertura automatica, independentemente da 
capacidade de pagamento ou vinculo empregaticio. Outro grupo de paises organiza o siste- 
ma na forma de seguro social, no qual os individuos tem acesso principalmente atraves do 
vinculo empregaticio (exemplos: Franca, Alemanha e Austria). Nesses paises, o direito aos 
servicos de saude ocorre mediante adesao ao seguro social compulsorio para a maioria dos 
individuos. Por fun, existem ainda paises que optam por um arranjo institucional no qual o 
seguro saude e compulsorio, mas nao e organizado na forma de um seguro social (Holanda 
e Suica). Nesse caso, os individuos realizam o pagamento de um premio comum para os 
seguros privados concorrentes, e ha uma equalizacao do risco que e realizada pelo governo e 
financiada principalmente atraves de impostos sobre a renda. Nesses paises o governo exerce 
funcao importante na regulacao e garantia de acesso universal a todos os individuos e intro- 
ducao dos mecanismos de ajustamento ao risco das carteiras, minimizando o problema de 
selecao adversa. Importante ainda dizer que nos paises em que o direito aos servicos medicos 
nao ocorre automaticamente existem programas governamentais voltados especificamente 
para os grupos sociais menos favorecidos, que nao tem condicoes de realizar pagamento. 

Caso particular entre os paises da OCDE refere-se ao sistema de saude americano, que 
apresenta um arranjo um pouco diferenciado. Estado oferece cobertura de saude para a 
populacao idosa atraves do programa publico MEDICARE e para a populacao de baixa renda 
atraves do programa MEDICAID. Para a populacao economicamente ativa, a cobertura de 
services de saude e voluntaria e ocorre, sobretudo, atraves do vinculo empregaticio. Esse ar- 
ranjo difere daquele existente em alguns paises europeus como a Franca e a Alemanha, onde 
o seguro saude e mandatorio e ocorre atraves do vinculo empregaticio. 

Em relacao ao papel do setor privado, os servicos de saude ocorrem mediante desembol- 
so direto das familias que optam por comprar diretamente alguns servicos medicos ou atra- 
ves da compra de seguro-saiide. Diferentemente do caso brasileiro, no qual o setor de pianos 
de saude duplica os servicos ofertados pelo governo, nesses paises, em sua maioria, o setor 



Essa secao esta baseada em Paris et al, 2010. 



privado tem papel complementar ou suplementar. Essa diferenciacao no papel do setor pri- 
vado e fundamental para o dinamismo do setor saude. Sistemas nos quais o setor privado du- 
plica os servicos ofertados pelo governo tendem a apresentar menor grau de equidade, visto 
que alguns individuos tem duplo acesso ao sistema. Alem disso, a logica do financiamento 
privado pode determinar a perda do poder central do governo na determinacao e introducao 
de novas tecnologias de cuidado da saude, resultando em perda de eficiencia. Por outro lado, 
pode tambem determinar um maior grau de resposta do sistema, resultando em aumento 
da qualidade dos servicos ofertados. Sistemas em que o setor privado e complementar ou 
suplementar a oferta piiblica permitem uma melhor divisao do risco para os servicos nao 
ofertados pelo governo, resultando em um maior grau de protecao para a populacao. De for- 
ma analoga ao sistema duplicativo, a presenca desse setor pode gerar iniquidades no acesso 
a esses servicos. Vale mencionar, entretanto, que o grau de iniquidade em sistemas em que o 
setor privado tem papel suplementar ou complementar na oferta de servicos medicos difere 
sobremaneira de sistemas em que essa oferta e duplicativa. No primeiro caso, a oferta de ser- 
vicos basicos ou principals e garantida unicamente pelo governo, enquanto no caso de oferta 
duplicativa os individuos tem duplo acesso. 

Por fim, no que tange ao grau de cobertura dos servicos ofertados pelo governo, existem 
restricoes tanto no financiamento como no escopo dos servicos ofertados. De maneira ge- 
ral, o Estado, mesmo garantindo elegibilidade para toda a populacao, nao garante cobertura 
para qualquer tipo de servico medico. grau de cobertura varia na extensao do escopo dos 
servicos que sao ofertados pelos governos e na participacao da populacao no financiamento 
atraves de mecanismos de divisao de custos no ato da realizacao do service. No caso do SUS, 
admitimos cobertura universal, integral e gratuita no ato da realizacao do servico, o que 
coloca o Brasil no grupo dos sistemas de saude mais generosos do mundo, mas com grande 
potencial de iniquidades, como sera discutido adiante. 



3 O SISTEMA DE SAUDE BRASILEIRO: CONTRADigOES 
E CONSEQUENCIAS 

sistema de saude brasileiro e um sistema misto composto do Sistema Unico de Saude - SUS 
e do sistema privado, que oferece pianos e seguros de saude que duplicam a oferta piiblica, 
alem de uma rede privada que realiza servicos diretamente para a populacao. Sistema Unico 
de Saude tem como principios basicos a universalidade, a gratuidade, a integralidade, a igual- 
dade, e, como estrategias organizativas, a descentralizacao, o comando unico em cada esfera 
de governo e a participacao social. A descentralizacao, o comando unico em cada esfera de go- 
verno e a participacao social estao mais relacionados a forma de organizacao dos servicos de 
saude ofertados publicamente e nao serao abordados neste trabalho. Como ja mencionado, o 
sistema publico brasileiro e universal com elegibilidade automatica a todos os cidadaos brasi- 
leiros independentemente da capacidade de pagamento. principio da integralidade garante 
o direito a todos os services medicos, inexistindo uma definicao explicita da inclusao e/ou da 
exclusao dos procedimentos e cuidados que sao de responsabilidade da oferta piiblica. 



A conjugacao dos principios da universalidade e integralidade, embora fundamen- 
tada no preceito igualitario, gera contradicoes para o sistema. Some-se a isso a nature- 
za da demanda individual por bens e servicos de saiide que acirra essas contradicoes, 
especialmente em sociedades com assimetrias de informacao e de acesso aos servicos. 
Diferentemente da demanda por outros bens providos publicamente, como educacao ou 
seguranca, a demanda por servicos de saiide nao apresenta um ponto de saciedade. Em ou- 
tras palavras, diante da doenca os individuos nao sao saciados por servicos de saiide. Essa 
nao saciedade impoe a necessidade da introducao de mecanismos de racionamento de uso 
dos servicos medicos que podem ser ou nao monetarios. A introducao de mecanismos de 
controle monetarios tem impactos distributives, sendo, portanto, minimizada em sistemas 
tipicamente piiblicos. Como ofertar integralmente todos os servicos de saiide para toda 
uma populacao se o comportamento dessa demanda apresenta uma natureza insaciavel? 
Diante do cenario de restricao de recursos, e necessario definir quais procedimentos serao 
garantidos a populacao. Alem dos problemas de sustentabilidade financeira, a indefinicao 
de uma cesta basica de servicos de saiide sob responsabilidade do Estado acaba tambem 
por resultar em problemas de iniquidade. Nesse aspecto esbarra-se em outro principio do 
SUS, o principio da equidade, em que todos os individuos devem ter acesso igualitario aos 
bens e servicos de saiide de acordo com as necessidades individuals. 

Um problema relacionado a integralidade que acaba por resultar em maiores iniquida- 
des no sistema de saiide e a judicializacao. Como salienta Medici, existe uma dissonancia 
no entendimento do principio da integralidade pelo Ministerio da Saiide e o sistema judi- 
cial brasileiro, que interpreta o principio constitucional como um dever do Estado, inde- 
pendentemente de criterios clinicos e/ou orcamentarios. No cenario atual, nao e pequeno 
o volume de recursos que tem sido despendido por um grupo pequeno de individuos que 
se arriscam a enfrentar os tramites judiciais para garantir o financiamento e acesso a uma 
terapeutica ou medicamento nao predefinido na oferta planejada do SUS. 2 Cabe salientar 
que esse pequeno grupo de individuos, em geral, pertence a grupos socioeconomicos mais 
favorecidos, reforcando os problemas de iniquidade de acesso. Com a judicializacao, o po- 
der publico acaba por perder a capacidade de determinacao das politicas piiblicas, que 
sao entao definidas no ambito do Judiciario sem nenhum criterio de eficacia ou evidencia 
clinica comprovadas. Alem disso, a definicao da oferta piiblica e determinada na esfera 
individual, podendo se afastar da funcao de bem-estar social. 

Um segundo problema diz respeito a dinamica da interacao piiblico-privado, que pode 
ser mais bem estabelecida em um arranjo institucional no qual a cesta de servicos ofertada 
pelo sistema publico seja bem definida. No Brasil, como o sistema nacional de saiide e mis- 
to, coexistindo com o sistema publico um sistema privado que duplica a oferta de servicos 
piiblicos, a indefinicao dessa cesta tem efeitos perversos sobre a equidade. Resulta na pra- 
tica que os individuos mais favorecidos socialmente tem duplo acesso ao sistema de saiide, 
podendo, portanto, utilizar a oferta piiblica apenas para aqueles servicos, sobretudo de alta 



Ver Machado, Marina (2010). A autora faz um apanhado dos processos de judicializacao no Brasil e em particular para Minas Gerais. 



complexidade, que nao sao providos de forma adequada no sistema privado, seja em fun- 
cao do preco, seja em funcao da qualidade. Os individuos menos favorecidos ficam a merce 
de mecanismos de racionamento nao monetarios, usualmente as filas de espera, o que aca- 
ba por reduzir a demanda por servicos preventivos. Esses grupos usualmente tem acesso 
ao sistema quando demandam servicos de curativos e emergenciais e o estado da doenca 
ja esta mais agravado. Some-se ainda que a presenca de um setor de pianos e seguros de 
saiide e um mecanismo garantidor do financiamento para a introducao de novas tecnolo- 
gias e procedimentos na saiide. Esse mecanismo endogeno de financiamento e mais um 
elemento agudizador das iniquidades, uma vez que os individuos com acesso a pianos de 
saiide tem em geral acesso a procedimentos e tecnologias novas que sao posteriormente 
incorporados pelo setor publico. Essa logica dual resulta na perda do poder publico da ca- 
pacidade de definicao dos procedimentos a serem ofertados pelo sistema publico, os quais 
acabam sendo determinados endogenamente pelo sistema. Nesse contexto, o principio da 
integralidade garante de alguma forma que no futuro esses novos procedimentos serao 
financiados pelo poder publico. 

Cabe indagar sobre quais principios realmente queremos para nortear o nosso sistema 
publico de saiide. Se queremos um sistema universal e equitativo, e necessario que o Estado 
tenha uma definicao dos servicos que ira ofertar de forma universal. A existencia do sistema 
privado garantiria aos grupos de renda elevada mecanismos de financiamento de servicos 
nao ofertados pelo setor publico, prevalecendo nesse caso o principio libertario que norteia 
a logica da oferta privada no Brasil. Caberia, adicionalmente, ao Estado brasileiro, no ambito 
do sistema publico, definir programas piiblicos voltados especificamente para garantir que 
os grupos menos favorecidos tenham acesso aos servicos nao ofertados pelo setor publico, 
reduzindo as iniquidades; e, no ambito do sistema privado, exercer o papel de regulador do 
mercado de pianos e seguros saiide, garantindo uma harmonizacao dos sistemas publico e 
privado quanto a cobertura de servicos e evitando os problemas de duplicidade. 



3.1 EVIDENCIAS SOBRE A EQUIDADE 

Esta secao apresenta evidencias da iniquidade no acesso e utilizacao dos servicos de saiide 
no sistema de saiide brasileiro. Para verificar a presenca de iniquidades sociais no acesso e na 
utilizacao, construimos as curvas de concentracao considerando a variavel de renda familiar 
per capita como o indicador de discriminacao do status socioeconomico. A fonte de dados e 
a Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar para os anos de 1998, 2003 e 2008, para os quais 
existem informacoes de saiide disponiveis. A curva de concentracao analisa a distribuicao 
da variavel de saiide em relacao a distribuicao de renda. Foram realizados dois testes de sig- 
nificancia das curvas: o teste sobre a curva de igualdade perfeita, que analisa se a distribuicao 
de saiide e homogenea na sociedade, e o teste de dominancia sobre a curva de Lorenz, que 
analisa a distribuicao de saiide em relacao a distribuicao de renda da sociedade. 



Do ponto de vista da equidade, um dos principals objetivos dos gestores de saude e 
garantir equidade no acesso aos servicos de saude. A discussao em torno do conceito e 
operacionalizacao da variavel de acesso e vasta, e nao existe um consenso sobre isso. A 
despeito dessas dificuldades, os indicadores de acesso sao usualmente utilizados para 
avaliar a qualidade de sistemas de saude. Neste trabalho utilizamos duas variaveis como 
proxies para acesso aos servicos de saude. A primeira indaga se os individuos que tive- 
ram necessidade de cuidados tiveram alguma dificuldade de acesso. A segunda variavel 
se refere a presenca de piano ou seguro saude privado. Alem dos indicadores de acesso, 
analisamos tambem a distribuicao da utilizacao dos servicos de saude entre os grupos 
socioeconomicos. A utilizacao de cuidados ambulatoriais e testada atraves do mimero 
de consultas medicas realizadas, e a utilizacao de cuidado hospitalar e testada atraves da 
variavel de mimero de dias internado. 

Grafico 1 mostra a curva de concentracao para a dificuldade de acesso aos servi- 
cos de saude. A curva de concentracao acima da diagonal mostra que os individuos mais 
pobres tem maiores dificuldades de acesso aos servicos de saude do que os individuos 
mais ricos. Contrasta com esse grafico a ilustracao referente a distribuicao de pianos de 
saude, que evidencia a elevada iniquidade do sistema de saude brasileiro. A presenca de 
piano de saude esta bastante concentrada nos grupos socioeconomicos mais elevados. 
Resultado interessante e a relacao entre a desigualdade no acesso a pianos de saude e 
a desigualdade de renda. Para o caso de pianos de saude, a curva de concentracao nao 
e estatisticamente diferente da curva de Lorenz, evidenciando que a desigualdade de 
pianos de saude apresenta forte correlacao com a desigualdade de renda observada no 
pais. Nesse sentido, a iniquidade do sistema de saude estaria refletindo um problema 
estrutural da sociedade, que e a desigualdade de renda. 

Os Graficos 3 e 4 mostram as curvas de concentracao para utilizacao de cuidados 
medicos. Diferentemente do observado para os indicadores de acesso, a iniquidade na 
utilizacao e verificada apenas para os servicos ambulatoriais. Esse resultado e interes- 
sante, uma vez que os cuidados ambulatoriais estao mais associados a decisao do pa- 
ciente de procurar o servico que em grande medida reflete a expectativa sobre o tempo 
de espera e exito na realizacao desse servico. Os servicos hospitalares, por outro lado, se 
caracterizam por serem realizados quando os individuos estao doentes e refletem a to- 
mada de decisao dos prestadores. A ausencia de iniquidade no cuidado hospitalar e um 
resultado importante do ponto de vista do sistema, pois evidencia que em situacoes em 
que os pacientes ja estao recebendo cuidado nao ha discriminacao entre os individuos 
de grupos socioeconomicos distintos. Essa evidencia da sustentacao a proposta do texto 
em relacao a necessidade de expansao da atencao primaria, principalmente atraves da 
expansao da cobertura do PSE A expansao da atencao basica no Brasil e vital nao so para 
organizacao das redes de cuidado, possibilitando melhor acesso e qualidade do cuidado, 
como tambem para reducao da iniquidade. 



100 



< 

u 

o 

< 



13 
< 

< 
> 
O 



< 



GRAFICO 



Curva de concentracao para dificuldade de acesso aos servicos de saude 
1 




Renda familiar per capita 



1998 200B 

2003 Lin ha de igualdade 



Nota: Curvas de concentracao de 1998, 2003 e 2008 dominam a curva de Lorenz 
e a diagonal. Nao existe dominancia das curvas de concentracao entre os anos. 



GRAFICO 2 



Curva de concentracao para cobertura de piano de saude 




0,4 0,6 

Renda familiar per capita 



1998 2008 

— 2003 Unha de igualdade 



Nota: Curva de concentracao de 1998 domina a curva de Lorenz, e as de 
2003 e 2008 cruzam a curva de Lorenz. Curvas de concentracao de 1998, 
2003 e 2008 sao dominadas pela diagonal. Nao existe dominancia das 
curvas de concentracao entre os anos de 1998, 2003 e 2008. 



GRAFICO 3 



Numero de consultas medicas no ano anterior a pesquisa 




0,2 0,4 0,6 0,8 

Rend a familiar per capita 



1998 2008 

2003 Linha de igualdade 



GRAFICO 4 



Numero de dias internado no ano anterior a pesquisa 




0,4 0,6 

Renda familiar per capita 



1998 2008 

2003 Unha de igualdade 



3.2 EM BUSCA DA EQUIDADE: ALTERAgAO DA ISENCAO FISCAL 

Nesta secao discutimos uma das propostas de Medici atinentes aos principios da equidade. 
A proposta refere-se ao mecanismo de isencao fiscal vigente no Brasil para individuos que 
realizam compra de pianos e seguros saiide. Atualmente, segundo as regras tributarias do 
pais, os gastos realizados pelas familias com bens e servicos de saiide, incluindo desembol- 
so direto realizado a provedores e/ou pagamento a pianos e seguros de saiide, podem ser 
deduzidos integralmente do pagamento do imposto de renda devido anualmente. Como ja 
abordado neste documento e tambem no texto de Medici, a presenca do setor de saiide su- 
plementar gera iniquidades agudas no acesso, na utilizacao e no financiamento dos servicos 
de saiide entre os grupos sociais. Essa iniquidade nao e particular do caso brasileiro, mas se 
revela presente em arranjos institucionais mistos, principalmente quando o sistema privado 
duplica a oferta do setor publico. Nos liltimos anos, como forma de minimizar essas iniqui- 
dades, foram propostos pela Agenda Nacional de Saiide mecanismos de ressarcimento ao 
SUS pelos pianos e seguros de saiide quando os pacientes segurados recebem tratamento do 
SUS. Entretanto, na pratica o ressarcimento nao tem ocorrido de forma sistematica devido 
a falta de articulacao financeira do SUS com o sistema suplementar, que nao oferece meca- 
nismos eficazes para que essa averiguacao seja realizada. Na logica atual, e responsabilidade 
das operadoras o ressarcimento ao SUS. Essa sistematica nao oferece nenhum incentivo para 
as operadoras realizarem esse reembolso, e, alem disso, o elevado diferencial nas tabelas de 
remuneracao de procedimentos financiados pelo SUS e as tabelas de pagamento induzem 
operadoras a uma guerra judicial com o sistema publico. 

A proposta de Medici consiste em uma alteracao do mecanismo da isencao fiscal vigente 
que pode minimizar pelo menos parcialmente as iniquidades do sistema de saiide brasileiro. 
Medici propoe que a isencao fiscal seja valida apenas para os individuos que nao utilizarem 
o SUS no ano corrente. Para os individuos que possuem pianos de saiide e que eventualmen- 
te venham a utilizar o sistema publico para recebimento de algum servico a isencao fiscal 
deixaria de ocorrer. Esse mecanismo pode ser interpretado como uma forma adaptada de 
implementar o "opting out". Os individuos que nao utilizam o sistema publico de saiide e 
realizam todos os servicos de saiide atraves do piano de saiide privado tem direito a isencao 
fiscal, uma vez que ja financiaram o sistema publico atraves dos impostos diretos e indiretos 
e descongestionaram o sistema publico ao optar pelo sistema privado. Nesse caso e razoavel 
que esses individuos tenham isencao fiscal. Por outro lado, os individuos que fazem uso 
dos dois sistemas devem pagar integralmente os servicos privados, ja que estao utilizando 
o sistema publico da mesma forma que os que nao possuem piano ou seguro saiide. Alem 
disso, os recursos oriundos da arrecadacao extra poderiam ser revertidos para o setor publi- 
co, reduzindo as iniquidades no financiamento. A iniquidade no uso e acesso aos servicos, 
no entanto, nao seria solucionada por essa proposta, uma vez que os individuos com piano 
continuariam tendo duplo acesso ao sistema de saiide. 

Um aspecto dessa proposta que necessita de maior reflexao refere-se a definicao de um 
grupo de servicos e/ou de um limite minimo de valor que seria permitido aos individuos 
com piano de saiide realizarem junto ao sistema publico sem perda da isencao fiscal. Os ser- 



vicos de imuniza^ao,por exemplo, que sao usualmente ofertados em programas nacionais de 
vacinacao, por apresentarem externalidades no uso, deveriam ser contabilizados para deter- 
minar a perda de isencao fiscal? Em particular, no caso das imunizacoes, uma forma possivel 
de solucionar o problema seria a determinacao da obrigatoriedade de os pianos e seguros de 
saude ofertar o programa de imunizacoes para seus usuarios. Essa obrigatoriedade deveria 
ser acompanhada de auditoria dos orgaos reguladores. 

Essa proposta envolve tambem a criacao de mecanismos de controle do uso dos servicos 
no sistema para que possa ser implementada. Uma forma factivel de realizar esse controle e 
atraves da introducao do Cartao SUS, o qual teria todos os registros de utilizacao dos servi- 
cos no sistema de saude brasileiro, sendo, portanto, elemento integrador dos setores publico 
e privado. A retomada da implementacao do Cartao SUS permitiria tambem enfrentar com 
um mesmo instrumento os problemas de articulacao do cuidado e coordenacao do acesso 
aos servicos de saude e implementacao mais intensiva do cuidado preventivo no Brasil. 



3.3 EM BUSCA DA EQUIDADE: A DEFINICAO DO ESCOPO DE SERVigOS E A 
CRIACAO DE UMA AGENCIA DE AVAUACAO DE TECNOLOGIAS EM SAUDE 

A definicao de uma cesta de servicos a ser ofertada pelo sistema publico brasileiro e uma 
proposta fundamental para garantir que os principios da universalidade e da equidade 
sejam alcancados. A evidencia empirica internacional mostra que em poucos paises existe 
um compromisso do Estado em garantir acesso a todos os servicos de saude. Pelo contra- 
rio, a maioria dos paises apresenta algum tipo de definicao desses servicos. Tres criterios 
sao mais usuais para a tomada de decisao acerca da introducao de novos procedimen- 
tos e/ou terapeuticas: analises de custo-efetividade, estudos de evidencia clinica e ana- 
lises de impacto orcamentario. fi nesse contexto que defendemos a proposta da criacao 
de uma Agenda de Avaliacao de Tecnologias em Saude como um orgao independente do 
Ministerio da Saude encarregado de realizar analises tecnicas para a introducao de no- 
vas terapeuticas e procedimentos no sistema. Essa Agenda, alem de realizar analises de 
custo-efetividade e de eficacia clinica, procederia a analises do impacto orcamentario da 
introducao de novos procedimentos no SUS. A introducao da analise de custo-efetividade 
como criterio norteador das decisoes de politica publica e fundamental para a eficiencia 
no uso dos recursos publicos. Paralelamente as analises de custo-efetividade das terapeu- 
ticas especificas, e necessario que ocorra um acompanhamento do perfil epidemiologico 
da popula<;ao atraves de estudos de carga da doenca, de modo que a introducao de novos 
procedimentos ocorra associada as necessidades da populaijao. Atualmente, no Brasil, a 
Anvisa e a ANS realizam de alguma forma essa tarefa, definindo, respectivamente, a lista 
nacional de medicamentos e os procedimentos incluidos no piano de referenda. Nesse 
sentido, essa Agenda estaria articulada a essas duas agendas que realizam efetivamente a 
regulacao dos setores de vigilancia sanitaria e saude suplementar. A introducao de novos 
procedimentos e terapeuticas deve ser definida em uma logica que considere os dois sub- 
sistemas de saude que compoem o Sistema Nacional de Saude Brasileiro. 




Gastos Catastroficos, Iniquidade 
e proposta de reformulagao 

DO SlSTEMA DE SAUDE 



Antonio Carlos Coelho Campino 



1 INTRODUCAO 

Neste texto apresento em primeiro lugar os resultados de algumas pesquisas sobre o gasto 
catastrofico em saiide no Brasil e sobre a equidade na situacao de saiide e no acesso aos 
servicos de saiide em nosso pais. Com base nessas informacoes, apresento uma proposta de 
organizacao dos servicos de saiide. 



2 GASTOS CATASTROFICOS E INIQUIDADES NO SlSTEMA DE 
SAUDE NO BRASIL 

Os pobres no Brasil enfrentam gastos catastroficos em saiide, e a existencia desses gastos e 
por si so uma indicacao da ineficiencia do SUS. gasto total em saiide, realizado pelas pes- 
soas das mais diferentes classes de renda, nao e alto. Os dados para o suplemento de saiide 
da PNAD 2003 indicam que, para a media da populacao, os gastos em saiide representavam 
pouco mais de 5% do gasto total em 2002-2003, e que essa percentagem diminuiu em relacao 
a de 1995-1996 (6,51%). Os gastos em saiide do decil de renda mais pobre representavam 
uma proporcao ainda menor do gasto total (3,23%), e essa proporcao tambem vinha dimi- 
nuindo desde 1987-1988 (Diniz, Servo, Piola e Eirado, 2007). 

Entretanto, subjacente a essa proporcao relativamente baixa do gasto em saiide esta o 
fato de que uma parcela dessa populacao enfrenta gastos catastroficos em saiide. Considera- 
se catastrofico o gasto em saiide que supera certa proporcao da disponibilidade de recursos 
do individuo ajustada pelos gastos necessarios a subsistencia desse individuo. Nao ha na 
literatura uma concordancia sobre de quanto seria essa proporcao - se 20% ou 30% ou 40% 
da disponibilidade de recursos - ou se essa disponibilidade seria ajustada pelos gastos em 
alimentacao ou pela linha de pobreza (ver Xu et at, 2003; Wagstaff e Doorslaer, 2003; e Diniz 
efa/.,2007). 

Em estudos que fizemos, financiados pelo IDRC do Canada, com os dados do suplemen- 
to em saiide da PNAD 2003, verificamos que praticamente 7% dos domicilios situados no 
quintil mais pobre gastavam em saiide 20% ou mais de sua disponibilidade de recursos. A 
disponibilidade de recursos no caso do Brasil foi definida como o gasto total subtraido dos 
gastos em alimentacao. Essa proporcao chegava a 8% no segundo quintil e a partir dai tendia 
a cair, chegando a 5,7% no quintil mais rico. Assim, a proporcao de domicilios no quintil 
mais pobre que gastavam em saiide 20% ou mais de sua disponibilidade de recursos era 21% 
superior a de domicilios que se situavam no quintil mais rico (Knaul et al., 2011). A media 



TABELA 1 Prevalencia do gasto catastrofico em saude - Brasil 2003 



k = 20% "' Ql (+pobre) 

OOP/EXP-FOOD 6,92% 

[IC = 95%] [0,06-0,08] 



Quintil de renda do domicilio 

Qll QUI QIV QV(+rico) 

7,97% 6,67% 6,86% 5,71% 

[0,06-0,10] [0,06-0,08] [0,06-0,08] [0,05-0,06] 



Fonte: Preparado pela Prof 3 . Maria Dolores Montoya Diaz, para o projeto financiado pelo IDRC: "The Impact of Health Financing 

and Household Health Spending on Financial Equity and Impoverishment: a comparative analysis of Argentina, Brazil, Chile, 

Colombia, Costa Rica, Peru and Mexico." A parte relativa ao Brasil foi realizada pela FIPE - Fundacao Instituto de Pesquisas 

Economicas. 

Observacoes: 

OOP/EXP-FOOD sao despesas do proprio bolso (OOP), divididas pelas despesas totais, das quais se deduziram as despesas em 

alimentacao. 

111 k = ponto de corte do gasto em saiide em relacao ao gasto disponivel a partir do qual se diz que um domicilio sofre de um 

gasto catastrofico em saude. 

para o Brasil era de 6,7% dos domicilios, chegando a 10,8% caso se incorporassem aos gastos 
em saiide aqueles que nao ocorreram devido a restricao orcamentaria. 1 

Tomando-se a disponibilidade de recursos como o gasto total subtraido da linha de po- 
breza, 17% dos domicilios gastavam em saiide 20% ou mais da sua disponibilidade de recursos 
(Silveira, Azzoni et al, 2007). Essa porcentagem chega a 21,5% no caso em que se adicionam 
aos gastos em saiide aqueles que nao ocorreram devido a restricao orcamentaria. 

Por outro lado, os pobres padecem muito com doencas cronicas nao transmissiveis, o que 
em parte poderia explicar os gastos catastroficos em saiide que tem. A ultima PNAD, que tem 
um suplemento de saiide, a de 2008, apresenta questoes acerca de se um medico disse ao indivi- 
duo se ele tinha determinada doenca. 

A frequencia de pessoas que foram informadas por um medico que tinham cancer ou do- 
enca do coracao era muito significativa ate a renda mensal de R$2.000,00. fi claro que doencas 
como o cancer podem ter um componente genetico significativo e que o fato de haver pou- 
cas pessoas portadoras dessas doencas que tinham um nivel de renda superior simplesmente 
traduz o fato de que pessoas com esse nivel de renda sao em mimero bem menor na popula- 
cao. Mas ha tambem um elemento de comportamento e no caso parece estar muito ligado a 
transicao nutricional, que implica que pessoas com menor nivel de renda tem adotado uma 
dieta rica em gorduras animais e aciicares, elementos que estao associados a doencas como as 
coronarianas, diabetes e (no caso de gorduras) a alguns tipos de cancer. 

Varios estudos demonstram a iniquidade na situacao de saiide dos pobres no Brasil. Os 
estudos aqui reportados foram feitos para a OPS - Organizacao Pan- Americana de Saiide, 
dentro dos projetos dessa organizacao, EQUILAC I (2000) e EQUILAC II (em andamento). 2 

No estudo realizado para o Brasil em 1999, com base em dados da Pesquisa de Padrao de 
Vida 1996/97, concluiu-se que os mais pobres apresentam uma parcela de doenca superior a 
esperada em funciio de sua distribuicao etaria e por sexo, e o indice de concentracao construido 



Gastos em saiide que nao ocorreram devido a restricao orcamentaria sao os gastos com remedios que nao foram feitos por falta de dinheiro. 
EQUILAC e a sigla utilizada pela OPS para referir-se a "Equidade na America Latina e Caribe". 



indicou que os pobres tem menor acesso aos servicos de saiide do que os ricos. Ou seja, havia 
uma iniquidade pro-ricos, tanto na situacao de saiide quanto no acesso aos servicos de saiide 
(Montoya-Diaz e Campino, 2000; Campino et at, 1999). Estudo realizado em 2009 com base nos 
dados da PNAD 2003 e PNAD 1998 indicou que houve uma reducao na iniquidade, mas que 
continuava a existir uma iniquidade pro-ricos nos aspectos: maior probabilidade de consulta 
medica; maior probabilidade de consulta odontologica; maior mimero de consultas medicas. A 
iniquidade pro-pobres ocorria em aspectos que decorrem de terem uma situacao de saiide pior, 
pois tem maior probabilidade de hospitalizacao e maior mimero de dias de internacao. 



3 PROPOSTA DE REFORMULAgAO DO SISTEMA DE SAUDE 

Toda a evidencia apresentada ate agora mostra que nosso sistema de saiide e bastante inequi- 
tativo e gera gastos catastroficos para as familias, mesmo aquelas de baixo poder aquisitivo. 

Mas, por outro lado, tenho claro que melhorar a eficiencia tambem e melhorar a equida- 
de, e por essa razao inicio propondo medidas que objetivem melhorar a eficiencia do sistema. 
Ao faze-lo, estou procurando um caminho que me parece aceitavel na realidade politica atual 
do nosso pais. A logica economica sugere que seria litil adotar-se um esquema como o da 
Franca, onde os clientes do sistema pagam 1,00 euro por consulta medica e 0,50 euro por 
prescricao medica, o que conduziria a uma racionalizacao da demanda (Paris, Devaux, et al., 
2010), mas isso nao e no momento politicamente aceitavel. Tambem nao e possivel sugerir 
que intervencoes de saiide que nao sejam custo-efetivas nao sejam adotadas; a proposito, os 
medicos no Reino Unido, quando a dialise renal era muito cara, nao a recomendavam para 
pessoas com idade superior a 55 anos (Greenberg, 1991). Impressionou-me ter assistido al- 
guns anos atras a um seminario promovido pela Secretaria de Saiide do Estado de Sao Paulo 
e ter ouvido a Secretaria de Saiide de um municipio afirmar que estava convencida de que 
nao era possivel manter os principios de universalidade e integralidade. Concordo com ela, 
mas isso nao me parece politicamente possivel no momento atual. 

A primeira medida com vistas a melhorar a eficiencia do sistema de saiide seria a de cen- 
tra-lo no PSF - Programa de Saiide da Familia. O PSF devera ser a espinha dorsal em torno 
da qual se estrutura o sistema de saiide. E necessario aumentar o mimero de equipes de saii- 
de da familia para aumentar a cobertura do programa. A ultima informacao obtida se refere 
ao ano de 2006, quando tinhamos 26.520 equipes, cobrindo 91,3 milhoes de habitantes, em 
5.077 municipios, ao passo que em 2000 tinhamos 7.990 equipes cobrindo 27,5 milhoes de 
habitantes. Assim, no periodo 2000-2006 houve um aumento de 232% no mimero de equi- 
pes e na populacao coberta. O ultimo dado disponivel no portal.saude.gov.br indicava uma 
cobertura de 103 milhoes de pessoas, correspondendo a um aumento de 274% em relacao a 
2000 e 12% em relacao a 2006. 3 A extensao da cobertura do PSF trara beneficio para toda a 



Informacdes para 2000 extraidas da Rev. Saiide Publica vol.34 n.3 Sao Paulo, junho 2000. As cifras para 2006 foram retiradas de uma 
apresentacao da Diretoria de Atencao Basica do Ministerio da Saude, Dra. Carmem de Simoni. Em 2000 tinhamos 3.441 pessoas para 
cada equipe PSF, e supos-se o mesmo mimero de pessoas/equipe em 2006. A referenda do portal.saude.gov.br nao apresenta o ano 
para a cobertura de 103 milhoes de habitantes. 



rede. Por exemplo, em recente estudo sobre o impacto do PSF,Rocha e Soares concluem que 
a participacao do municipio no PSF reduziu a fecundidade, aumentou a oferta de trabalho 
feminina e melhorou o numero de matriculas das criancas na escola (Rocha e Soares, 2010). 
Uma medida da efetividade do PSF e que a cada 10% de aumento na cobertura do programa a taxa de 
mortalidade infantil se reduz em 4,5% (Macinko, Guanais et al., 2006). 

As pessoas atendidas pelo medico da equipe de saiide da familia podem, se necessario, 
ser encaminhadas a uma UBS - Unidade Basica de Saiide. Mas e preciso que estas existam 
e tenham uma grande capilaridade. 

Para ampliar a rede de UBS (com a configuracao das AME de Sao Paulo), os estados e 
municipios precisarao de recursos. A proposta e que isso se faca atraves de uma PPP - Par- 
ceria Publico-Privada entre o governo (esfera nacional ou subnacional) e o setor privado. 

A grande vantagem de implantar UBS com a configuracao AME e que estas proveem 
15.000 consultas/mes e 40.000 exames/mes, contribuindo assim para desafogar o sistema. 

Aqui se contemplam duas alternativas. No caso de reforma de instalacoes ja existentes 
e seu reequipamento, o setor privado reformaria os predios, compraria o equipamento ne- 
cessario e entregaria a primeira dose dos remedios prescritos, que posteriormente seriam 
adquiridos na Farmacia Popular, e o governo entraria com a mao de obra, especializada ou 
nao. O setor privado teria uma remuneracao por pessoa atendida. 4 

No caso de construcao de novas UBS, o setor privado construiria os predios, compraria 
o equipamento necessario e eventualmente entregaria os remedios prescritos, conforme 
especificado no paragrafo anterior, e teria uma remuneracao por pessoa atendida (maior 
do que a relativa a remodelacao das UBS). 

As pessoas atendidas nas UBS poderao ser encaminhadas para um especialista, ou, se 
assim for necessario, para um hospital. Os hospitais poderiam ser geridos pelo sistema das 
organizacoes sociais existentes no estado de Sao Paulo. Nesse sistema, o governo constroi 
o hospital e faz uma licitacao para selecionar a OS que o operara. Essa OS opera o hospital 
e recebe um valor per capita por pessoa atendida, e o governo tem a vantagem de que, por 
contrato, especifica as normas que a OS devera seguir e os objetivos que devera realizar a 
cada ano. O governo fica na funcao de regulador, verifica anualmente se as metas estabe- 
lecidas em contrato foram atingidas, sabe as razoes no caso de elas nao terem sido cum- 
pridas, e pode ate romper o contrato se a contratante nao explicar adequadamente o nao 
cumprimento. As evidencias obtidas em Sao Paulo sao de que os hospitais geridos pelas OS 
sao mais produtivos do que os geridos pela administracao direta. 

Dentro desse esquema, e muito importante que seja implementado o Cartao SUS. Esse 
cartao permitiria ao medico que atende o paciente ter acesso a toda a sua historia clinica. 
Isso evitaria duplicidades de exames e prescribes, contribuindo para a maior eficiencia 
e resolutividade da atencao e um menor custo de atendimento por paciente. A velocidade 



4 Essa proposta esta baseada nos pontos positivos e negativos do PAS, criado em Sao Paulo em 1996. A proposta original do PAS era 
muito adequada, mas ele acabou sendo um fracasso porque o prefeito de Sao Paulo na epoca o sujeitou ao seu calendario eleitoral, 
e por outro lado houve uma reacao muito forte da corporacao dos medicos e enfermeiros que eram empregados municipals e nao 
houve negociacao entre esses sindicatos e o governo. Por essa razao, se esta propondo aqui que os funcionarios da UBS sejam dos 
quadros publicos. 



de implantacao do cartao no sistema deve ser objeto de estudo detalhado,pois depende da 
existencia de equipamentos nas UBS e hospitals. 

Esse sistema informatizado permitiria tambem que os medicos das UBS e hospitais 
em todo o territorio nacional tivessem acesso as recomendacoes da Medicina Baseada 
em Evidencias (MBE) para os casos que estivessem tratando, o que permitiria certa pa- 
dronizacao dos tratamentos. A MBE podera contribuir para a reducao do desperdicio de 
medicamentos e do custo dos tratamentos. 

Esse conjunto de medidas devera tornar o sistema mais eficiente, permitir a reducao do 
tempo de tratamento e do tempo de espera e aumentar a sua resolutividade. Essa maior efi- 
ciencia deveria permitir melhorar os precos praticados pelo SUS (a chamada "Tabela SUS"), 
que estao especialmente defasados na atencao primaria e secundaria. Enquanto o SUS paga 
R$7,00 por consulta5 o resultado sao consultas em que o medico mal olha para o paciente e 
pede uma serie de exames que, fosse ele mais bem pago e dedicasse maior tempo a consulta, 
provavelmente nao pediria ou pediria em quantidade menor. 

Ao lado dessas medidas, o governo tambem deveria se preocupar com a questao da 
judicializacao da saude. Esta se constitui numa fonte de gastos para os governos nos tres 
niveis, e o Governo Federal deveria adotar as medidas desenvolvidas pela Secretaria de 
Saude do Estado de Sao Paulo, no sentido de esclarecer o Ministerio Publico e os juizes 
sobre a existencia, na lista do SUS, de remedios semelhantes aos prescritos pelo medico 
e que tem menor custo, e mesmo sobre a eventual nao existencia de evidencia cientifica 
sobre a eficacia do remedio prescrito. 

No que se refere a equidade, ja se tratou do acesso aos servicos de saude quando se apresen- 
taram propostas relativas as UBS. No que se refere a equidade no financiamento da saude, uma 
area importante a ser trabalhada e a relativa a remedios. Para os 10% mais pobres da popula- 
cao, os medicamentos representavam mais de 80% dos gastos em saude. Foi visto anteriormen- 
te que se fosse agregado o gasto em medicamentos que as pessoas nao puderam realizar devido 
a sua baixa renda, os gastos catastroficos, para o limiar de 20%, em vez de ocorrerem para 
6,7% dos domicilios ocorreriam para 10,8% dos domicilios e poderiam chegar a 21,5% caso 
a disponibilidade de recursos fosse definida como o gasto total subtraido da linha de pobreza. 
Para reduzir esse problema, o programa Farmacia Popular deve ser expandido, aumentando o 
numero de medicamentos que compreende e a rede de farmacias participantes. 

Tambem dever-se-ia estimular que os empregadores fornecessem remedios como par- 
te dos beneficios de emprego. Os empregadores que concedessem esse beneficio poderiam 
ter um tratamento tributario especial. 

A situacao dos desempregados, que podem nao ter recursos para adquirir medica- 
mentos na Farmacia Popular, seria resolvida pela adicao de um recurso para aquisicao de 
remedios no seguro-desemprego. A mesma solucao pode ser sugerida no caso dos benefi- 
ciarios do Bolsa Familia. 



Em setembro de 2010 equivale a 1,37% do salario-minimo (R$510,00). 



PREVIDENCIA SOCIAL 
E POLITICAS DE RENDA 



4 

Previdencia Social: Uma Agenda de Reformas 

Paulo Tafner 

Fabio Giambiagi 

5 

POLITICAS DE DlSTRIBUICAO DE RENDA NO BRASIL E O BOLSA FaMILIA 

Andre Portela Souza 

6 

Reformas Infraconstitucionais nas Previdencias Privada e Publica: 

possibilidades e llmites 

Marcelo Abi-Ramia Caetano 

7 

Contrato Social da Redemocratizacao 

Samuel de Abreu Pessoa 



Previdencia Social: 
Uma Agenda de Reformas 

Paulo Tafner 
Fabio Giambiagi 

1 INTRODUCAO 

Desde o quarto final do seculo XX, os sistemas previdenciarios em muitos paises tiveram 
suas estruturas reformadas. 1 Na America Latina, as reformas inkiaram-se na decada de 
1980, e, desde entao, mais de uma dezena de paises passou por reformas de seus sistemas. 
processo foi iniciado com o Chile, em 1981, e se concentrou fortemente na decada de 1990 2 , 
mas se estendeu para os anos 2000. 

A onda reformista, em maior ou menor grau, atendia a um imperativo decorrente da 
transicao demografica por que passaram ou estao passando os paises. As mudancas demo- 
graficas estao na raiz dos desequilibrios estruturais dos sistemas previdenciarios que, em sua 
quase totalidade, estao estruturados sob o principio de reparticao. Nesses sistemas, a geracao 
economicamente ativa financia os beneficios da geracao que ja se retirou do mercado. 3 Exa- 
tamente porque sao geracoes que financiam outras geracoes, esse regime de financiamento 
esta fortemente sujeito a dinamica demografica. Uma geracao de ativos que seja numerosa 
exigira que a geracao sucessora seja igualmente numerosa, ou, sendo numericamente infe- 
rior, que os ganhos de produtividade da nova geracao sejam elevados o suficiente para arcar 
com os gastos da geracao anterior. 

Essa fragilidade de sistemas estruturados em regime de reparticao pode ser potencia- 
lizada, caso seja tambem estruturada com beneficio definido, como e o caso do Brasil e de 
muitos outros paises. Isso porque, sendo o beneficio definido, as aliquotas de contribuicao 
e as condicoes de elegibilidade de acesso aos beneficios devem estar muito bem calibradas 
para que nao surjam deficits estruturais no sistema e devem, tambem, ser suficientemente 
flexiveis para que possam ser ajustados a alteracoes demograficas. No entanto, nao e isso 
o que ocorre. A inflexibilidade das regras faz com que surjam desequilibrios. E, com ele, 
pressoes para que o sistema seja reformado. Reformar, porem, envolve a disputa sobre quais 




Apenas como exemplos ilustrativos, podemos citar os casos da Belgica que em 1972 eliminou a indexacao de beneficios e em 1992 
promoveu ajustamentos nas taxas de reposicao; da Alemanha, que promoveu uma primeira reforma em 1972, com subsequentes 
modificacoes nas decadas de 1980 e 1990; da Franca, que fez uma grande reforma em 1983, mas nova rodada de reforma ja esta 
em curso, tendo em vista fatores demograficos e de desempenho do mercado de trabalho (ver a respeito Blanchet e Marioni, 1996; 
Dangerfield, 1994 e Marchand e Thelot, 1991); ou do Japao, cuja reforma de 1994 foi motivada pela componente demografica (ver a 
respeito Yashiro e Oshio, 1999; Takayama, 1992 e Yashiro, 1997). O caso do Japao e muito interessante porque seu sistema de previ- 
dencia adquiriu o formato vigente (antes da reforma) em 1 961 e sobreviveu sem reformas por mais de 30 anos. Nesse mesmo periodo, 
as pressoes demograficas foram devastadoras: a taxa de fertilidade caiu de 2,8 em 1965 para 1,4 em 1996; a taxa de dependencia 
(niimero de habitantes de 65 anos e mais/niimero de habitantes com idade entre 20 e 64 anos) saltou de 0,10 em 1940 para 0,24 em 
1995. resultado foi que os gastos subiram de 4,9% do PIB em 1961 para 14,1% em 1996. 

Peru (1993), Colombia (1994), Argentina (1994), Uruguai (1996), Bolivia (1997), Mexico (1997), Brasil (1998 e 2003), El Salvador 
(1998), Nicaragua (2001) e Costa Rica (2001). 

Nesses sistemas ha, implicitamente, uma logica de solidariedade entre geracoes. Cada individuo ativo financia um inativo e espera 
que, no futuro, a geracao sucessora pague seu beneficio. 



segmentos sociais devem arcar com os custos de uma reforma. Para beneficiarios a melhor 
solucao seria elevar a carga dos ativos. Para os segurados ativos, o melhor seria um aumento 
geral de impostos, de modo a compartilhar os custos com toda a coletividade. Para empre- 
sarios e consumidores, o melhor seria que o deficit fosse financiado exclusivamente pelos 
individuos diretamente envolvidos no sistema (segurados ativos e beneficiarios). 

fato e que mudancas demograficas tem ocorrido com regularidade, mesmo em paises 
demograficamente jovens, como o Brasil. E seu impacto e tao profundo que, na literatura 
sobre o tema, ele tem sido chamado de "risco demografico". 

No caso brasileiro, o "risco demografico" era, ate bem pouco tempo, uma ficcao. Entre- 
tanto, com as mudancas reprodutivas dos ultimos 20 anos essa situacao se modificou com- 
pletamente. Mesmo antes dessa mudanca, diversos autores 4 ja indicavam a necessidade de 
adequacao das regras operacionais, posto que eram particularmente generosas nas condi- 
coes de acesso aos beneficios. resultado e que os gastos previdenciarios brasileiros como 
proporcao do PIB tem crescido consistentemente desde o final dos anos 1980, constituindo- 
se, atualmente, no principal item de despesa do orcamento da Uniao. 5 Mantidas as regras 
operacionais de nosso sistema, essa situacao tende a se agravar. Por essa razao, diversos pes- 
quisadores tem discutido o tema e proposto aprimoramentos. Tambem no ambito do gover- 
no essa discussao tem sido feita. 

objetivo deste texto e contribuir para esse debate. Ele esta estruturado em seis secoes, 
alem desta introducao. Inicialmente, na Secao 2, sao apresentados dados que documentam 
que a participacao do Estado em questoes previdenciarias e um fenomeno inquestionavel 
em praticamente todos os paises do mundo. 6 Na Secao 3 e apresentado o funcionamento 
de nosso sistema previdenciario e sao identificados seus subsistemas, destacando-se aquele 
que potencialmente apresenta os maiores riscos em termos de aumento de despesa, o INSS. 
Tambem sao apresentadas informacoes sobre a dimensao de nosso sistema previdenciario e 
uma breve descricao da evolucao recente da Previdencia Social, em termos de gastos, bene- 
ficios, cobertura e trajetoria da componente demografica. Sao tambem destacados os princi- 
pals componentes que explicam a evolucao numerica de nossa previdencia. Em seguida, na 
Secao 4, e apresentada uma analise mais detalhada da componente demografica. Na Secao 
5, sao apresentados em detalhes os principals fatores responsaveis pelo aumento do custo 
previdenciario, alem daquele decorrente exclusivamente da componente demografica. Em 
particular, sao analisados os impactos de reajustamento dos beneficios previdenciarios e as 



Ver os trabalhos pioneiros de Oliveira (1980) e Oliveira (1982). Oliveira et al. (1997), Oliveira et al. (1999), Oliveira et al. (2004), Tafner 
e Giambiagi (2007), Tafner (2008), Cechin (2005, 2007), Rocha e Caetano (2008) tambem se debrucaram sobre o tema. Mais recente- 
mente, Giambiagi e Tafner (2010) apresentaram propostas de reformas. 

O gasto do INSS representa quase 40% da despesa primaria da Uniao, excluindo transferencias a estados e municipios. Esse mesmo 
gasto acrescido ao pagamento de beneficios dos servidores publicos civis e militares da Uniao, representam aproximadamente 9% do 
PIB. Outros quase 2% do PIB sao gastos com pagamentos de beneficios a servidores de estados e municipios. 
Na Secao 2 da versao deste texto disponivel no site da Casa das Garcas (www.iepecdg.com.br) sao apresentados argumentos teoricos 
para a intervencao do Estado na questao de seguridade e, mais especificamente, na previdencia. Procura-se destacar dois aspectos 
relevantes: (a) apesar de, em varios paises, o sistema de previdencia ter nascido sob auspicios e comando do Estado e ter se tornado a 
forma dominante durante o seculo XX — ainda que desde a decada de 1990 essa tendencia tenha se revertido — , essa nao e a unica 
forma teoricamente possivel, apesar de, empiricamente ser a forma predominante; e (b) argumentos teoricos para o papel proemi- 
nente do Estado em questoes de previdencia nao sao consensuais, nem tampouco e trivial deduzir essa proeminencia empiricamente 
observada de argumentos sustentaveis do ponto de vista teorico. 



regras de concessao de beneficios. Em complemento a analise dos custos da previdencia 
social, sao tambem apresentados seus impactos em termos de combate a pobreza. Na Secao 
6, sao apresentadas estimativas do impacto da mudanca demografica sobre a evolucao dos 
gastos sob as regras atuais e comparadas essas estimativas com trajetorias do PIB. A secao 
final apresenta propostas para o aprimoramento de nosso sistema previdenciario. 



2 GASTOS PREVIDENCIARIOS E ASSISTENCIAIS: UMA BREVE 
PERSPECTIVA INTERNACIONAL 

A participacao do Estado nas questoes de previdencia social e um fato inquestionavel. A 
Tabela 1 traz informacao de 34 paises sobre o peso dos sistemas previdenciarios, expressos 
como participacao no produto e como proporcao do gasto publico de cada pais. 7 Em todos os 
continentes, para paises com diferentes graus de desenvolvimento, para ricos e para pobres, 
para colonizados e colonizadores, para paises populosos ou quase inabitados, para paises 
continentals ou simples porcoes de terra, para paises com populacao jovem e para aqueles 
cuja populacao e mais madura, a realidade e uma so: o Estado participa dos sistemas de 
previdencia e de bem-estar e essa participacao e crescente a medida que o pais e mais rico. 



TABELA 1 Gastos com seguridade social e outros gastos sociais — Diversos paises: media 1978-82 





Paises 


% PNB 


% do gasto 
publico 


1 


Peru 


0,03 


0,17 


2 


Filipinas 


0,27 


2,11 


3 


Cingapura 


0,29 


1,36 


4 


Guatemala 


0,41 


3,64 


5 


Paquistao 


0,48 


2,65 


6 


Turquia 


0,64 


2,40 


7 


Zambia 


0,78 


2,30 



Paises 


% PNB 


% do gasto 
publico 


Estados Unidos 


7,53 


33,96 


Reino Unido 


9,43 


25,48 


Suica 


9,84 


48,64 


Grecia 


10,21 


28,35 


Chile 


10,39 


33,96 


Nova 
Zelandia 


11,40 


29,26 


Hungria 


11,63 


21,21 



8 


Mexico 


1,03 


16,01 


Uruguai 


11,67 


48,34 


9 


Coreia 


1,13 


6,46 


Italia 


12,61 


30,11 


10 


Venezuela 


1,75 


6,76 


Noruega 


12,90 


33,89 



11 


Costa Rica 


1,95 


8,86 


12 


Colombia 


3,03 


20,06 


13 


Egito 


4,62 


9,68 


14 


Argentina 


6,29 


32,38 



Dinamarca 


16,46 


42,29 


Espanha 


16,20 


58,81 


Austria 


17,50 


45,77 


Franca 


17,56 


44,12 



15 Australia 7,00 

16 Brasil 7,03 

17 Canada 7,12 



27,94 


Suecia 


19,48 


47,86 


35,25 


Holanda 


19,95 


37,09 


33,12 


Belgica 


21,71 


42,09 



Fonte: Extraido e traduzido de Guido Tabellini, 1990. 



7 Na tabela original sao apresentadas informacoes de 63 paises. 



Ha enorme diversidade de arranjos institucionais previdenciarios pelo mundo, indican- 
do nao haver determinismo entre modelos e sistemas. No entanto, e razoavel admitir que em 
sistemas de capitalizacao ( "funded") ha preponderancia do setor privado e, nessa medida e 
como contrapartida, o papel do governo e majoritariamente regulatorio (como e o caso da 
Australia, do Chile, do Mexico, entre outros) e, em alguns casos, tambem como garantidor 
de renda minima aqueles desprovidos de qualquer rendimento ou estrutura de apoio. Ja em 
sistemas de reparticao ("unfunded" ou "PAYG [Pay as you Go]"), a presenca do Estado e 
massiva como operador do sistema. Ha, no entanto, diversas manifestacoes empiricas em 
que, alem de operador, o Estado age como regulador, seja porque um segundo pilar e privado 
e complementar (como o Brasil, por exemplo, e diversos outros paises), seja porque o siste- 
ma permite concorrencia entre agentes privados e o proprio Estado (o caso da Argentina se 
assemelha a essa situacao). 

Observe que nao apenas a forma de insercao do Estado, mas tambem a dimensao da 
questao previdenciaria varia enormemente de pais para pais, como bem demonstram os 
dados da Tabela 1. Enquanto os gastos com previdencia de paises como Peru, Filipinas, 
Cingapura, Guatemala, Paquistao, entre outros, ficam bem abaixo de 10% do total de gas- 
tos governamentais, em outros, como Argentina, Brasil, Canada, Suica, Chile, Uruguai, 8 
Espanha e Austria etc., os gastos com previdencia ultrapassam 30% dos gastos totais do 
governo. 



3 SISTEMA PREVIDENClARIO E ASSISTENCIAL BRASILEIRO 
— CARACTERfSTICAS E EVOLUgAO RECENTE 

sistema previdenciario brasileiro teve seu contorno institucional atual definido a partir da 
Constituicao Federal de 1988. Desde entao, passou por duas reformas constitucionais (EC 
20/1998 e EC 41/2003) 9 e regulamentacoes decorrentes dessas reformas. Em especial, a Lei 
n- 8.213 de 24/07/1991 define e regulamenta o Piano de Beneficios da Previdencia Social, e a 
Lei n s 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Organica da Assistencia Social — LOAS), define 
que, no Brasil, a assistencia social e direito do cidadao e dever do Estado. Como politica de 
seguridade social nao contributiva, a assistencia social deve garantir, atraves de um conjunto 
integrado de acoes de iniciativa publica e da sociedade, o atendimento as necessidades basi- 
cas dapopulacao. 10 

sistema esta estruturado em dois regimes. primeiro, o Regime Geral de Previden- 
cia Social (RGPS), da conta dos trabalhadores do setor privado, que paga mensalmente 
23,5 milhoes de beneficios, dos quais 22,7 milhoes estritamente previdenciarios; o segun- 



8 O Uruguai era um caso extremo, e a reforma de seu sistema em 1995 representee a derrota definitiva do /ofrfry'grisalho", que conse- 
guira impedir mudancas em duas outras tentativas (fracassadas) de mudanca do sistema. 

9 Como consequencia de acordo partidario sobre itens especificos da EC 41/2003, a EC 47/2005, estabeleceram-se regras de transicao 
para os servidores ativos em 2003. 

10 Para uma descricao detalhada da evolucao institucional do sistema previdenciario e assistencial brasileiro, ver MPAS (2008). 



do, Regime Proprio de Previdencia (RPP), e restrito aos trabalhadores do setor publico dos 
tres niveis de governo, sendo que cada nivel tem seu proprio regime. 11 No ambito da Uniao, 
o RPP paga, mensalmente, 1,1 milhao de beneficios. Os militares, apesar de fazerem parte 
do Regime Proprio, tem piano especifico, com regras diferentes daquelas observadas entre 
civis. A Tabela 2 apresenta, para o ano de 2009, a arrecadacao de contribuicoes previden- 
ciarias e a despesa com aposentados e pensionistas e outros beneficios previdenciarios, 
separando as informacoes para cada um dos regimes. 



TABELA 2 Resultado previdenciario: 2009 (% PIB) a 



Composicao 


% PIB 


Benefi 


cios (milhao) b 


Valor medio (R$) 


Servidores da Uniao 


-1,7 








Receita 


0,3 




1,1 


4.048,0 


Despesa 


2,0 








INSS 


-1,4 








Receita 


5,8 




24,3 


685,0 


Despesa 


7,2 








Total (deficit) 1 


-3,1 








Receita 


6,1 








Despesa 


9,2 









a Nesses calculos estao excluidos os beneficios pagos pelos Governos Estaduais e Prefeituras Municipais. 

b No total de beneficios do INSS estao incluidos 22,7 milhoes de beneficios previdenciarios e 1,6 milhao de beneficios assistenciais 

ao idoso (LOAS+RMV idoso). 

c Alguns autores entendem que, por nao haver fontes especificas de recurso, o deficit pode ser entendido como necessidade de 

financiamento. 

Fonte: Elaboracao dos autores. 



Devido a enorme diferenca do valor medio de beneficio pago de cada regime, e co- 
mum o entendimento de que o problema de sustentabilidade previdenciaria esta no se- 
tor publico. Uma analise mais pormenorizada, entretanto, nos conduz a conclusao oposta. 
Apesar de ainda apresentar elevado deficit, o gasto do RPP reflete uma situacao anterior 
as reformas de 1998 e 2003. O elevado desequilibrio decorre da existencia de significativo 
estoque de servidores que se aposentaram com as regras antigas, muito condescendentes. 
Essa situacao foi estruturalmente modificada apos as duas reformas mencionadas. Isso 
pode ser mais objetivamente visto com os dados apresentados no Grafico 1. 



Por isso mesmo, seria mais correto falar de Regimes Proprios, no plural. Entretanto, para os propositos deste trabalho, optamos por 
destacar apenas a diferenciacao entre o setor publico e o setor privado. 



GRAFICO 1 



Despesa com pagamento de beneficios do INSS e com servidores inativos (% PIB) 




r- co c» 

o o o 

o o o 

c\j cu cu 



INSS II Secuidores 



Fonte: Ministerio de Planejamento, Ministerio da Previdencia Social, Secretaria do Tesouro Nacional. 

Os dados revelam que, ao longo dos anos, desde 1991, a despesa com o RPP, apos crescer 
consistentemente ate 1994 — como consequencia da implementacao do preceito constitu- 
cional — , permaneceu estavel desde entao. mesmo, porem, nao aconteceu com os gastos 
do INSS, que cresceram consistentemente durante todo o periodo. Esses gastos passaram de 
4,3% do PIB, em 1994, para 7,2% do PIB, em 2009, e sao hoje o principal gasto do orcamento 
federal. 12 

Tres fatores combinados contribuiram decisivamente para esse desempenho dos gastos do 
INSS: (a) regras generosas de aposentadoria e pensao em face das tendencias demograficas do 
pais; (b) reajustes do salario-minimo desde meados dos anos 1990; e (c) baixo crescimento me- 
dio do PIB. Para o futuro, um quarto componente tera papel decisivo: a dinamica demografica. 
Como anunciado pelo IBGE, com as revisoes feitas em 2008, o pais enfrentara um acelerado 
processo de envelhecimento mais intenso nos proximos 30 anos, impondo desafios nao triviais 
para nosso sistema previdenciario e para as financas piiblicas. 

O volume de concessao de novos beneficios cresceu a uma taxa media anual bastante 
elevada, entre 1990 e 2009. A Tabela 3 apresenta, para anos selecionados, a quantidade de be- 
neficios concedidos 13 pelo INSS. O crescimento medio anual da concessao de beneficios to- 
tals do INSS entre 1990 e 2009 foi de 6,71% ao ano, e a concessao de beneficios estritamente 



Utilizando uma serie que remonta a 1988, quando o gasto do INSS era de apenas 2,5% do PIB, eles teriam praticamente triplicado 
seu tamanho em relacao ao PIB. 

Sob regras relativamente estaveis de acesso aos beneficios previdenciarios, como e o caso do Brasil, o numero de beneficios conce- 
didos e aproximadamente igual ao numero de individuos que atingem certa idade. Por isso pode ser utilizado como uma "proxy" 
simplificada do comportamento demografico. Por essa razao, ela e aqui apresentada. 



beneficiarios, no mesmo periodo, foi de 6,50% ao ano, tendo a concessao de aposentadorias 
crescido a um ritmo anual de 5,61%. Esse ritmo de crescimento deveu-se, fundamentalmen- 
te, as regras do sistema previdenciario, pois a populacao idosa, no mesmo periodo, passou de 
9,897 milhoes de individuos, em 1990, para 18,616 milhoes, em 2008, o que equivale a uma 
taxa de crescimento medio anual de apenas 3,38%. 



TABELA 3 Quantidade de beneficios concedidos — INSS: 1990-2009 (dezembro — anos 

selecionados) 



Grupos de 

especies 



1990 



1994 1998 2002 



... o/ Taxa de 

2006 2009 ( 2 a oofn^m "escimento 

(2009/1990) medioanua | 



TOTAL 1.390.693 2.081.153 2.346.817 3.867.564 4.238.816 4.473.905 221,70 



6,71 



1.305.541 2.006.673 2.074.254 3.582.821 3.932.623 4.108.220 214,68 



6,58 



PREVIDENCIARIOS 1.207.692 1.830.801 1.898.325 3.378.764 3.773.809 3.754.851 210,91 



6,50 



Aposentadorias 401.128 894.954 83.427 763.411 819.593 1.071.040 167,01 



5,61 



Tempo de 63 . 165 222.369 297.857 159.961 185.093 271.298 329,51 8,43 

contribuigao 



Idade 229.391 555.607 391.636 428.896 462.647 602.721 162,75 



5,51 



Invalidez 108.572 116.978 144.777 174.554 171.853 178.211 64,14 2,79 

Pensao 220.992 317.573 283.290 325.594 334.801 380.039 71,97 3,06 
por morte 

Auxilios 549.224 576.951 635.210 1.294.728 2.202.709 1.733.877 215,70 6,60 



Outros 



36.348 41.323 145.555 995.031 416.706 569.895 1.467,89 16,52 



ACIDENTARIOS 


97.849 


175.872 


175.929 


204.057 


158.814 


353.369 


261,14 


7,39 


\posentadoria 
por invalidez 


4.613 


4.370 


6.737 


9.687 


5.854 


8.940 


93,80 


3,74 


Outros 


93.236 


171.502 


169.192 


194.370 


152.960 


344.429 


269,42 


7,53 



ASSISTENCIAIS 



85.152 7.448 272.563 284.743 306.127 362.574 325,80 



8,38 



LOASeRMV 85.143 70.725 132.359 139.939 173.719 362.090 325,27 



8,37 



Outros 



3.755 140.204 144.804 132.408 484 



ENCARGOS 
PREV. UNIAO 



66 



3.111 



Fonte: AEPS — Suplemento Historico, 2008 e BEPS (todos os meses de 2009). 



aumento dos gastos do INSS, como indkado anteriormente, dependeu tambem do 
"efeito-preco", ou seja, do reajustamento dos beneficios previdenciarios. Para o periodo com- 
preendido entre 1994 e 2009 (periodo para o qual se dispoe de dados detalhados), a Tabela 
4 apresenta o valor real de beneficios emitidos pelo INSS (deflacionado pelo INPC anual). 
Destaque-se que em apenas 14 anos (entre 1995 e 2009) os gastos com beneficios do INSS 
foram multiplicados por 2,5, e os gastos com pagamentos exclusivamente previdenciarios 
foram elevados, em termos reais, em 2,4 vezes. Em praticamente todos os grupos de benefi- 
cios, a taxa media de crescimento real foi superior ao crescimento do mimero de beneficios, 
reflexo do efeito do reajustamento real do beneficio previdenciario, no periodo. 



TABELA 4 Valor de beneficios emitidos — INSS: 1995-2009 (em RS milhao constante de 2009, 
posicao em dezembro, anos selecionados) 



Tipo de 
beneficio 



. _ ., Taxa de 
1995 1996 1999 2002 2005 2009 (2009/1995) crescimento 

medio anual 



TOTAL 

BENEFiCIOS 
DO RGPS 



6.906,9 7.404,0 9.281,5 10.780,4 13.593,1 17.124,1 147,9 6,7 

6.518,2 7.023,0 8.760,4 10.107,4 12.579,2 15.478,4 137,5 6,4 



PREVIDENCIARIOS 


6.313,2 


6.791,1 


8.472,1 


9.770,2 


12.175,7 


15.016,4 


137,9 


6,4 


Aposentadorias 


4.507,1 


4.903,3 


6.166,3 


6.735,5 


8.140,1 


10.370,8 


130,1 


6,1 


Tempo de 
contribuicao 


2.329,7 


2.766,2 


3.646,4 


3.703,5 


4.113,1 


4.849,3 


108,2 


5,4 


Idade 


1.507,3 


1.464,0 


1.709,1 


2.039,5 


2.661,2 


3.764,0 


149,7 


6,8 


Invalidez 


670,0 


673,1 


810,8 


992,5 


1.365,8 


1.757,6 


162,3 


7,1 


Pensao 
por morte 


1.577,3 


1.633,4 


2.012,9 


2.407,0 


2.928,1 


3.800,3 


140,9 


6,5 


Auxilios 


218,3 


244,6 


281,4 


553,7 


1.093,0 


815,0 


273,4 


9,9 


Outros 


10,6 


9,8 


11,4 


73,9 


14,5 


30,3 


185,5 


7,8 


ACIDENTARIOS 


204,9 


231,9 


288,3 


337,2 


403,6 


462,0 


125,4 


6,0 


Aposentadoria 
por invalidez 


39,9 


44,5 


60,6 


78,5 


103,2 


125,8 


215,0 


8,5 


Outros 


165,0 


187,3 


227,7 


258,7 


300,4 


336,2 


103,8 


5,2 


BENEFiCIOS 
ASSISTENCIAIS 


388,7 


381,0 


521,2 


673,1 


1.013,9 


1.632,8 


320,1 


10,8 


LOAS e RMV 


408,0 


346,0 


235,6 


372,6 


564,4 


865,6 


112,2 


5,5 


Outros 


7,1 


85,5 


202,5 


300,5 


449,5 


767,2 


n.a. 


n.a. 


ENCARGOS 
PREV. UNIAO 


0,0 


0,0 


0,0 


0,0 


0,0 


13,0 


n.a. 


n.a. 



Fonte: AEPS — Suplemento Historico, 2008 e BEPS (todos os meses de 2009). 



sistema previdenciario brasileiro apresentou elevado crescimento, seja em termos de 
mimero de contribuintes, seja em mimero de beneficiarios. Tambem a cobertura previdenci- 



aria — uma medida da protecao social do sistema previdenciario — elevou-se quase 5 pon- 
tos percentuais entre 1984 e 2008 e, em termos absolutos, cresceu 57%, no mesmo periodo. 14 
Nesse periodo, a cobertura previdenciaria total elevou-se de 69,7% para 74,3%, tal como 
mostrado na Tabela 5, a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios 
(PNAD) do IBGE. 



TABELA 5 Incidencia de cobertura previdenciaria total e para individuos com 60 anos ou mais 

e 65 anos ou mais 



Ano Condicao 

previdenciaria 



Total 



(%) 



60 anos ou 
mais 



(%) 



65 anos ou 
mais 



(%) a 29 anos (%) 



Sem cobertura 38.833.766 30,3 980.587 11,3 402.004 7,0 31.884.657 38,2 

1984 Com cobertura 89.429.835 69,7 7.718.684 88,7 5.327.007 93,0 51.478.027 61,8 

Total 128.263.601 100,0 8.699.271 100,0 5.729.011 100,0 83.362.684 100,0 

Sem cobertura 48.903.277 25,7 1.323.616 6,3 616.405 4,2 36.514.173 37,8 

2008 Com cobertura 141.049.518 74,3 19.715.468 93,7 13.915.931 95,8 60.211.136 62,2 

Total 189.952.795 100,0 21.039.084 100,0 14.532.336 100,0 96.725.309 100,0 

Fonte: PNAD (1 984 e 2008) — IBGE. 

Nesse processo de expansao da cobertura previdenciaria, em termos medios, a expansao 
da cobertura foi de aproximadamente 5 pontos percentuais. Enquanto a cobertura media da 
populacao atingiu 74,3%, para o segmento idoso (individuos com 60 anos ou mais), esta se 
elevou para 93,7% e para o grupo de 65 anos ou mais aumentou de 93% para 95,8%. Esse 
resultado indica uma cobertura quase universal para esses segmentos etarios. 15 

Parece claro que a protecao social ao segmento etario mais velho esta praticamente 
completada, mas resta ainda atingir 25% da populacao que, ainda hoje, permanece fora do 
sistema de protecao social. Essa "desprotecao" previdenciaria esta concentrada em crianizas, 
jovens e adultos jovens. 

Na secao seguinte detalhamos o comportamento demografico recente do pais e anali- 
samos o que se espera em termos de desempenho demografico para os proximos 40 anos. 

4 DESEMPENHO DEMOGRAFICO 

O mundo experimentou ao longo do seculo XX uma transicao demografica a partir de tres 
forcas motrizes: (i) forte elevacao inicial da taxa de fecundidade logo apos o termino da Segun- 



14 A medida de cobertura previdenciaria aqui apresentada leva em consideracao o total da populacao e nao a Populacao Economi- 
camente Ativa (PEA), como usualmente feito. Isso se deve a maneira como e calculada a cobertura previdenciaria. Esta e feita por 
unidade familiar, estendendo-se a cobertura a dependentes legais de um membro coberto pela previdencia. Oliveira (1993), a partir 
de estudo de Mesa-Largo (1998), apresenta dados de cobertura para a America Latina baseado, como tern sido usual, apenas na PEA. 

15 Dentre aqueles dessa faixa etaria que nao contam com cobertura previdenciaria, 72% viviam, em 2008, em domicilios com rendi- 
mento mensal per capita de ate 1 salario-minimo. Estes compoem um grupo que a Previdencia Social tern dificuldades de atingir. 
Dos demais individuos dessa faixa etaria nao cobertos pela Previdencia Social, 8,3% viviam em domicilios com renda domiciliarper 
capita superior a dois salarios-minimos. 



da Guerra Mundial, que se prolongou por duas decadas; (ii) pronunciada reducao da taxa de 
mortalidade entre os segmentos mais velhos da sociedade; e (iii) a partir de segunda metade 
da decada de 1970, uma continua queda na taxa de fecundidade. As resultantes atuais desse 
processo podem ser assim sintetizadas: a) crescimento da populacao a taxas declinantes e ate, 
em alguns casos, negativas; b) continuo envelhecimento da populacao. 

Esse envelhecimento pode ser expresso pela idade mediana da populacao. A Tabela 6, 
montada a partir de dados das Nacoes Unidas, apresenta as idades medianas para todos os 
continentes, para o periodo 1950-2050. 



TABELA 6 Evolucao da idade mediana e taxa de variacao por decada, segundo continentes" 



Ano 

1950 



Africa 
19,2 



Asia 

22,3 



Europa 

29,7 



America 
do Norte 

29,8 



America 
doSul 

20,4 



Oceania 



28,0 



1960 


18,4 


21,0 


30,7 


29,3 


19,7 


26,9 


1970 


17,7 


19,7 


31,8 


27,9 


19,6 


25,3 


1980 


17,5 


21,1 


32,7 


30,0 


20,9 


26,6 


1990 


17,5 


23,0 


34,8 


32,8 


22,7 


28,9 


2000 


18,5 


25,8 


37,6 


35,3 


25,0 


31,3 


2010 


19,7 


29,0 


40,2 


36,9 


28,2 


33,0 


2020 


21,2 


31,9 


42,7 


38,3 


31,9 


34,7 


2030 


23,4 


35,2 


45,3 


40,0 


35,6 


36,4 


2040 


25,9 


38,1 


46,9 


41,3 


39,1 


37,9 


2050 


28,5 


40,2 


46,6 


42,1 


42,1 


39,1 



a Dados reais ate 2000. A partir dai sao dados projetados pelas Nacoes Unidas. 
Fonte: United Nations (2008). 



Entre 1950 e 2000, com excecao da Africa, todos os continentes apresentaram elevacao na 
idade mediana. Em media, novamente com excecao da Africa, esse aumento foi de 5 anos, o 
que corresponde, em termos percentuais, a uma elevacao de 20%. Na Europa, o aumento foi 
de 7,9 anos (27%) e na America do Sul, continente com o segundo maior aumento da idade 
mediana, foi de 4,6 anos, equivalente a 23%. 

Para os proximos 40 anos, a America do Sul sera o continente com maior aumento da 
idade mediana, tanto em termos absolutos quanto relativos. A idade mediana do continente 
passara de 28 para 42,1 anos. Na metade desse seculo, a populacao sul-americana nao mais 
sera jovem, entendendo-se por jovem aquele individuo com ate 30 anos de idade. E o Brasil, 
como sera visto a seguir, e o pais que mais envelhecera. 



4.1 DEMOGRAFIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA 

Tambem no Brasil, especialmente a partir da metade do seculo passado, tres importantes e 
sucessivos fatores demograficos entraram em funcionamento: (i) diminuicao da mortalida- 
de infantil; (ii) queda na fecundidade; e (iii) reducao da mortalidade adulta. Passou a ocorrer 



no Brasil o que ocorreu muito antes nos paises europeus. que ha de inusitado e que esta- 
mos repetindo o processo demografico a uma velocidade muito maior. 

A primeira mudanca ocorreu a partir da decada de 1930, quando se reduziu a taxa de 
mortalidade infantil. Ela, que era de 134,7 obitos para cada mil nascimentos, no quinquenio 
1950-1955, reduz-se para 90,5 no quinquenio 1970-75 e para 27,3 no quinquenio 2000-05. 
Nos cinquenta anos entre 1950 e 2000, a mortalidade infantil caiu aproximadamente 80%, e 
continua caindo. Dados mais recentes (da mesma fonte) indicam que essa taxa e hoje inferior 
a 23 obitos por mil nascidos vivos (26,9 para homens e 19,9 para mulheres). Esse desem- 
penho fez com que o crescimento da populacao se desse a taxas bem elevadas entre 1950 e 
1970. 16 

A reducao na taxa de fecundidade ocorre a partir de meados da decada de 1960. Apesar 
desse relativo "atraso", a velocidade de queda e bastante acentuada, e na presente decada ja 
temos a menor taxa de fecundidade do continente. Tambem deveremos ser o primeiro pais 
sul-americano a apresentar taxa negativa de crescimento demografico. 

O terceiro efeito — queda da mortalidade entre idosos, consequencia da melhoria das 
condicoes gerais de vida e do avanco das condicoes medico-hospitalares — nao conta com 
uma estatistica direta, mas e possivel inferir esse efeito a partir da estatistica indireta do per- 
centual de individuos com 80 anos ou mais no total da populacao, alem de seu mimero abso- 
lute como apresentado na Tabela 7. Em apenas 30 anos, entre 1980 e 2010, esse grupo etario 
multiplicou-se por 4,5, e sua incidencia no total da populacao aumentou em 2,75 vezes. 



TABELA 7 Populacao de 80 anos ou mais, 

total — 


segundo sexo e participaqao relatlva na populacao 
Brasil: 1980-2010 


Ano 


Total 


Homens 




Mulheres 


Pop total 


% pop 


1980 


590.968 


239.621 




351.347 


118.562.549 


0,50 


1985 


734.390 


303.611 




430.779 


132.999.282 


0,55 


1990 


919.210 


384.646 




534.564 


146.592.579 


0,63 


1995 


1.247.939 


524.826 




723.113 


158.874.963 


0,79 


2000 


1.586.958 


661.009 




925.949 


171.279.882 


0,93 


2005 


2.044.789 


848.555 




1.196.234 


183.383.216 


1,12 


2010 


2.653.060 


1.082.138 




1.570.922 


193.252.604 


1,37 



Fonte: IBGE, Projecao de Populacao — Brasil (revisao 2008). 



Como resultado conjunto desses tres fatores demograficos, a taxa de crescimento popu- 
lacional brasileira caiu quase 70% entre 1950 e 2010, como mostra a Tabela 8, em que o Brasil 
e comparado a outros paises sul-americanos. 17 



Para analise detalhada sobre aspectos demograficos, ver Camarano e Kanso (2009), Tafner (2005, Cap. 2) e Beltrao et al. (2004). 
Comparando-se o Brasil com seus vizinhos do continente sul-americano, e possivel perceber que enquanto na decada 1950-1960 
tinhamos a segunda maior taxa de crescimento demografico — atras apenas da Venezuela — , na decada 2000-20 10, tivemos a quarta 
menor taxa do continente, e as projecoes indicam que para a atual decada passaremos a ter a segunda menor taxa de crescimento 
demografico. Somente o Uruguai tera uma taxa inferior a brasileira. 



TABELA 8 Taxa media anual de crescimento populacional, paises sul-americanos, 

por decada (1950-2020) 


Periodos 


Argentina 


Brasil 


Chile 


Colombia 


Venezuela 


Uruguai 


Demais 


1950-1960 


1,89 


3,03 


2,32 


2,92 


4,05 


1,27 


2,59 


1960-1970 


1,50 


2,81 


2,27 


2,91 


3,53 


1,02 


2,80 


1970-1980 


1,61 


2,39 


1,56 


2,34 


3,48 


0,37 


2,73 


1980-1990 


1,45 


2,09 


1,67 


2,13 


2,72 


0,65 


2,42 


1990-2000 


1,29 


1,53 


1,57 


1,82 


2,14 


0,66 


1,92 


2000-2010 


0,97 


1,16 


1,06 


1,53 


1,75 


0,15 


1,40 


2010-2020 


0,86 


0,68 


0,84 


1,22 


1,41 


0,35 


1,21 



Fonte: United Nations (2008). 

A consequencia desse desempenho demografico brasileiro foi o aumento da espe- 
ranca de vida ao nascer e da idade mediana. fi, de fato, surpreendente o processo de 
envelhecimento da populacao brasileira. 18 Segundo as Nacoes Unidas, em 1950 a idade 
mediana brasileira era de apenas 19,2 anos; em 2000 era de 25,3 anos (acrescimo me- 
dio de 1,22 ano por decada); e em 2050 a idade mediana brasileira devera atingir 45,6 
anos (com elevacao media de 4,06 anos por decada). Enquanto isso, a esperanca de vida 
saltou de 50,9 anos em 1950 para 71,0 em 2000, devendo atingir 75,9 anos em 2020. 19 

A Tabela 9 apresenta dados sobre a evolucao da esperanca de vida ao nascer no Brasil e 
outros paises sul-americanos. O comportamento brasileiro segue o padrao do continente, 20 
com elevacao de 20 anos entre 1950 e 2000 e de praticamente 9 anos ate 2050. 



TABELA 9 Evolucao da esperanca de vida ao nascer dos paises sul-americanos — 1950-2050 



Periodos 


Argentina 


Brasil 


Chile 


Colombia 


Venezuela 


Uruguai 


Demais 3 


1950 


62,7 


50,9 


54,8 


50,6 


55,2 


66,3 


46,1 


1960 


65,5 


55,7 


58,1 


57,9 


61,0 


68,4 


50,9 


1970 


67,4 


59,5 


63,6 


61,7 


66,1 


68,8 


55,8 


1980 


70,2 


63,4 


70,7 


66,8 


68,8 


71,0 


61,6 


1990 


72,1 


67,2 


74,3 


68,7 


71,5 


73,0 


66,6 


2000 


74,3 


71,0 


77,7 


71,6 


72,8 


75,2 


70,9 


2010 


76,1 


73,5 


79,1 


73,9 


74,7 


77,1 


73,2 


2020 


77,7 


75,9 


80,2 


75,7 


76,3 


78,6 


75,1 


2030 


79,1 


77,7 


81,1 


77,3 


77,8 


79,9 


76,6 


2040 


80,2 


79,3 


81,8 


78,5 


79,0 


81,0 


78,0 


2050 


80,7 


79,9 


82,1 


79,0 


79,5 


81,5 


78,6 



a Foram utilizados os dados de cada pais e ponderados por sua respectiva populagao. 
Fonte: United Nations (2008). 



u De uma amostra com mais de 30 paises de diversos continentes, somente o Japao tera tido processo de envelhecimento superior 
ao brasileiro, sendo que la a maior parcela do envelhecimento populacional ja ocorreu, enquanto no Brasil, ele esta ocorrendo no 
presente e continuara no futuro proximo. Ver United Nations. World Population Prospects: The 2008 Revision. 

19 Ver United Nations (2008). 

20 E importante destacar que, para efeitos previdenciarios, mais importante do que a esperanca de vida ao nascer e a esperanca de vida 
condicionada a idade de aposentadoria. 



A subsecao seguinte apresenta elementos mais detalhados sobre o futuro do desempe- 
nho demografico brasileiro e uma analise dos desafios que ele impora para o nosso sistema 
previdenciario. Nessa subsecao serao utilizadas informacoes do IBGE, tendo em vista que 
nao mais serao feitas comparacoes internacionais. 



4.2 DEMOGRAFIA NO BRASIL: QUE ESPERAR PARA FUTURO? 

A combinacao da mortalidade (infantil e entre idosos) com a reducao na taxa de fe- 
cundidade resulta na elevacao da esperanca de vida ao nascer e no envelhecimento da 
populacao. A esperanca de vida condicionada as idades mais elevadas apresentou me- 
lhorias ainda mais expressivas. Em 1980, a esperanca de vida ao nascer para homens era 
58 anos e para mulheres, 66. Em 2000, vinte anos depois, esses mimeros eram 67 anos 
para homens e 74 anos para mulheres. Aos 60 anos, no mesmo periodo, houve elevacao 
de mais de 3 anos para homens e de aproximadamente 5 anos para as mulheres. 

O resultado dessas alteracoes demograficas foi uma mudanca acentuada na pirami- 
de etaria brasileira e um aumento expressivo da participacao do grupo idoso no total 
da populacao, com reducao correspondente da participacao dos segmentos mais jovens, 
como pode ser observado no Grafico 2 e, especialmente, na Tabela 10, com dados sobre a 
participacao dos grupos mais velhos no total da populacao, referentes aos anos de 1980, 
2000, 2030 e 2050. fi de se destacar que o grupo etario de "superidosos" (aqueles com 80 
anos ou mais) estara entre os mais numerosos da populacao e, entre as mulheres, sera 
o mais numeroso, representando 7,7% do total de mulheres e 3,98% do total da popu- 
lacao. 21 

Para efeitos previdenciarios, o segmento etario composto por individuos de 60 anos 
ou mais 22 e especialmente relevante, posto que sete em cada dez beneficiarios da previ- 
dencia tem 60 anos ou mais, segundo dados da PNAD, de 2008. A Tabela 10 apresenta a 
proporcao do segmento etario com 60 anos ou mais no total da populacao e revela que 
este passou de 6,1% em 1980 para 8,1% em 2000, devendo manter forte tendencia de 
crescimento, triplicando sua participacao entre 2000 e 2050, fazendo com que seu tama- 
nho relativo seja semelhante ao dos paises membros daOCDE. 

A piramide etaria perde progressivamente o formato triangular (tipica de paises 
jovens) para assumir um formato trapezoidal. Alem disso, a faixa etaria modal, que em 
1980 era de a 4 anos, passa para de 15 a 19 anos em 2000 e para de 45 a 49 em 2050, 
sendo que, como mencionado, o grupo mais numeroso sera de mulheres com 80 anos 
ou mais. Projecoes para a populacao "centenaria" indicam que havera no Brasil de 2050 
quase meio milhao de individuos com mais de um seculo de vida. 



- 1 Segundo estimativas dos autores entre os "superidosos", havera em 2050 entre 300 e 400 mil centenarios. 

22 Dado o perfil etario atual de obtencao de beneficios previdenciarios, o limite de 60 anos e conservador. Dados do AEPS de 2008 
mostram que, do total de aposentadorias concedidas, 26,5% sao aposentadorias por tempo de contribuicao, que sao concedidas atu- 
almente, em media, aos 51 anos para mulheres e 54 para homens. Considerando o valor do beneficio, essas concessoes representam 
41,7% do total de gastos de beneficios concedidos naquele ano. 



TABELA 10 Taxas medias anuais de crescimento da populacao total e segundo grupos etarios 
e PEA, 23 por decada — Brasil: 2000-2050 


Decada 






Grupos 


Etarios 




da 


Total 

populacao 


PEA 24 


15 


a 59 anos 


60 anos 
ou mais 


65 anos 
ou mais 


80 anos 
ou mais 


2000-2010 




1,59 


3,32 


3,53 


5,27 




1,16 


3,02 


2010-2020 




0,98 


3,92 


3,78 


4,21 




0,68 


2,23 


2020-2030 




0,14 


3,63 


4,20 


3,97 




0,44 


1,26 


2030-2040 




-0,35 


2,55 


2,91 


4,77 




0,12 


0,64 


2040-2050 




-0,89 


2,10 


2,44 


3,85 




-0,17 


0,13 



Para o calculo da PEA foram utilizados dados das PNADS, fazendo-se a interpola^ao geometrica nos anos censitarios. Para as projecoes 
dessa variavel, foram utilizados os dados das projecoes do IBGE (revisao 2008) e projetadas as taxas de participacao no mercado de 
trabalho, por sexo. 

Fonte: IBGE (projecoes demograficas 2008). 



Essa transformacao e grave em termos previdenciarios, porque, alem da crescente 
participacao do grupo etario de 60 anos ou mais no total da populacao, o mimero de 
individuos em idade ativa sera praticamente o mesmo observado em 2010. Alem disso, 
como ja indicado, o contingente de individuos com 80 anos ou mais sera especialmente 
numeroso, e esse segmento e crucial para determinacao do tempo de duracao dos bene- 
ficios previdenciarios. 



grAfico 2 



Piramides etarias brasileiras de 1980, 2000, 2030 e 2050- 
Piramide Etaria — Brasil: 1980 




-1500 



-1000 



2000 



Mulher 



Homem 



O IBGE define a PEA como o conjunto de individuos de 10 anos ou mais (sem limite superior) que, no periodo de referenda, estavam 
trabalhando ou procurando trabalho. 

O fato de a PEA crescer a taxas superiores a da populacao com idades entre 15 e 59 anos, deve-se a dois fatores, sendo o primeiro o 
mais importante: a) insercao crescente da mulher no mercado de trabalho; e b) a PEA considera individuos com idade ate 60 anos. 



Piramide Etaria — Brasil: 2000 



79 



72 




s 




66 
60 

54 








■^= : 








- 


^=- 




48 
42 


-^■- — ; 




36 


^= ^ 






30 | 
24 _= 








^^^ 


^= 




18 ^^^= 

12 "=^= 








6 

0. ^^ 


^^^^ 







-2000 -15D0 



-1000 



-500 



500 



1000 



1500 



2000 



Mulher Homem 



Piramide Etaria — Brasil: 2030 




-2000 



-1500 -1000 -500 500 



1000 1500 2000 



3J 
m 

< 

O 
m= 

Z 
n 

> 
un 
O 
n 

> 



> 
> 



Mulher Homem 



> 



o 

3J 



125 



GRAFICO 2 

(Continua^ao) 



Piramide Etaria — Brasil: 2050 




Mulher 



Horn em 



a As piramides foram truncadas na idade de 79 anos. 
Fonte: IBGE (projetos demograficos 2008). 



Apesar de a populacao ativa (individuos com idade entre 15 e 59) ja estar com taxas 
de crescimento declinantes, a taxa de crescimento da PEA — e isso basicamente por 
conta da crescente participacao da mao de obra feminina — , ainda que tambem decli- 
nante, e sistematicamente superior a primeira. Apesar disso, ela e sistematicamente in- 
ferior as taxas de crescimento dos segmentos idosos da populacao e bem inferior a taxa 
de crescimento dos "superidosos", o que exigira ganhos nao triviais de produtividade da 
economia e/ou crescimento da taxa de formalizacao, caso se mantenham as atuais regras 
previdenciarias. 

Uma forma alternativa de expressar o tamanho relativo dos grupos idosos no total da 
populacao pode ser dada pelas razoes de dependencia demografica. Na Tabela 1 1 estao 
apresentadas a composicao percentual da populacao e diversas razoes de dependencia 
demografica. A primeira delas e aquela usualmente utilizada em estudos previdenciarios 
e consiste na razao entre a populacao de inativos (60 anos ou mais) e a populacao ativa 
(15 a 59 anos). O inverso dessa razao nos fornece o mimero medio de individuos ativos 
para cada inativo. Por isso mesmo, essa estatistica da uma ideia relativamente precisa do 
esforco da geracao ativa no custeio previdenciario. Do ponto de vista economico, entretan- 
to, a populacao ativa, alem de financiar os inativos, deve tambem financiar as criancas e 
os jovens em sua formacao. Por isso, essa razao de dependencia tambem e apresentada na 
referida tabela. Por fim, estao apresentadas duas outras estatisticas: uma especifica para o 
grupo etario de "superidosos" — pois representam uma aproximacao do tempo de duracao 



dos beneficios previdenciarios — e uma que incorpora a pressao de custos que a geracao 
ativa sofre, dado que esse grupo etario financia tanto idosos quanto criancas e jovens. 



TABELA 11 Composicao etaria percentual da populacao brasileira e razoes de dependencia 

demografica, por decada 25 



Inv. razao . ,_,=„ j„_ Inv. razao Inv. razao 

0a14 15 a 59 60 anos 80 anos dep. ZmMrtfia de P' de P" 

Decada anos anos ou mais ou mais demografica „ ?. „ demografica demografica 

(A) (B) (C) (D) de idosos 1/ su 5?m,S? infantil 1/ total 1/ 

(C/B) i/uj/hj (a/b) ((A+C)/B) 



1980 38,24 55,69 6,07 0,50 



9,17 



111,72 



1,46 



1,26 



1990 35,33 57,92 6,75 0,63 



2000 29,78 62,10 8,12 0,93 



2010 25,58 64,44 9,98 1,37 



8,58 



7,64 



6,46 



92,37 


1,64 


67,02 


2,09 


46,94 


2,52 



1,38 



1,64 



1,81 



2020 20,07 66,26 13,67 1,93 



4,85 



34,27 



3,30 



1,96 



2030 


16,99 


64,31 


18,70 


2,73 


3,44 


23,54 


3,79 


1,80 


2040 


14,88 


61,36 


23,76 


4,30 


2,58 


14,27 


4,13 


1,59 


2050 


13,15 


57,10 


29,75 


6,39 


1,92 


8,94 


4,34 


1,33 



Fonte: IBGE, projegao de populacao (revisao 2008). 

Observa-se que a populacao de idosos (60 anos ou mais) sera superior a de criancas 
e jovens (0 a 14 anos) a partir da decada de 2030 e, em 2050, mais do que o dobro dela. A 
participacao da populacao ativa cresce ate a proxima decada (o que tern sido considera- 
do "bonus demografico") e decresce a partir de entao. Em termos absolutos, a populacao 
ativa cresce ate a decada de 2030, quando sera composta por 139,2 milhoes, e decresce a 
partir da metade dessa decada, chegando, em 2050, a 122,9 milhoes de individuos, mimero 
inferior a atual populacao ativa (124,5 milhoes). Por outro lado, a participacao de idosos 
(60 anos ou mais) cresce continuamente em todo o periodo, devendo representar 30% da 
populacao brasileira em 2050. Em termos absolutos, salta dos atuais 19,3 milhoes para 
64,1 milhoes, com crescimento medio anual superior a 3%. A participacao do grupo de 
"superidosos" eleva-se dos atuais 1,4% para 6,4%, em 2050, com crescimento medio anual 
de 4,2%. 



As razoes de dependencia demografica expressam a proporcao de um conjunto demografico especifico no total de individuos com 
idades entre 15 e 59 anos. Assim, por exemplo, a razao de dependencia demografica de idosos e dada pela razao entre a populacao de 
idosos (60 anos ou mais) e a populacao ativa (15 a 59 anos). Para 1980, essa razao e expressa por: 6,07/55,69 = 0,1090. Isso significa 
que o numero de individuos com 60 anos ou mais representa 10,9% do total de individuos com idade entre 15 e 59 anos. O inverso 
da razao de dependencia demografica expressa o numero de ativos para cada individuo do grupo etario de referenda. No exemplo 
mencionado, isso significa que para 1980 havia 9,17 ativos para cada inativo. Tudo o mais constante, quanto maior for esse numero, 
menor devera ser a aliquota de contribuicao para equilibrar o sistema previdenciario. 



Esse movimento demografico fara com que, em 2050, menos de dois ativos serao res- 
ponsaveis pelo financiamento de cada inativo, em contraposicao aos atuais 6,5 ativos para 
cada inativo. Reducao ainda mais expressiva ocorrera no financiamento de "superidosos": 
enquanto em 1980havia 112 ativos para financiarcada"superidoso", em 2050 serao apenas 
9 ativos. Apesar dessa queda no mimero de ativos para financiar inativos, dada a acentu- 
ada reducao da populacao de criancas e jovens — afinal, dos atuais 49,3 milhoes serao 
apenas 28,3 milhoes em 2050, com reducao media anual de 1,4% — , o inverso da razao 
de dependencia total crescera ate a proxima decada, decrescendo a partir de entao, sendo 
ligeiramente inferior ao que era na decada de 1990, o que tem levado alguns analistas a se 
referir tambem a um bonus demografico. Essa, entretanto, pode ser uma analise apenas 
parcialmente verdadeira. Isso porque, como ja tem sido alertado, o volume de transferen- 
cias a idosos tem sido sistematicamente superior ao transferido a criancas e jovens. 



4.2.1 Razao de Dependencia Contributiva 

Na Tabela 1 1 foi apresentado o inverso da razao de dependencia de idosos (inverso da ra- 
zao entre o total de individuos com 60 anos ou mais e o total de individuos potencialmente 
ativos — individuos com idade entre 15 e 59 anos). Esse mimero nos oferece o potencial 
maximo da relacao entre contribuintes e beneficiarios, 26 ou seja, a capacidade ou potencial 
maximo de contribuicao, mantidos os demais fatores constantes — como aliquotas, nivel 
de remunerates, grau de formalizacao da relacao de trabalho etc. Em 1980, esse mimero 
era 9,17, em 2010 e 7,64, e para 2050 esta estimado em 1,92. 

Uma medida mais realista do financiamento do sistema e usualmente fornecida pela 
razao entre contribuintes e beneficiarios. Quanto mais proxima esta for do inverso da ra- 
zao de dependencia demografica de idosos, menores serao a informalidade e o desem- 
prego estrutural do pais. Obviamente, em nenhuma parte do mundo a razao entre contri- 
buintes e beneficiarios atinge o potencial maximo, e em paises nos quais a informalidade 
e estruturalmente elevada as razoes ficam muito distantes entre si. 

Oliveira et al. (1997), a partir de dados dos Anuarios Estatisticos da Previdencia Social, 
mostram o comportamento da razao entre contribuintes e beneficiarios para o periodo 
entre 1929 e 1990. Esse esta apresentado no Grafico 3, extraido do referido texto (p. 15). 

Os autores corretamente argumentam que houve (1997:14) "um grande aumento de in- 
gressantes no sistema a partir dos anos 1940, com a criacao do I API, os quais passaram, com 
a devida defasagem, a engrossar a fileira de beneficiarios, por causa das regras vigentes no 
sistema. Consequentemente, o mimero de beneficiarios, que era muito baixo ate meados dos 
anos 1970, sobe vertiginosamente nas duas ultimas decadas, chegando a cerca de 15 milhoes 
em 1994". 



16 Ha sempre a possibilidade de um beneficiario ser tambem um contribuinte. Com dados da PNAD dos anos 2000, a incidencia media 
de beneficiarios que tambem contribuem para a previdencia corresponde a 8,5% do total de beneficiarios e a 4,1% do total de con- 
tribuintes. Entretanto, parece haver uma tendencia declinante em ambas as razoes. Em 2001, 9,2% dos beneficiarios eram tambem 
contribuintes; em 2009, esse mimero havia se reduzido para 8,2%, com queda de 1 ponto percentual. 



GRAFICO 3 



Razao de contribuintes e beneficiarios da previdencia social brasileira 




o hm li i iili in liiii l i H ili n iliiiiliiiili i ii hu ilii i i h i M l Hu liii i 

1920 1925 1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 

Anos 



Contr./Benef. 



impacto da entrada de novos contribuintes com regras bastante "generosas" de 
acesso aos beneficios comeca a degradar estruturalmente a relacao contribuintes/benefi- 
ciarios, e oscilacoes no ritmo de crescimento da economia apenas alteram levemente esse 
relacao. 

Isso e claramente identificado pelos autores, que afirmam (1997:15): "Entre 1940 e 
1955 esta relacao sofre uma queda acentuada, como decorrencia nao somente do amadu- 
recimento do sistema, mas tambem de uma certa estagnacao do processo de crescimento. 
A recuperacao propiciada pelo Piano de Metas de Juscelino Kubitschek trouxe a incorpo- 
racao de novos trabalhadores urbanos, possibilitando um leve aumento da relacao que, 
em que pesem as flutuacoes ciclicas posteriores da economia, mantem-se relativamente 
estavel ate fins dos anos 1970, quando ocorre a criacao de novos beneficios sem a de- 
vida carencia (pro-rural e amparos previdenciarios). Com isso, o sistema sofre outra 
descontinuidade de comportamento, implicando queda da relacao contribuinte/benefi- 
ciario que se estabiliza a partir de entao" (destaques nossos). 

Oliveira e Beltrao (2000) reproduzem o mesmo grafico,incorporando projecoes de po- 
pulacao ate 2030. Os resultados obtidos os fazem tecer consideracoes preocupantes acerca 
do sistema previdenciario brasileiro. Afirmam eles (2000: 6): 



O sistema publico de previdencia esta em dificuldades. Defato, o sistema existente sera demasiado 
caro, nao apenas agora, mas tambem no futuro. A explicacao padrao para o aumento dos passivos 
do programas previdenciario e o envelhecimento da populacao brasileira [...] a evolucao da razao 
entre contribuintes e beneficiarios, de 1929 atehoje e as projecoes ate 2030 [...] mostram claramente 
que, embora o Brasil tenha uma populacao relativamente jovem (apenas 5,31% da populacao por 
idade tinha 65 anos ou mais, em 2000), o sistema tern uma relacao de dependencia previdencidria 



)a deteriorada, de 1,7 contribuintes por beneficidrio (1999). Sem reformas serias, a perspectiva sera 
sombria, com a deterioracao dessa relacao para algo como 1 para 1, em 2030. 17 

A partir de dados da PNAD para o periodo 1982-2009, calculamos essa mesma ra- 
zao. Os resultados indicam progressiva deterioracao da razao contribuintes/beneficiarios, 
ainda que em anos recentes — devido ao crescimento acelerado do produto e tambem ao 
aumento do grau de formalizacao da relacao de trabalho — tenha havido uma ligeira re- 
cuperacao. Consideradas as medias por decada, a razao cai de 3,02 na decada de 1980, para 
2,26 nos anos 1990 e cai ainda mais para 2,14 na atual decada, perfazendo uma queda total 
de 30% em pouco mais de duas decadas e meia. 28 O Grafico 4 apresenta esses resultados 
para todos os anos em que ha disponibilidade da PNAD, a partir de 1982. 

E possivel construir uma medida do "hiato" contributivo, expresso pela razao entre o 
potencial de contribuicao (inverso da razao de dependencia demografica de idosos) e a ra- 
zao contribuintes/beneficiarios. A Tabela 12 apresenta esses dados e uma simulacao, cujo 
objetivo e identificar qual a taxa de formalizacao necessaria para que o "hiato" desapareca 
ate 2050, considerados as ja previstas taxas de crescimento da populacao ativa (entre 15 e 
59 anos) e o total de beneficiarios (aqui tornados pelo total de individuos com 60 anos ou 
mais). Os resultados indicam que a proxima decada ainda representara algum "alivio", mas 
a partir de 2020, quando o total de individuos ativos se estabilizara, a expansao da razao 
contribuinte/beneficiario dependera quase que exclusivamente da expansao da formaliza- 
cao da relacao de trabalho e a taxas bem elevadas. 



GRAFICO 4 



Razao contribuintes/beneficiarios da previdencia social brasileira — Brasil: 1982-2009 




oocDcococooaooflocnSc3>cr»aJascnCT>05ffio2ooooooOo 

t^mcncnoscncnCTios^cJJcncrjajcnoJO^moPooocJOOOO 

Fonte: PNAD (diversos anos). Elaborai;ao dos autores. 



Tradu^ao livre dos autores. 

Esse resultado ocorreu mesmo com continua melhoria a partir de 2004. 



TABELA 12 Diversos indicadores sobre potencial de contribui^ao 



Taxa de 
ni^j, Inv. razao dep. Contribuinte/ -.--JVih'.^i.,/, crescimento 
a demografica (A) beneficiario (B) ,b(/ "a! anual medio 

15 a 59 anos a 



"Hiato" 



(B) / (A) 



Taxa de 
crescimento 

anual medio 
do grau de 

formalizacao 



Taxa de 
crescimento 
anual medio 

do n.° de 
contribuintes 



1980 
1990 



9,17 
8,58 



3,11 
3,24 



0,34 
0,38 



2000 


7,64 


2,04 


0,27 


- 




- 


2010 


6,46 


2,27 


0,35 


- 




- 


2020 


4,85 


2,50 


0,52 


0,98 


2,03 


3,00 


2030 


3,44 


2,54 


0,74 


0,14 


5,33 


5,47 


2040 


2,58 


2,45 


0,95 


-0,35 


6,72 


6,37 


2050 


1,92 


1,92 


1,00 


-0,89 


7,33 


6,44 



3 Refere-se a taxa media dos 10 anos concluidos no ano de referenda. 
Fonte: PNAD (diversos anos). Elaboraoao dos autores. 



A subsecao seguinte dedica-se a analise do periodo de duracao de beneficios previdenci- 
arios. Isso e feito de forma indireta, atraves do periodo de sobrevida a partir do recebimento 
de beneficios. 



4.3 SOBREVIDA POS-BENEFICIOS 

Ha pouco mais de um seculo, a vida apos os 60 era evento raro, mesmo nos paises mais de- 
senvolvidos, como nos Estados Unidos. Em 1900, segundo dados dos Censos Demograficos 
norte-americanos, apenas 64 em cada mil habitantes tinham 60 anos ou mais, e somente 5 
em cada mil habitantes tinham 80 anos ou mais. Era um pais muito jovem, com idade me- 
diana de 21,8 anos. Em cinquenta anos esses mimeros dobraram. Em 2000, a expectativa de 
vida ao nascer ja era de 77,6 anos, mas se o individuo conseguisse sobreviver ate os 60, sua 
esperanca de vida condicionada a essa idade era de mais 21,7 anos, ou seja, se atingisse os 60, 
em media, sobreviveria ate os 82 anos. 

Esses mimeros sao importantes porque enquanto a esperanca de vida ao nascer fornece 
uma ideia das condicoes gerais de vida de uma populacao — quanta maior ela for, menor e, 
por exemplo, a mortalidade infantil, melhores sao as condicoes de abastecimento de agua, 
esgotamento sanitario etc. — , a expectativa de vida condicionada a idade indica as condicoes 
de vida das pessoas mais velhas e, portanto, e especialmente relevante para se avaliar a ne- 
cessidade de financiamento do sistema previdenciario. Quanta maior for a esperanca de vida 
condicionada a idade de obtencao de beneficio previdenciario, maior sera o mimero de anos 
de recebimento desse beneficio (aposentadorias ou pensoes). 

Independentemente de consideracoes sobre modalidades de sistemas previdenciarios, 
por facilidade de exposicao dos argumentos podemos entender um sistema previdenciario 
como um contrato por meio do qual cada individuo de uma coletividade se compromete 



a pagar certo percentual de sua renda corrente durante dado tempo para poder receber 
um valor — normalmente uma fracao de sua renda corrente — depois que se retirar do 
mercado de trabalho, por estar velho ou fisicamente incapacitado. 

Para a sustentabilidade desse contrato, e necessario que o montante de depositos acres- 
cidos de rendimento seja suficiente para cobrir as despesas quando o trabalhador deixar de 
contribuir e passar a receber beneficios. Tudo o mais constante, quanto maior for o tempo 
que o trabalhador receber o beneficio, maior tera que ser sua contribuicao ao longo de sua 
vida laboral, de forma a constituir fundos suficientes para o seu periodo de inatividade. 

Suponha que o piano previdenciario estipule que um trabalhador comece a trabalhar 
aos 20 anos e se aposente aos 55 anos e que, segundo as estatisticas correntes, esse indi- 
viduo tenha uma esperanca de vida de 80 anos. Nessas condicoes, o trabalhador contri- 
buira por 35 anos e recebera beneficios por 25 anos, admitida a hipotese de inexistencia 
de beneficios a dependentes. Para que haja equilibrio, e necessario que as contribuicoes 
acumuladas, acrescidas de rendimentos, sejam suficientes para arcar com o pagamento de 
beneficios durante 25 anos. 

Durante a fase de contribuicoes, e possivel que o periodo de sobrevida dos aposenta- 
dos, por melhorias nas condicoes de vida de idosos, por exemplo, seja elevado em 5 anos. 
Essa melhoria nas condicoes de vida dos idosos se tornaria um problema financeiro para 
o cumprimento do contrato previdenciario, pois o montante acumulado seria insuficiente 
para custear os 5 anos adicionais de vida do aposentado. Isso e, precisamente, o que vem 
ocorrendo no Brasil. 

Nos ultimos 30 anos, o Brasil experimentou acelerado processo de envelhecimento de- 
mografico, com expressivas elevacoes tanto na esperanca de vida ao nascer, quanto naquela 
condicionada a idade de 60 anos. Esse processo pode ser devidamente compreendido se 
comparado a uma amostra de paises europeus, 29 como apresentado na Tabela 13. 

aumento medio da esperanca de vida ao nascer dos paises europeus, para homens 
e mulheres, entre 1990 e 2005, foi, respectivamente, de 7,1% e 5,4%. No Brasil, esses per- 
centuais foram 24,0% e 26,4%, respectivamente. Em termos absolutos, a esperanca de vida 
ao nascer do brasileiro aumentou 13,2 anos para homens e 15,8 anos para mulheres. Esses 
aumentos sao superiores aos observados em todos os paises europeus que constam da 
amostra. 

No caso da esperanca de vida condicionada a idade de 60 anos, as mulheres brasileiras, 
tanto em termos absolutos quanto em termos relativos, apresentaram melhoria superior a 
media e a cada um dos paises da amostra. No caso dos homens, o aumento da esperanca de 
vida aos 60 anos foi superior a media da amostra, porem ligeiramente inferior ao desem- 
penho de Austria, Alemanha, Italia e Reino Unido. 



29 A amostra e composta por Austria, Belgica, Dinamarca, Finlandia, Franca, Alemanha, Islandia, Italia, Noruega, Suecia, Suica e Reino 
Unido. 



TABELA 13 Esperan^a de vida ao nascer (1. a linha) e aos 60 anos (2. a linha) — Brasil e a media 
de alguns paises europeus — 1980-2005 



2005 (F . D) (F-D) 

(F) (%) 

75,8 15,8 26,4 

22,3 5,3 31,2 

81,7 4,2 5,4 

25,0 3,0 13,6 

Fonte: Para 1990, IBGE/DPE/Coordena^ao de Populate- e Indicadores Sociais. Para os demais anos ver Tabua de mortalidade 
1999-2008 - Expectativa de vida por idade (anos). Para a media dos paises europeus, os dados sao de seus respectivos centros 
produtores de estatisticas. 







Homens 




(C-A) 


(C/A) 

(%) 




Mulheres 


Paises 


1970-80 
(A) 


2000 
(B) 


2005 
(C) 


1970-80 
(D) 


2000 
(E) 


Brasil 


55,0 
16,0 


66,7 
18,8 


68,2 
19,2 


13,2 
3,2 


24,0 
20,0 


60,0 
17,0 


74,4 
21,7 


Paises 
europeus 
(media) 


70,8 
17,7 


75,0 
20,2 


75,8 
21,1 


5,1 
3,4 


7,1 
19,3 


77,5 
22,0 


80,9 
24,2 



Enquanto a esperanca de vida ao nascer de populacao brasileira e ainda (dados de 2005) 
bastante inferior a dos paises europeus (7,6 anos inferior para homens e 5,9 anos inferior 
para mulheres), o mesmo nao acontece para a esperanca aos 60 anos. Em 2005, brasileiros 
que atingissem 60 anos, se homens, esperavam viver mais 19,2 anos, enquanto os europeus, 
nas mesmas condicoes esperavam viver mais 21,1 anos (diferenca de apenas 1,9 ano). No 
caso das mulheres, uma vez atingidos os 60 anos, as brasileiras esperavam viver mais 22,3, e 
as europeias, 25 anos adicionais (diferenca de 2,7 anos). 

A despeito da similitude da sobrevida condicionada a idade do Brasil com os 12 paises 
da amostra, as idades para obtencao de aposentadoria sao muito diferentes. Individuos com 
caracteristicas demograficas semelhantes terao acesso a aposentadoria muito mais jovens, 
no Brasil, do que em qualquer dos paises da amostra, e, por conseguinte, receberao beneficios 
por muito mais tempo. Giambiagi e Tafner (2010) compararam o tempo de recebimento de 
beneficios no Brasil e nesse conjunto de paises, tomando como base de comparacao dois 
individuos (um homem e uma mulher), admitindo-se que ambos tivessem iniciado sua vida 
laboral aos 20 anos de idade, em 1970. Para o Brasil, no momento em que tivessem se apo- 
sentado, as esperancas de vida condicionadas a idade seriam de 29,7 anos para ela (79,7 anos 
de vida) e de 22,7 para ele (77,7 anos de vida). Ela receberia beneficios por praticamente o 
mesmo tempo que contribuiu, e ele, por aproximadamente 2/3 de seu periodo contributivo. 
Viverao praticamente tanto quanto vivem em media os individuos europeus, mas terao tra- 
balhado muito menos tempo do que eles e receberao beneficios por mais tempo do que eles 
(8,0 anos a mais, se homem, e 10,7 anos a mais, se mulher). 

As transformacoes demograficas pelas quais a sociedade brasileira esta passando e as 
que virao nos proximos anos representam um desafio para nosso sistema previdenciario. 
Quanto mais as pessoas viverem — o que e excelente para os individuos e uma conquista 
da sociedade brasileira — , mantidas as condicoes de crescimento do produto dos liltimos 
20 anos e regras atuais, maior sera o passivo previdenciario, o que exigira maior parcela do 
produto. 



5 FATORES QUE ELEVAM O CUSTO PREVIDENClARIO 

Alem dos aspectos estritamente demograficos que, como vimos na secao anterior, ensejam 
preocupacao, ha tres regras que regulam o acesso e o reajustamento de beneficios e que sao 
criticas para a sustentabilidade futura do sistema. No primeiro grupo, destacam-se as regras 
que definem o acesso a aposentadoria, a pensao por morte e ao beneficio assistendal, conhe- 
cido como LOAS (Lei Organica de Assistencia Social). No segundo grupo, duas regras sao 
especialmente relevantes: a igualdade entre o valor do piso previdenciario e assistencial e a 
indexacao de ambos ao salario-minimo. Nesta secao, cada um desses fatores sera analisado. 



5.1 REGRAS DE ACESSO A APOSENTADORIA 

A legislacao brasileira preve, no ambito do INSS, tres tipos basicos de aposentadoria: por 
tempo de contribuiijao, por idade e por invalidez. 30 De forma simplificada, as condicoes 
para obtencao desses beneficios sao: 

• Aposentadoria por tempo de contribuicao (ATC). Ha duas previsoes ou modalida- 
des de ATC: integral ou proporcional. Para ter direito a aposentadoria integral, o 
trabalhador homem deve comprovar pelo menos 35 anos de contribuicao e a tra- 
balhadora mulher, 30 anos, sem nenhuma limitacao de idade. Para ambos os sexos, 
ha previsao de reducao de 5 anos no tempo de contribuicao para professores dos 
ensinos fundamental e medio. 31 Para ter direito a aposentadoria proporcional, o tra- 
balhador tem que combinar dois requisitos: tempo de contribuicao e idade minima. 
Os homens podem requerer aposentadoria proporcional aos 53 anos de idade e 30 
anos de contribuicao. As mulheres tem direito a proporcional aos 48 anos de idade 
e 25 de contribuicao. 32 

• Aposentadoria por idade (AI). Tem direito ao beneficio os trabalhadores urbanos do 
sexo masculino a partir dos 65 anos e do sexo feminino a partir dos 60 anos de ida- 
de. Os trabalhadores rurais podem pedir aposentadoria por idade com cinco anos a 
menos: a partir dos 60 anos, homens, e a partir dos 55 anos, mulheres. Os segurados 
urbanos filiados ate 24 de julho de 1991 devem comprovar o mimero de contribuicoes 
exigidas de acordo com o ano em que preencheram as condicoes para requerer o 
beneficio, conforme tabela de contribuicao. 33 Para os trabalhadores rurais filiados ate 
24 de julho de 1991, e exigida a comprovacao de atividade rural no mesmo mimero 
de meses constantes na referida tabela. 



Ha ainda a previsao legal de aposentadoria especial, cujo beneficio e concedido ao segurado que tenha comprovadamente trabalhado 

em condicoes prejudiciais a saiide ou a integridade fisica por pelo menos 15 anos. 

A possibilidade de aposentadoria proporcional somente e aplicavel aos ativos a epoca da EC 20/1998. 

A EC 20, de 1998, determinou que para as aposentadorias proporcionais incidira um "pedagio" equivalente a 40% do tempo que 

faltava em 16 de dezembro de 1998 para completar o tempo para acesso a aposentadoria proporcional. No caso dos homens, o calculo 

e feito sobre 30 anos de contribuicao. No caso das mulheres, o calculo e feito sobre 25 anos. 

Atualmente sao exigidas 174 contribuicoes, equivalentes a 14,5 anos. Esse periodo, pela atual legislacao (Lei n.° 8.213 de 1991), e 

acrescido em 6 meses a cada ano ate 2011, quando serao exigidas 180 contribuicoes para aqueles que se aposentarem por idade. No 

caso da aposentadoria rural e exigido o mesmo periodo de comprovacao de exercicio dessa atividade. 



• Aposentadoria por invalidez. Esse beneficio e concedido aos trabalhadores que, por 
doenca ou acidente, forem considerados incapacitados para o exercicio da atividade 
laboral. No caso de preexistencia da doenca, somente sera concedida a aposenta- 
doria se a incapacidade decorrer de seu agravamento. Para as aposentadorias por 
invalidez decorrente de doencas, sao exigidas pelo menos 12 contribuicoes mensais. 
No caso de acidentes, basta estar inscrito na Previdencia Social. 

As condicoes aqui apresentadas ja sao o produto de duas reformas constitucionais 
que tornaram as regras de acesso mais restritivas. Em outras palavras, no passado, as 
regras eram, em geral, mais flexiveis. 

caso da aposentadoria por tempo de contribuicao e particularmente grave, pois as 
idades em que esse beneficio e obtido sao muito reduzidas. No caso dos homens, a idade 
media de obtencao dessa aposentadoria e 54 anos; para as mulheres, a idade media e 52 
anos. A ausencia de uma idade minima que limite o acesso a esse beneficio coloca o pais 
como caso quase unico. A Tabela 14 apresenta, para diversos paises, e por genero, a idade 
requerida para obtencao da aposentadoria. A amostra inclui paises desenvolvidos e tam- 
bem paises de renda media ou baixa, como sao os casos de Chile, Mexico e Peru. 

As informacoes contidas na tabela nao deixam margem de diivida quanto a que: 

a) as idades de aposentadoria sao muito maiores do que as observadas no Brasil no regi- 
me de aposentadoria por tempo de contribuicao; e 

b) em muitos paises, homens e mulheres estao submetidos as mesmas regras de aposen- 
tadoria, e isso e especialmente valido para os paises mais desenvolvidos. 

Grafico 5 apresenta a quantidade de beneficios concedidos segundo tipo de apo- 
sentadoria. Tanto a ATC quanto a AI caem apos a reforma previdenciaria de 1998 (EC 20), 
mas logo em seguida retomam a trajetoria ascendente. fato importante, porem, e que a 
participacao relativa do fluxo de concessoes de ATC, depois de cair acentuadamente com a 
reforma previdenciaria de 1998 e a posterior implementacao do fator previdenciario 34 no 
final de 1999, volta a apresentar tendencia ascendente nos ultimos tres anos. 

aumento da participacao das aposentadorias por tempo de contribuicao tem dois 
aspectos relevantes para a sustentabilidade da previdencia: (i) sao, dentre as aposenta- 
dorias, aquelas que apresentam maiores periodos de duracao (em media 23 anos para os 
beneficios concedidos aos homens e 29 anos para os beneficios concedidos as mulheres) 
e (ii) sao as aposentadorias com valores mais elevados — em media, mais do dobro das 
demais. 35 Grafico 6 apresenta, para o periodo 1994-2008, a evolucao dos valores medios 
(corrigidos pelo INPC) de aposentadoria, segundo grupos. 



O fator previdenciario foi instituido pela Lei n.° 9.876/99 com o objetivo de adequar o valor do beneficio a expectativa de sobrevida no mo- 
mento da aposentadoria. fator nada mais e do que um numero, resultante de uma formula que combina idade de aposentadoria, tempo 
de contribuicao e a expectativa de sobrevida apontada pelo IBGE em funcao das tabuas de mortalidade que este atualiza todos os anos. 
As aposentadorias por tempo de contribuicao estao concentradas em individuos cuja historia profissional, em geral, e mais estavel, 
menos sujeita ao desemprego e a informalidade e tambem em individuos com escolaridade media superior a daqueles individuos 
que se aposentam por idade. Essa e a razao por que os valores medios das primeiras sao bem superiores aos da segunda. 



TABELA 14 Idades de aposentadoria em paises selecionados (anos) 



Pais 

Alemanha 
Argentina 



Homens 

65 
65 



Mulheres 

65 
60 



Igualdade generos* 1 

Sim 



Australia 
Austria 



65 
65 



60 
65 



Sim 



Chile 
Coreia do Sul b 



65 
65 



60 
65 



Sim 



Costa Rica 
Dinamarca 



62 
67 



60 
67 



Sim 



El Salvador 
Espanha 



60 
65 



55 
65 



Estados Unidos c 
Finlandia 



67 
65 



67 
65 



Sim 
Sim 



Grecia 
Holanda 



65 
65 



60 
65 



Sim 



Hungria 
Islandia 



62 
67 



62 
67 



Sim 
Sim 



Italia 
Mexico 



65 
65 



60 
65 



Noruega 
Peru 



67 
65 



67 
65 



Sim 
Sim 



Polonia 

Portugal 

Reino Unido d 



65 
65 
65 



60 
65 
65 



Sim 
Sim 



Suica 



65 



65 



Sim 



a Os casos em branco implicam diferenca de tratamento entre generos. 

b Regra prevista para 2033. 

c Regra prevista para 2027. 

d Regra valida para os homens. Para as mulheres, o limite valera em 2020. 



Fonte: Cechin e Cechin (2007), Tabela 7, com base em OECD (2003). 



GRAFICO 5 



Quantidade de benefkios concedidos — aposentadorias 
por tipo — Brasil: 1994-2008 



600.000 



500.000 



400.000 



300.000 -■ 



200.000 



100.000 




n ^ — i i 

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 



Idade I Tempo de contribuigao 1 1 Invalidez 



Fonte: AEPS — Suplemento Historico, 2008. 



GRAFICO 6 



Valor medio de aposentadorias, segundo grupos — Brasil: 1994-2008 (em RS de 2008) a 




-i 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 ( 1 r 

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 



-♦- Aposentadorias ■••■- Tempo de contribuigao ■«•" Idade 



Invalided 



a Valores deflacionados pelo INPC. 

Fonte: AEPS — Suplemento Historico, 2008. 



5.2 REGRAS DE ACESSO A PENSAO POR MORTE 

Brasil e o unico pais que nao impoe nenhuma condicao de qualificacao para o recebi- 
mento do beneficio de pensao por morte: nao exige idade minima do conjuge, nao exige 
casamento e nem dependencia economica, nao requer carencia contributiva (exceto estar 
filiado a Previdencia Social) e ainda permite o acumulo do beneficio com aposentadoria e 
com a renda do trabalho, alem de a pensao ser vitalicia. 

Dado que a maioria dos beneficiarios de pensao e composta por mulheres (90% dos 
beneficiarios) — fruto da maior mortalidade masculina — , a ausencia de condiciona- 
lidades para o recebimento desse beneficio e consequencia da excessiva protecao que o 
sistema previdenciario brasileiro da a mulher. 36 Numa amostra de 20 paises, 37 observa-se 
que 12 nao vinculam o valor do beneficio de pensao por morte a existencia de criancas 
e jovens; 11 nao fazem restricoes a idade da mulher; e apenas 4 nao fazem restricao ao 
valor do beneficio. unico, porem, que conta com essas tres condicoes e o Brasil. Entre 
nos, nao se limita idade, nao ha reducao do valor do beneficio 38 e nao se vincula seu valor 
a existencia de prole. E, curiosamente, nao se impede acumulo de beneficio e nem que o 
pensionista trabalhe. 

Dos 20 paises da amostra, o Brasil e o que possui condicoes ao acesso menos restritivas 
ao beneficio de pensao por morte: nao possui idade minima de acesso do conjuge, nao 
possui carencia contributiva, permite o acumulo de beneficios e renda de trabalho, nao 
exige periodo minimo de coabitacao e nem casamento, oferece 100% do valor segurado 
(aposentadoria ou renda do trabalho) e nao preve extincao do beneficio, exceto com a 
morte da viuva. Uma evidencia interessante da experiencia internacional e que quanto 
mais rico e o pais, mais restrito e o acesso ao beneficio, seja por meio de limite de idade 
ou por condicao de existencia de crianca dependente. No Brasil, aproximadamente 50% da 
despesa com pensao por morte se da com pensionistas que moram com filhos com mais 
de 18 anos e 33% com pensionistas que nao moram com os filhos. Logo, mais de 80% do 
gasto desse beneficio e com pensionistas que nao possuem filhos em idade de dependencia 
economica. 

Alem de as condicoes de acesso ao beneficio serem particularmente generosas (e tal- 
vez por isso mesmo), a duracao do beneficio de pensao por morte e particularmente ele- 
vada. A partir de dados da PNAD/2008, constata-se que a idade media de todos os pensio- 
nistas no Brasil era 62,1 anos e a idade mediana, 63,4 anos. Se considerarmos, no entanto, 
apenas as pensionistas, conjunto que representa aproximadamente 90% do total dos que 
recebem esses beneficios, teremos que a idade media era 63,3 anos e a idade mediana, 64,3 



Na legislacao brasileira, ha, implicitamente, a presuncao de dependencia economica da mulher, o que reflete um mundo de pelo 
menos 50 anos atras, quando as mulheres nao participavam do mercado de trabalho. 

A amostra e composta por paises de tres continentes. Europa: Alemanha, Belgica, Espanha, Finlandia, Franca, Italia, Noruega, Portu- 
gal, Russia, Suecia, Suica e Reino Unido. America: Argentina, Canada, Chile, Costa Rica, Mexico e Estados Unidos. Asia: China, Hong 
Kong, India e Japao. No Anexo deste trabalho, disponivel no site da Casa das Garcas (www.iepecdg.com.br), sao apresentadas, de 
forma sintetica, as regras basicas que norteiam a concessao do beneficio de pensao para todos os 20 paises da amostra. 
A expressao reducao do valor do beneficio e utilizada porque, quando ocorre a morte de um segurado, o valor de referenda do bene- 
ficio a ser pago aos dependentes e sempre calculado tomando-se por base o que ele teria direito se estivesse vivo e pudesse usufruir 
do beneficio de aposentadoria. 



anos. Como a sobrevida das mulheres nessa faixa etaria e de 20 anos, isso significa que a 
viuva recebera o beneficio de pensao por morte pelos 20 anos seguintes. 39 

As regras de acesso, de manutencao e de fixacao do valor do beneficio, no Brasil, fazem 
com que o custo desse beneficio assuma proporcoes elevadas se comparadas ao padrao 
internacional. De fato, a partir de dados de uma amostra com 32 paises que dispoem de 
dados sobre gastos com pensao como proporcao do PIB e razao de dependencia demogra- 
fica, e possivel verificar que o comportamento dos gastos com esse beneficio no Brasil sao 
particularmente elevados. Os dados estao apresentados no Grafico 7. 

grAfico 7 

Gastos com pensao como proporcao do PIB e razao de dependencia demografica — 2003 
% PIB 
4.0 



3,5 
3,0 
2,5 - 
2,0 - 



Brasil 



Austria 



Italia 



Polonia 



Belgica 




Razao de dependencia demografica 



Fonte: Rocha e Caetano (2008). 



Tafner (2007) mostrou que, se fossem aplicadas ao sistema previdenciario brasileiro 
as regras dos outros paises da amostra, a reducao de despesas com pagamento de pensoes 
seria de, no minimo, 18% (usando as regras da Argentina), mas poderia chegar a 92%, caso 
fossem aplicadas as regras mais restritivas do Canada. A reducao da despesa pode ocorrer 
devido a duas razoes basicas (ou uma combinacao delas): (1) pela reducao no numero de 
beneficios, determinada por regras mais restritivas (como, por exemplo, ter filhos meno- 
res); (2) pela reducao do valor do beneficio (por exemplo, em muitos paises se a viuva e 



Observe que nao e possivel determinar ha quanto tempo essas pensionistas estao recebendo o beneficio. Mas se considerarmos a 
idade media do grupo composto pelos 50% mais jovens da distribuicao, supondo que esse grupo e composto predominantemente 
por aquelas que recebem o beneficio ha menos tempo, a media cai para 50,7 anos. 



aposentada nao tem direito a receber o beneficio de pensao). A Tabela 15 apresenta essas 
informacoes. 



TABELA 15 Simula^ao de despesa com o beneficio de pensao por morte no Brasil segundo 
os criterios de concessao de alguns paises 



Pais 


Quantidade de beneficios 

em relacao ao atual 

(em %) 


Valor dos beneficios 

em relacao ao atual 

(em %) 


Reducao da despesa total 
(em % da despesa atual) 


Canada 


12,4 






7,2 


92,8 


EUA 


16,5 






11,2 


88,8 


Finlandia 


15,1 






13,4 


86,6 


Suecia 


56,5 






35,4 


64,7 


Alemanha 


100,0 






68,6 


31,4 


Espanha 


100,0 






69,8 


30,2 


Italia 


100,0 






75,9 


24,1 


Chile 


100,0 






81,0 


19,0 


Argentina 


100,0 






82,3 


17,7 


India 


100,0 






73,3 


26,7 


Japao 


15,1 






13,4 


86,6 


Costa Rica 


100,0 






76,2 


23,8 


Portugal 


100,0 






73,3 


26,7 


Russia 


41,8 






45,8 


54,2 



Fonte: Extraido de Tafner (2007) e adaptado pelos autores. 

5.3 REGRAS DE ACESSO E FIXAgAO DO VALOR DO BENEFICIO 
ASSISTENCIAL 

Beneficio de Prestacao Continuada da Assistencia Social — BPC-LOAS e um beneficio 
da assistencia social operacionalizado pelo INSS. E assegurado por lei e dedicado a idosos 
e pessoas com deficiencia cuja renda nao permita condicoes minimas de uma vida digna. 
beneficio ao idoso pode ser concedido ao individuo que tem 65 anos de idade ou 
mais, que nao recebe nenhum beneficio previdenciario ou de outro regime de previdencia 
e cuja familia tenha renda mensal per capita inferior a l A do salario-minimo. 40 benefi- 
cio a pessoa deficiente podera ser concedido desde que sua deficiencia seja avaliada por 



Originalmente, a lei previa idade de 70 anos (Art. 20 da Lei n.° 8.742 de dez/1993). Posteriormente, com o Estatuto do Idoso (Lei n.° 
10.741 de out/2003), a idade, que ja havia sido reduzida para 67 anos, foi reduzida para os atuais 65 anos. 



pericia do INSS e desde que a renda mensal per capita de sua familia seja inferior a V* do 
salario-minimo. 41 

Esse beneficio, desde 1996, vem substituindo a Renda Mensal Vitalicia (RMV) para 
idoso. valor do beneficio do amparo assistencial e de um salario-minimo para ambas as 
especies (idoso e deficiente) e pode ser concedido a mais de um membro de uma unidade 
familiar. Para efeito do calculo da renda per capita familiar, quando um segundo beneficio 
assistencial e solicitado, o primeiro beneficio assistencial recebido nao e considerado. mes- 
mo nao se aplica caso o primeiro beneficio recebido seja previdenciario. Isso significa que se 
duas familias sao igualmente pobres mas uma delas recebe beneficio previdenciario — por- 
tanto, de origem contributiva — , nao recebera um beneficio assistencial, pois o valor do be- 
neficio recebido entra no calculo, enquanto a outra, que nunca contribuiu, podera recebe-lo. 

Apesar de representar ainda uma pequena parcela do total de gastos do INSS, esses 
beneficios estao adquirindo crescente importancia e, atualmente, respondem por 6% do 
total de beneficios emitidos e 4,4% dos gastos do INSS. A Tabela 16 apresenta esses dados 
para o periodo de 1996 ate 2009. 



TABELA 16 Numero de beneficios e gastos com RMV e LOAS (idoso, exceto invalidez) 
— Brasil — dezembro de cada ano 



Beneficios de RMV e da LOAS (Idoso) 



Gastos (RS Mil) com RMV e LOAS (Idoso) 



Ano 



RMV 



LOAS 



TOTAL 



% em 
relacao ao 

total de 
beneficios 

emitidos 



RMV 



LOAS 



TOTAL 



% em 
relacao ao 

total de 
gastos de 
beneficios 

emitidos 



1996 


459.446 


41.992 


501.438 


3,04 


51.433 


4.718 


56.151 


1,71 


1997 


416.120 


88.806 


504.926 


2,89 


50.122 


10.716 


60.837 


1,57 


1998 


374.301 


207.031 


581.332 


3,20 


48.774 


27.017 


75.792 


1,74 


1999 


338.031 


312.299 


650.330 


3,45 


46.154 


42.640 


88.794 


1,87 


2000 


303.138 


403.207 


706.345 


3,61 


45.926 


61.076 


107.002 


1,99 


2001 


271.829 


469.047 


740.876 


3,70 


49.134 


84.796 


133.930 


2,16 


2002 


237.162 


584.597 


821.759 


3,89 


47.614 


117.412 


165.026 


2,26 


2003 


208.297 


664.875 


873.172 


4,00 


50.182 


160.242 


210.424 


2,32 


2004 


181.014 


933.164 


1.114.178 


4,81 


47.235 


243.553 


290.788 


2,79 


2005 


157.860 


1.065.804 


1.223.664 


5,11 


47.544 


320.886 


368.429 


3,25 



2006 135.603 

2007 115.965 

2008 100.945 



1.183.840 1.319.443 5,37 47.622 415.574 463.196 3,67 
1.295.716 1.411.681 5,61 44.214 493.809 538.024 3,96 
1.423.790 1.524.735 5,84 41.874 590.323 632.197 4,16 



2009 



85.090 



1.541.220 1.626.310 



6,01 



39.548 



715.960 



755.508 



4,41 



Fonte: MPS. Anuario Estatistico Previdencia Social, diversos anos. Boletim Estatistico da Previdencia Social, vol. 14, n.° 12, dez/2009 
e Projecao de Populacao/IBGE — revisao 2008. 



41 Para o calculo da renda familiar e considerado o numero de pessoas que vivem na mesma casa, assim entendido: o requerente, 
conjuge, companheiro(a), o nlho nao emancipado de qualquer condicao, menor de 21 anos ou invalido, pais, e irmaos nao emanci- 
pados, menores de 21 anos e invalidos. O enteado e menor tutelado equiparam-se a filho mediante a comprovacao de dependencia 
economica e desde que nao possuam bens suficientes para o proprio sustento e educacao. 



volume de beneficios assistenciais ao idoso cresceu 3,24 vezes nesse periodo: de apro- 
ximadamente 501 mil beneficios emitidos em 1996, passou para 1,626 milhao, em 2009. Isso 
equivale a uma taxa media de expansao de 9,5% ao ano. crescimento da concessao desse be- 
neficio foi tao acelerado que, nesse mesmo periodo, mais do que dobrou sua abrangencia entre 
a populacao com 65 anos ou mais, atendendo, em 2009, cerca de 13% desse contingente. 42 

O valor desse beneficio e o salario-minimo, e este teve expressivos aumentos reais des- 
de meados da decada passada. A combinacao do "efeito quantidade" (expansao do numero 
de beneficios) com o "efeito preco" (aumento real do salario-minimo) teve como resultado 
a expansao dos gastos com esse beneficio. 43 Considerados os gastos reais — deflacionan- 
do-se pelo INPC — , houve uma elevacao de 495% entre 1996 e 2009, o que equivale a um 
crescimento medio anual de 14,7%. 

A despesa assistencial ao idoso respondeu por 0,60% do PIB, em 2009. Doze anos antes, 
esses gastos representavam apenas 0,25% do PIB. Isso mostra que sua importancia relativa- 
mente ao PIB foi multiplicada por 2,4 vezes em 12 anos (taxa media anual de 7,6%). Esses 
beneficios, que tem como fundamento a protecao contra a pobreza e a miseria, tem sua jus- 
tificativa reduzida pelo fato de, atualmente, atingirem individuos que, em geral, nao perten- 
cem aos primeiros decimos da escala de distribuicao de renda, como sera visto na Secao 5.6. 

A despeito de os dados da Previdencia Social serem insuficientes para a caracterizacao 
do publico beneficiario, e possivel fazer essa caracterizacao a partir dos dados da PNAD, 
ainda que ela tenha cobertura parcial do publico atendido. 44 A maioria e mulher (64,8%), 
chefe de familia (56,7%) e composta por individuos sem instrucao (55,4%). 

As familias desses idosos, em geral, nao tem criancas (78,8%) e sao formadas principal- 
mente por casais que vivem sem filhos ou com filhos maiores de 14 anos (50%). Essa com- 
posicao familiar explica em parte por que elevacoes no valor do salario-minimo tem pouco 
impacto sobre a pobreza e a extrema pobreza das criancas. 45 Essas e outras informacoes 
estao apresentadas na Tabela 17. 

Tres aspectos operacionais do beneficio assistencial ao idoso tem ensejado estudos 
e discussoes. O primeiro e que a idade de acesso ao beneficio e igual a de acesso a apo- 
sentadoria por idade, no caso dos homens, apesar de essa ultima exigir contribuicoes. O 
segundo e que seu valor e exatamente igual ao piso previdenciario, beneficio cujo acesso 
exige contribuicao (seja a aposentadoria por idade, seja a aposentadoria por tempo de 
contribuicao), o que pode ter efeitos negativos sobre a disposicao a contribuir. 46 O ultimo 
aspecto diz respeito ao criterio de elegibilidade para um segundo beneficio assistencial: a 
existencia de um beneficio — ainda que com valor igual ao piso previdenciario — entra 
na conta da renda per capita, enquanto a LOAS, cujo valor e o mesmo, nao entra. Alem de 
uma injustica flagrante, e um claro desincentivo a contribuicao previdenciaria. 



42 Percentagem calculada com base na Projecao de Populacao/IBGE — revisao 2008. 

43 Em termos nominais, passou de R$56,l milhoes em 1996 para R$755,5 milhoes em 2009. Isso representa um crescimento de 13,5 vezes 
(22,1% ao ano). 

44 Apesar de constarem nos registros do MPAS mais de 1,5 beneficios assistenciais para idosos emitidos mensalmente (LOAS e RMV), 
a PNAD captura aproximadamente apenas 37,5% desse total. 

45 Transferencias entre membros de familias que nao moram no mesmo domicilio nao sao detectadas pela PNAD. 

46 Ver Camargo e Reis (2007) e Giambiagi e Tafner (2010). 



TABELA 17 Perfil dos beneficiarios da LOAS e RMV (idoso) — PNAD/2008 



Caracterfsticas 
do beneficiario 



Genera 



Tipologia 

Homens 
Mulheres 



(N) 

198.010 
364.534 



(%) 

35,20 
64,80 



Condicao na 
familia 



Recebe pensao 



Pessoa de referenda 

Conjuge 

Outro parente 

Nao 

Sim 



318.855 
124.381 
119.308 
539.084 
23.460 



56,68 
22,11 
21,21 
95,83 
4,17 



Nivel de instrucao 3 



N 2 de componentes 
da familia 



Sem instrucao 

Fundamental incompleto 

Fundamental completo 

Medio incompleto ou mais 

1 (idoso mora sozinho) 

2 (idoso mais 1 pessoa) 

3 (idoso mais 2 pessoas) 

4 (idoso mais 3 ou mais 

pessoas) 



311.888 
227.993 
10.872 
9.170 
84.235 
187.310 
133.988 

157.011 



55,44 

40,53 
1,93 
1,63 

14,97 
33,3 

23,82 

27,91 



N 2 de criancas de 

a 15 anos na 

familia 



Tipo de familia 



Nenhuma crianca 

1 crianca 

2 criancas 
3 ou mais criancas 

Casal sem filhos 

Casal com todos os filhos 
de 15 anos ou mais 

Mae com todos os filhos 
de 15 anos ou mais 

Outros tipos de familia 



443.006 
80.669 
26.477 
12.392 
149.036 
132.046 
78.039 
203.423 



78,75 
14,34 
4,71 
2,20 
26,49 
23,47 
13,87 
36,16 



3 A soma nao totaliza 100% porque ha individuos sem declaracao de instrucao (0,47%). 
Fonte: PNAD/2008 do IBGE. Tabulacao dos autores. 

5.4 IGUALDADE DE PISOS 

A Constituicao de 1988 determinou que o menor valor de beneficio previdenciario e as- 
sistencial seria o salario-minimo. Assim, aqueles que contribuem com base no piso pre- 
videnciario e aqueles que nao fazem nenhuma contribuicao podem receber beneficios 
de mesmo valor. primeiro recebera um beneficio previdenciario, e o segundo, caso seja 
pobre, 47 um beneficio assistencial. Chama a atencao o principio legal de que, para os be- 
neficios previdenciarios, contribuicoes diferentes implicam beneficios diferentes, mas o 



A expressao e utilizada como sinonimo dos requisites de renda familiar per capita para obtencao do beneficio assistencial. 



mesmo, porem, nao se aplica aos beneficios assistenciais. Individuos igualmente abaixo 
da linha de pobreza receberao igual valor de beneficio, tenham ou nao contribuido para a 
Previdencia Social e independentemente de o valor do piso ser suficiente ou mais do que 
suficiente para retirar o beneficiario da pobreza. 

argumento para a fixacao de valores iguais (alem, obviamente, de ser um preceito 
constitucional) e que isso seria o valor que erradicaria a pobreza. fi certo que varios indi- 
viduos que recebem beneficio assistencial — e mesmo alguns dos que recebem beneficios 
previdenciarios de um piso — seriam pobres sem esses recursos, mas a grande maioria 
sairia da pobreza com valores inferiores ao piso. Todo valor excedente ao necessario para 
retirar individuos da pobreza e esteril em termos de combate a pobreza e limita o volume 
de recursos que poderia ser aplicado em programas voltados ao combate da pobreza em 
outros segmentos sociais. 

A logica de justica social para o estabelecimento de um beneficio assistencial a in- 
dividuos idosos que sejam pobres e absolutamente louvavel nas modernas sociedades. 
Entretanto, a fixacao de valor igual para ambos os pisos (previdenciario — contributivo 
e assistencial — nao contributivo), alem de subverter a logica contributiva, pode ter efei- 
tos negativos sobre a disposicao a contribuir, alem de, evidentemente, ser pouco eficiente 
como instrumento de combate a pobreza, caso seu valor seja superior ao necessario para 
retirar individuos do estado de pobreza. 

Quanto a esse ultimo aspecto, basta indicar que, se, em media, o montante necessario 
para retirar os beneficiarios da pobreza fosse de apenas uma fracao do valor do piso, entao 
transferir qualquer R$ a mais para esses individuos a partir dessa fracao deixaria de ter qual- 
quer efeito sobre os niveis de pobreza. Em outras palavras, os primeiros R$ transferidos ate a 
fracao de renda necessaria para tira-los da pobreza sao cruciais, mas o mesmo nao se aplica 
para os ultimos R$. Voltaremos a esse ponto na Secao 5.6. 

Quanto ao possivel desincentivo a contribuicao, Camargo e Reis (2007) e Giambiagi e 
Tafner (2010) mostraram que beneficiarios da LOAS tem caracteristicas semelhantes aos 
contribuintes cuja renda mensal e 1 SM. 48 Parece razoavel admitir que para esses contri- 
buintes o apelo a contribuicao tende a ser muito reduzido. De fato, os dados apresentados 
no Grafico 8 mostram que a incidencia de contribuicao previdenciaria — calculada para 
cada faixa de rendimento, como a razao entre o numero de individuos que contribuem 
para a previdencia e o total de individuos da respectiva faixa de rendimento — e crescente 
com a renda. 

Deixar de contribuir nao esta associado apenas a baixa remuneracao. A nao contri- 
buicao sera tanto menor quanto mais velho for o individuo. Cabe notar, a proposito, que 
a legislacao original estabelecia a idade de 70 anos para acesso ao beneficio assistencial. 
Posteriormente, essa idade passou para 67 anos e depois para os atuais 65. Com isso, alem 
de o valor do beneficio ser identico ao piso previdenciario de quem se aposenta por idade, 
a idade de acesso tambem passou a ser a mesma. Nessas condicoes, a pergunta que um 



No estudo, os dados sao apresentados para trabalhadores que recebem ate 1,2 SM. 



homem, com certa idade, se faz e: "por que contribuir se posso nao contribuir e obter be- 
neficio na mesma idade e com o mesmo valor?". 49 



GRAFICO 8 



Incidencia de contribuicao previdenciaria segundo faixas de rendimento (em SM) 




0,8 a 1,2 SM 
Fonte: PNAD, 2008. 



1,21 a1,99SM 



2,0 a 4,99 SM 



5.0 SM ou mais 



A Tabela 18, a partir das informacoes da PNAD/2008, apresenta dados sobre a inci- 
dencia de contribuicao para trabalhadores que recebem ate 1,2 SM. Como se pode cons- 
tatar, a partir dos 50 anos a incidencia de contribuicao comeca a baixar e, a partir dos 60 
anos, ela e 45% menor do que a de individuos de ate 49 anos. 



TABELA 18 Incidencia de contribuicao previdenciaria, segundo faixa etaria, para 
trabalhadores que recebem ate 1,2 SM 



Faixa etaria 



Ate 39 anos 



Recebe ate 1,2 SM trabalho 
Contribui Nao contribui 



6.045.732 



4.227.322 



Total 



10.273.054 



Incidencia de 
contribuicao 



58,9 



De 40 a 49 anos 


2.326.100 


1.730.851 


4.056.951 


57,3 


De 50 a 59 anos 


1.278.764 


1.110.665 


2.389.429 


53,5 


60 anos ou mais 


301.425 


633.776 


935.201 


32,2 



Fonte: PNAD, 2008. 



5.5 INDEXAgAO AO SALARIO-MiNIMO 

Desde 1995, o salario-minimo teve aumentos reais sucessivos em quase todos os anos. 
Comparada a variacao do INPC, entre datas de reajuste, o salario-minimo teve uma va- 



Ver a respeito Camargo e Reis (2007), Ulyssea (2005a e 2005b), Ulyssea e Foguel (2006) e Ulyssea e Reis (2005). 



riacao real de 121,8%, entre 1995 e 2010, ou seja, mais do que dobrou o seu poder de 
compra. 50 

A literatura sobre salario-minimo indica que, alem de servir como um piso remune- 
ratorio do setor formal da economia, ele desempenha um papel de sinalizador, como uma 
especie de indexador para os trabalhadores do setor informal da economia. Em principio, 
portanto, o aumento do valor real do salario-minimo nao deveria provocar grande impacto 
sobre as contas piiblicas. No Brasil, entretanto, por ser indexador dos pisos previdenciario 
e assistencial, qualquer aumento do salario-minimo afeta os beneficios previdenciarios e 
assistenciais, como aposentadorias, pensoes, seguro-desemprego, abono salarial e beneficio 
de prestacao continuada (BPC), alem de seus obvios efeitos sobre a remuneracao de traba- 
lhadores formais e informais. Como aproximadamente 2/3 dos beneficios previdenciarios 
e assistenciais estao indexados ao salario-minimo, o que representa mais de 40% do total 
do gasto previdenciario e assistencial, um aumento real de 1% produz elevacao da despesa 
previdenciaria de 0,4%. 

Por certo,pode-se argumentar que a elevacao do valor real do salario repoe seu poder de 
compra, que foi corroido pelo longo periodo de inflacao elevada da economia brasileira. De 
fato, desde o final da decada de 1970 ate aproximadamente a metade da decada de 1990, o 
salario-minimo foi perdendo seu poder de compra. Apesar de o ano de 1991 ter dois dos cin- 
co menores valores da serie de salario-minimo real, o ano de 1994 apresenta o menor valor 
medio, sendo 30% inferior a media de todo o periodo analisado (1970 a 2010). Era razoavel, 
portanto, que se iniciasse um processo de recuperacao de seu poder de compra. A partir de 
1995, iniciou-se uma politica de recuperacao de seu valor, com reajustamentos superiores a 
inflacao que se estendeu ate os dias atuais. O resultado e que, em dezembro de 2009, o poder 
de compra do salario-minimo foi ligeiramente superior a media do bienio 1979/80, que era 
o mais elevado da serie ate entao. Em 2010, com o reajuste concedido em Janeiro, o valor real 
do salario-minimo passou a ser quase 10% superior aquela media. 

Pode-se tambem argumentar que a politica de elevacao continuada do poder de com- 
pra do salario-minimo e uma bem-sucedida politica de reducao da pobreza. Giambiagi e 
Tafner (2010) mostraram que o efeito do SM sobre a pobreza e quase residual. Do total 
de individuos que recebem esse valor (mercado de trabalho + beneficios), apenas 13 em 
cada 100 sao pobres e apenas 1 em 100 e extremamente pobre. Em sintese, quem recebe 
salario-minimo ja saiu da pobreza, portanto, aumentos reais do salario-minimo terao efei- 
tos apenas residuais sobre os niveis de pobreza. 

Tendo em vista que o salario-minimo ja recuperou seu poder de compra, sendo, atualmen- 
te, o mais elevado da serie, e que ja nao funciona como instrumento de reducao da pobreza, e 
inexoravel que se questione se deve ser mantida a indexacao do piso previdenciario e assisten- 
cial ao valor do salario-minimo. 

A experiencia internacional pode auxiliar no caminho a seguir. Em varios paises, o 
reajuste dos beneficios previdenciarios e feito de acordo com a inflacao de precos, como 



50 Se tivesse preservado seu valor real, o salario-minimo nominal seria de apenas R$229,93 em 2010. 



no Chile, Mexico, EUA, 51 Canada, Franca e Italia. Na Alemanha, a indexacao e por salarios, 
como no Brasil. A Suecia possui um regime misto, utilizando a indexacao por salarios e 
pela inflacao de precos. 

desafio, portanto, e estabelecer regras que garantam a preservacao do valor real 
do beneficio sem, no entanto, criar um mecanismo que comprometa as contas publicas, 
nem se torne um fator limitante ao crescimento do salario-minimo. A melhor alternativa 
e deixar o salario-minimo apenas como instituicao intrinsecamente associada ao mercado 
de trabalho. Uma vez recuperado seu valor historico real e, consequentemente, recuperado 
tambem o poder de compra do piso previdenciario (e assistencial), desindexar os benefi- 
cios previdenciarios do salario-minimo e promover o reajustamento desses beneficios por 
indice de precos parece ser a melhor opcao, alem de ser mais alinhado com a experiencia 
internacional. 

debate poderia e deveria se dar sobre qual indice seria o mais adequado para rea- 
justar beneficios previdenciarios e assistenciais. Segundo os dados ja citados do Bureau of 
Labor Statistics referentes a 2006, nos Estados Unidos, 10,9% dos gastos da populacao de 
62 anos ou mais sao com cuidados medicos, enquanto para os consumidores urbanos em 
geral essa categoria representa 5,10% dos gastos. Por outro lado, os consumidores urbanos 
em geral gastam com alimentacao e bebidas 16,8% de seu orcamento, enquanto a popula- 
cao idosa consome 12,9% de seu orcamento com essa categoria. E crucial, porem, que seja 
definido o principio de que reajustes de beneficios previdenciarios (e assistenciais) devam 
ser indexados a precos. 52 



5.5.1 Ritmo de Crescimento do Valor dos Beneficios 

Alem dos aumentos reais do salario-minimo, e por conta de sua indexacao aos pisos previ- 
denciario e assistencial, tem havido tambem, desde 1995, crescimento real dos beneficios 
cujos valores sao superiores ao minimo, ainda que em ritmo muito inferior. A conjugacao 
desses aumentos reais fez com que, entre 1995 e 2009, o aumento da despesa previdenciaria 
em termos reais crescesse 57% (3,05% ao ano, em media). A Tabela 19 apresenta a variacao 
real anual e acumulada dos beneficios indexados ao salario-minimo, dos beneficios superio- 
res ao piso, a variacao total da despesa, mantidas constantes a quantidade de beneficios e a 
taxa de variacao anual do PIB real. 

Entre 1995 e 2010, o valor real dos beneficios iguais ao salario-minimo foi multiplica- 
do por 2,18 e os demais beneficios tiveram seu valor real elevado em mais de 25%. O efeito 
composto desses aumentos produziu uma elevacao do gasto real da previdencia de 57%, 
equivalente a uma taxa media anual de 3,05%, superior a taxa de crescimento do PIB real 
no mesmo periodo. A manutencao da indexacao dos pisos previdenciarios ao salario-mi- 



Nos EUA, a discussao e em torno da criacao de um indice de inflacao especifico para a populacao de 62 anos ou mais para servir 
como indexador dos beneficios previdenciarios. Para maiores detalhes, ver Bureau of Labor Statistics (2006). 
E importante assinalar que indices especificos podem ter variacoes de curto prazo diferentes de indices gerais, mas nao e certo que 
isso se mantera no longo prazo. No Brasil, entre dez/1999 e dez/2009, o indice de precos da terceira idade da FGV teve uma variacao 
media de 7% ao ano, praticamente igual a do INPC, de 6,9% ao ano. 



nimo tendera a elevar a sensibilidade do gasto total as variacoes do valor real do salario- 
minimo, posto que a participacao desses beneficios no gasto total tem sido crescente. Essa 
participacao, que era inferior a 34% em 1995, e, atualmente, superior a 41%. 



TABELA 19 Variacao anual e acumulada dos beneficios de um salario-minimo, dos beneficios 
com valores superiores ao piso, do total de despesa previdenciaria e do PIB real (%) 



Ano 



1995 



2009 

2010 

A Media 
Anual 



Salario-minimo 
e pisos" 



Beneficios 
superiores ao piso a 



No ano 

22,63 



5,79 
6,02 



Acumulada 

22,63 



No ano 

22,63 



Acumulada 

22,63 



Total 

acumulado 1 ' 



22,63 



109,22 
121,82 

5,45 



0,00 
2,60 



22,07 
25,24 

1,51 



50,53 
56,84 

3,05 



Variacao 

anual do PIB 

real 



4,42 



1996 


-5,26 


16,18 


-2,72 


19,29 


18,25 


2,15 


1997 


-0,98 


15,04 


-0,52 


18,67 


17,46 


3,38 


1998 


4,04 


19,69 


0,05 


18,73 


19,05 


0,04 


1999 


0,71 


20,54 


1,38 


20,37 


20,43 


0,25 


2000 


5,39 


27,04 


0,45 


20,91 


22,96 


4,31 


2001 


12,18 


42,51 


-0,06 


20,84 


27,38 


1,31 


2002 


1,27 


44,32 


0,16 


21,03 


28,11 


2,66 


2003 


1,23 


46,09 


-0,61 


20,30 


28,22 


1,15 


2004 


1,19 


47,83 


-0,04 


20,25 


28,77 


5,71 


2005 


8,23 


60,00 


-0,24 


19,96 


32,65 


3,16 


2006 


13,04 


80,86 


1,73 


22,03 


41,01 


3,96 


2007 


5,10 


90,09 


0,00 


22,03 


44,10 


6,09 


2008 


4,04 


97,77 


0,03 


22,07 


46,70 


5,14 



-0,19 
2,38 

2,75 



a Compara o reajuste observado com a variacao do INPC acumulada entre o reajuste precedente e o mes. 
b O calculo foi feito considerando o estoque de beneficios constante. 



Fonte: AEPS/MPAS e IPEADATA. Elaboracao dos autores, com base no valor do salario-minimo. 



5.6 OS BENEFICIOS PREVIDENCIARIOS E ASSISTENCIAIS E SEU IMPACTO 
SOBRE A POBREZA 

Parece consenso entre analistas que a previdencia (e a assistencia) social atua na reducao 
da pobreza e da desigualdade. Os dados mostram que, apos o pagamento de aposentado- 
rias, pensoes e beneficios assistenciais, a pobreza e reduzida. Entretanto, o fato de o sistema 
previdenciario reduzir a pobreza nao implica que o instrumento atue sobre aqueles que 
efetivamente os mais pobres. 



sao 



Ha diversas maneiras de se definir pobreza. A mais usual refere-se a insuficiencia de 
renda do grupo familiar. Ha pobreza se existem pessoas vivendo com renda familiar per 
capita inferior ao minimo necessario para que possam satisfazer suas necessidades basi- 
cas. A linha de pobreza equivale a esse minimo e e frequentemente utilizada para se quan- 
tificar o mimero de individuos e de familias que vivem com renda inferior a ele. 53 

Sao considerados pobres todos os individuos que possuem renda familiar per capita 
inferior a linha de pobreza, e sao definidos como extremamente pobres aqueles cuja renda 
familiar per capita e inferior a metade da linha de pobreza. Nos Graficos 9- A e 9-B e apre- 
sentada a evolucao do percentual de individuos pobres e extremamente pobres no Brasil, 
noperiodo 1977 a 2008. 

Os dados mostram uma ligeira tendencia de reducao da percentagem de pobres e extre- 
mamente pobres em praticamente todo o periodo. Nos anos mais recentes,parece se consoli- 
dar uma tendencia de reducao mais pronunciada. Para 2008, com dados da PNAD do mesmo 
ano, verifica-se que 25% da populacao (individuos) vivia em familias com renda per capita 
inferior a linha de pobreza, totalizando aproximadamente 48 milhoes de brasileiros — equi- 
valente a populacao da Italia, 30% superior a da Argentina ou duas vezes a da Venezuela. Pela 
mesma fonte,um pouco menos de 10% da populacao ( 1 8 milhoes de brasileiros) encontrava- 
se em situacao de extrema pobreza. 

Utilizando a mesma base de informacao, e possivel constatar que a incidencia de po- 
breza e muito maior entre criancas e jovens do que entre adultos, e especialmente, entre 
idosos (Grafico 10). O mesmo vale para a pobreza extrema: em media, um individuo com 
ate 14 anos tem 11 vezes mais chances de ser extremamente pobre do que um individuo 
com 60 anos ou mais. Os dados revelam que quase 44% das criancas de ate 14 anos sao 
pobres, e aproximadamente um quinto delas e extremamente pobre. No outro extremo da 
distribuicao etaria (individuos com 60 anos ou mais), apenas 8,3% sao pobres, e apenas 
1,9% sao extremamente pobres. Em sintese, temos pobres de todas as idades, mas entre 
criancas e jovens a pobreza e particularmente grave. 

Nosso sistema de previdencia distribui mais de 23,9 milhoes de beneficios de apo- 
sentadoria, pensoes e LOAS (BEPS, dez/2009). O salario-minimo indexa mais de 65% 
dos beneficios previdenciarios e tem tido sucessivos ganhos reais. Cabe, portanto, ques- 
tionar se nosso sistema atinge os pobres e, entre eles, os mais pobres. Em sintese, a Pre- 
videncia (e LOAS) e um instrumento eficiente para reduzir a pobreza e a insuficiencia 
de renda? 54 



O valor da linha de pobreza e calculado a partir dos custos de uma cesta basica alimentar que contempla as necessidades de consumo 
calorico minimo de um individuo. Os valores variam segundo estratos (24 ao todo), que sao composicoes de regioes, estados, areas 
metropolitanas, urbanas e rurais. Para cada um desses estratos e determinada a respectiva linha de pobreza. Em 2008, a linha media 
de pobreza era de aproximadamente R$200,00/mes, e a linha de extrema pobreza corresponde a metade desse valor. Sao considera- 
dos pobres os individuos cuja renda familiar per capita seja inferior a respectiva linha de pobreza. 

Todos os dados aqui apresentados referem-se exclusivamente aos beneficios previdenciarios de pensao e aposentadoria, assim iden- 
tificados na PNAD. Os beneficios assistenciais sao tratados em capitulo especifico. 



GRAFICO 9 (A e B) 



Evolueao do percentual de individuos pobres e extremamente pobres 
— Brasil 1977-2008 

A: Individuos pobres — Brasil: 1977 — 2008 



60 -r 



50 



40 - 



_ 30 



20 



10 



51 51 



40 



43 « 43 
39 



4S 
44 43 44 

41 



afl 



41 



42 



39 38 39 



34 34 34 33 34 



3? 36 



33 



cncnoioicnaicicDcncncncnaiajoicncncrjaicnooooooQO 

*-*--l--l-T-<F-T- T -1--T— *- T— I-^T-T-T-T-T-r-CMWWWWIUMW 



B: Individuos extremamente pobres — Brasil: 1977 — 2008 



30 
25 
20 

15 
10 



-24- 



25 



23 



17 



1-nr* 



-24-- 



22 



19 



19 



10 






21 



19 




E^-QOC35i-cMcoTrLncor^coa)ocycou>(Of^coo>i-cvco^mtDr^-cD 
r-r*-r"-oooocioaGoocQoococoo>cnOicno>a>a>CT>ooOQoaoo 

Fonte: Barros etal. (2002) e Barros e Carvalho (2006). Atualizado pelos autores para 2006 e 2008 com dados do 
PNAD do IBGE desses anos. 



Preliminarmente, e necessario sabermos se o beneficio atinge os pobres e os extrema- 
mente pobres. Dados da PNAD 2008, sintetizados na Tabela 20, mostram que 30% das fa- 
milias brasileiras tern pelo menos um membro que recebe beneficio da Previdencia Social. 
Esse numero cai para 11,9%, quando sao considerados os individuos (e nao as familias). 
Apesar de as familias pobres representarem 20,8% das familias brasileiras, dentre as que 



recebem algum beneficio previdenciario elas sao apenas 6,3%- Da mesma forma, familias 
extremamente pobres sao 8,1% das familias brasileiras, mas sao apenas 0,6% dentre as que 
recebem beneficios da Previdencia. Considerados os individuos, 26,3% deles sao pobres, 
mas apenas 2,4% deles recebem beneficios. E entre os extremamente pobres, que sao 9,9% 
da populacao, apenas 0,6% deles recebem beneficio previdenciario. Visto de outra forma, 
nosso sistema previdenciario esta basicamente assentado em familias nao pobres. Estas 
respondem por 93,7% dos beneficios pagos. Em sintese, a Previdencia Social esta longe das 
familias e individuos pobres. 



TABELA 20 Distribuic.ao do recebimento de beneficios previdenciarios, 
segundo familias e individuos 



Grupo 



Familias 



Renda 

Total 
Nao pobres 

Pobres 
Extr. pobres 



Incidencia 
no total da 
populacao 

100,0 
79,2 
20,8 

8,1 



Nao recebem 
beneficio 

70,0 
64,5 
91,0 
97,8 



Composicao 
dentre os que 
nao recebem 

100,0 
72,9 
27,1 
11,3 



Recebem 
beneficio 

30,0 
35,5 

9,0 

2,2 



Composicao 

dentre os que 

recebem 

100,0 
93,7 

6,3 
0,6 





Total 


100,0 


88,1 


100,0 


11,9 


100,0 


Individuos 


Nao pobres 
Pobres 


73,7 
26,3 


84,7 
97,6 


70,9 
29,1 


15,3 

2,4 


94,7 
5,3 




Extr. pobres 


9,9 


99,4 


11,2 


0,6 


0,5 



Fonte: PIMAD, do IBGE, 2008. Elaboragao dos autores. 



Esse mesmo conjunto de informacoes pode ser observado segundo a tipologia de fa- 
milias e individuos. Do total de familias, 30% recebem beneficios. Considerados os indi- 
viduos, apenas 12% deles recebem. Quando, porem, analisamos a distribuicao segundo 
tipos de familias (nao pobres, pobres e extremamente pobres), o que encontramos e algo 
surpreendente. Das familias nao pobres, 35,5% recebem esses beneficios, mas entre as 
pobres, apenas 9%. E entre as extremamente pobres, apenas 2,2% tem acesso ao beneficio 
previdenciario. 

Como indicado em Giambiagi e Tafner (2010), entre as familias nao pobres que nao 
recebem beneficios apenas 19,9% tem pelo menos duas criancas, enquanto que entre as 
pobres esse mimero e 52,6% e, entre as extremamente pobres, 51,1%. Entre as familias que 
recebem beneficios, as nao pobres com pelo menos duas criancas sao apenas 5,8%, as po- 
bres, 46,1%, e as extremamente pobres, 75,6%. O problema e que apenas 2,2% das familias 
extremamente pobres recebem beneficios previdenciarios. E esse quadro tende a perdurar, 
posto que os adultos dessas familias estao a margem do mercado de trabalho. 

Diante dessa realidade, seria o caso de questionar se deveriamos continuar a insistir 
em combater a pobreza e a extrema pobreza atraves do aumento do valor real do piso pre- 
videnciario (e assistencial). E se, em vez de continuarmos a dar aumentos reais de renda 
a quem ja nao e pobre, trocarmos, por exemplo, ganhos reais de aposentados e pensionis- 
tas por uma melhor focalizacao de recursos nos grupos mais desprovidos de nosso pais? 
Quais seriam os resultados? 



GRAFICO 10 



E 

o 

o> 

c 

m 



Pobreza e extrema pobreza por idade — Brasil: 2008 




Fonte: PNAD do IBGE, 2008. Elaboragao dos autores. 



Em 2009, os beneficios previdenciarios de um piso previdenciario foram reajustados 
em 12,05%, passando de R$415,00 para R$465,00. Isso representou um ganho real de 5,8%. 
Os beneficios previdenciarios acima do piso tiveram um reajuste de 5,92%, equivalente a 
inflacao (INPC). A partir das informacoes da PNAD 2008, e possivel estimar o impacto 
desse reajuste, mantido o estoque de beneficios constante. resultado e que os gastos 
mensais cresceriam de R$20,45 bilhoes para R$22,03 bilhoes. Caso fosse concedida apenas 
a reposicao da inflacao a todos os beneficios, haveria uma reducao das despesas previ- 
denciarias, no valor de RS351 milhoes mensais. Essa diferenca poderia ser utilizada para 
combater a pobreza e a miseria atraves, por exemplo, da ampliacao do Programa Bolsa 
Familia, focalizando exclusivamente as familias sujeitas a extrema pobreza, distribuindo 
os recursos a todas elas, segundo o criterio usual de elegibilidade do programa. 

Os resultados estao apresentados na Tabela 21. Como se pode constatar, as despe- 
sas mensais (setembro), que, em 2008, eram de R$20,45 bilhoes, passariam para R$22,03 
bilhoes, um aumento medio de despesa de 7,72%. Utilizando os criterios indicados — 
reajustamento equivalente ao INPC — e mantendo o mesmo volume de recurso gastos, 
haveria queda de 1,03% na pobreza e de 14% na extrema pobreza. 

Comparando os resultados, e possivel perceber que os impactos sobre a extrema pobreza 
sao maiores caso utilizemos o Programa Bolsa Familia, em vez de concedermos aumentos 
reais para os beneficios previdenciarios e assistenciais. 

O exercicio mostra, em sintese, que aumentar os beneficios da Previdencia Social alem 
da inflacao, mesmo que somente daqueles que ganham o piso, tern impacto 12 vezes menor 



sobre a extrema pobreza, quando comparado com o uso dos mesmos recursos no Programa 
Bolsa Familia. Em poucas palavras, a previdencia reduz um pouco a pobreza mas nao e um 
instrumento desenhado para isso. E quase um efeito colateral. 



TABELA 21 Simulacao do impacto sobre pobreza e extrema pobreza de alternativas de 
escolhas politicas de alocacao de recursos governamentais 



Tipo de beneficio 

Aposentadoria 



Valores mensais RS bilhoes 
2008 2009 Simulacao 

15,605 16,800 16,542 



Pensao 


4,844 


5,228 


5,135 


Total beneficios 


20,449 


22,028 


21,676 


Expansao PBF 


- 


- 


0,351 


Total gasto 


20,449 


22,028 


22,028 


% pobres 


26,25 


25,81 


25,98 


% extremamente pobres 


9,89 


9,78 


8,50 


Reducao pobreza 




0,44 
1,68% 


0,27 
1,03% 


Reducao miseria 




0,11 

1,11% 


1,39 
14,05% 



Fonte: PNAD, do IBGE, 2008. Simulacao feita pelos autores. 



6 IMPACTO DA MUDANCA DEMOGRAFICA SOBRE OS GASTOS 
PREVIDENClARIOS 

Foi mostrado na Secao 4 que o Brasil vai passar por um rapido processo de envelhecimen- 
to. Em 2050, a populacao de 60 anos ou mais representara 30% do total de habitantes. Por 
outro lado, o mimero de criancas e jovens menores de 25 anos caira de 82,3 milhoes em 
2010, para 57,0 milhoes depessoas em 2050, um decrescimo de aproximadamente 30% da 
populacao total nessa faixa etaria. 

Como consequencia do aumento do mimero de idosos e da reducao do mimero de 
criancas e jovens, a composicao etaria da populacao vai mudar radicalmente em um futuro 
proximo. A reducao do mimero de criancas e jovens podera ser um componente favoravel 
para limitar os gastos com educacao e aumentar sua qualidade. Por outro lado, o aumento 
do mimero de idosos exercera forte pressao para o aumento dos gastos piiblicos nessas 
areas de acao piiblica. 

Levando em consideracao o envelhecimento no Brasil e a manutencao das atuais re- 
gras das concessoes de beneficios, o desafio fiscal do pais em um futuro proximo nao 
pode ser visto como trivial. De acordo com a legislacao previdenciaria e assistencial, sao 



permitidos a acumulacao de beneficios, o recebimento de beneficios sem contrapartida 
contributiva, a percepcao de beneficio de pensao sem que haja dependencia economica do 
sobrevivente e o acesso a aposentadoria em idades precoces. Essa generosidade institucio- 
nalproduziu,nos liltimos 15 anos,um aumento no mimero debeneficiarios da Seguridade 
Social (aposentadoria, pensao, LOAS e RMV idosos) que e 23% maior do que o crescimen- 
to do mimero de individuos de 60 anos ou mais. 

que esperar do comportamento dos gastos previdenciarios diante da perspectiva de 
mudanca demografica? Apresentamos a seguir os resultados de simulacoes do comporta- 
mento dos gastos previdenciarios e comparamos essas simulacoes com algumas possiveis 
trajetorias de crescimento do produto. 

As simulacoes estao concentradas apenas nos gastos do INSS, especificamente os be- 
neficios de aposentadoria, pensao, LOAS e RMV. Nao foram considerados os gastos dos 
regimes proprios que tem se mantido constantes, em torno de 4% do PIB (sendo 2% para 
a Uniao e 2% para estados e municipios). 55 Sao considerados tres cenarios possiveis, e em 
todos sao mantidas constantes as regras institucionais da previdencia social e a taxa de 
formalizacao observada em 2009 (a maior da serie, consideradas as PNADs). primeiro 
cenario leva em conta apenas o envelhecimento e mantem o valor real dos beneficios. A 
hipotese de manutencao do valor real dos beneficios e extremamente conservadora,tendo 
em conta o historico observado nos ultimos 15 anos. aumento real dos beneficios foi, 
em media, de cerca de 4 a 5% ao ano. 56 segundo cenario leva em conta, alem do efei- 
to demografico, um aumento real de 1% ao ano ate 2022 no valor dos beneficios de um 
salario-minimo e aumento real de 3% a cada cinco anos, ate 2022, para os beneficios acima 
de um salario-minimo. A partir desse ano, todos os beneficios tem seu valor real mantido 
constante. O terceiro cenario e exatamente igual ao segundo, mas incorpora um ganho 
real de 4% por decada para todos os beneficios, a partir de 2022, admitindo-se, ainda, a 
hipotese de que os custos para a populacao idosa sao ligeiramente superiores aos da media 
da populacao e que esse diferencial sera repassado aos beneficios. 57 Em todos os cenarios, 
as regras institucionais sao preservadas e o valor medio dos beneficios — estimado pelos 
autores — e de R$690,78, em 2010. 58 Para os tres cenarios, a distribuicao percentual por 
tipo de beneficios e mantida constante. 59 A Tabela 22 apresenta a populacao idosa e a 
quantidade de beneficios, por tipo. Os dados sao apresentados para periodos de cinco anos 
a partir de 2010. 

A quantidade de beneficios e, em media, 22% maior que a populacao de cada ano con- 
siderado. Isso acontece porque, como dito antes, a legislacao permite que os individuos ob- 



Para o gasto previdenciario de unidades federativas, ver STN/SISTN. Para dados dos municipios, ver Demonstrativo de Resultados 
da Avaliacao Atuarial, MPAS. 

Esses valores referem-se aos beneficios de aposentadoria, pensao, LOAS e RMV. 

Bureau of Labor Statistics, dos EUA, fez um interessante estudo sobre o padrao de gastos e calculou indices de precos especificos 
para o grupo de idosos, mostrando que os idosos sofrem, em media, variacao de seus custos ligeiramente superior a media da 
populacao. 

Essa estimativa incorpora o reajuste de 7,7% concedido para as aposentadorias acima do piso. 

A hipotese subjacente aqui e que a expansao da concessao de beneficios decorrente da ampliacao da oferta dos servicos previden- 
ciarios como, por exemplo, a ampliacao da rede de postos de atendimento do INSS em todo o territorio nacional, a agilizacao no 
prazo de concessao de beneficios que represava o fluxo etc. — nao tera mais nenhum efeito daqui para a frente, restando, portanto, 
apenas o efeito demografico. 



tenham mais de um beneficio. Por exemplo, cerca de 20% das pessoas que recebem um be- 
neficio de pensao tambem tem um beneficio de aposentadoria. Tambem ha casos, embora 
em menor mimero, de alguns individuos com dois beneficios de aposentadoria. Alem disso, 
quanto maior for a sobrevida daqueles com mais de 60 anos, maior sera o mimero de bene- 
ficios previdenciarios a pagar. A expectativa de vida do brasileiro condicionada a idade vem 
crescendo desde meados dos anos 1970 e vai continuar crescendo por muitos anos ainda. 



TABELA 22 Populacao com 60 anos ou mais e projecao da quantidade de beneficios emitidos 

por tipo — Brasil: 2010-2050 



Ano 



2010 



Pop. 60 anos 
ou mais (10 E ) 



19,282 



Total de beneficios emitidos — dezembro de cada ano (10 6 ) 



Aposentadoria 

1 5,445 



Pensao 

6,804 



LOAS + RMV 

1,457 



Total de 
beneficios 



23,706 



2015 


23,230 


18,607 


8,198 


1,756 


28,560 


2020 


28,322 


22,685 


9,994 


2,141 


34,820 


2025 


34,476 


27,615 


12,166 


2,606 


42,387 


2030 


40,473 


32,418 


14,282 


3,059 


49,759 


2040 


52,056 


41,696 


18,369 


3,935 


64,000 


2045 


58,746 


47,055 


20,730 


4,440 


72,225 


2050 


64,051 


51,304 


22,602 


4,841 


78,747 



Fonte: Elaboracao dos autores. 

A partir dos dados sinteticamente apresentados anteriormente foram feitas as simu- 
lacoes da trajetoria de despesas da Previdencia Social com pagamentos de beneficios de 
aposentadoria, pensao e RMV+LOAS 50 para o periodo 2010-2050. A Tabela 23 apresenta 
os resultados. No horizonte temporal de 40 anos a partir de agora, o mimero de benefi- 
cios tera sido multiplicado por 3,32 (de 23,7 milhoes para 78,7 milhoes). Considerando o 
primeiro cenario, o gasto anual total com beneficios previdenciarios saltara de R$212,9 
bilhoes em 2010 para R$707,2 bilhoes em 2050 (emRS de 2010),representando uma taxa 
media de crescimento de 3,05% ao ano. Se tomarmos uma hipotese menos otimista, ex- 
pressa pelo cenario 2, a despesa total anual, partindo do mesmo patamar, aumentara para 
R$775,2 bilhoes em 2050, o que significa um crescimento nos gastos a uma taxa media de 
3,3% ao ano. Finalmente, no cenario 3, em que as hipoteses parecem ser mais condizentes 
com a realidade brasileira, o volume de gastos se elevara, no mesmo periodo, para R$864,2 
bilhoes (a precos de 2010). Nesse cenario, o ritmo medio de crescimento das despesas 
previdenciarias sera de 3,6% ao ano para os proximos 40 anos. Para manter constante a 
relacao entre as despesas da Previdencia Social e o PIB, este seria o piso de crescimento da 
economia para os proximos 40 anos. 



Obviamente, esse montante nao representa a totalidade de gastos do INSS com pagamento de beneficios, mas apenas aqueles mais 
diretamente ligados a questao previdenciaria. Considerado o periodo 2004 a 2009, esses beneficios representaram 92% do total de 
beneficios emitidos e 91% do total de despesas do INSS. 



TABELA 23 Simula^ao do gasto previdenciario (aposentadorias, pensoes e RMV+LOAS) 

— Brasil: 2010-2050 



Anos 



2010 



Populacao 

de 60 anos 

ou + 



Total de 
beneficios 



Gastos previdenciarios anuais 
(RS milhoes 2010) 



Taxa media de cresc. anual 

Cenario 3 



Cenario 1 Cenario 2 Cenario 3 Cenario 1 Cenario 2 

19.282.049 23.706.317 212.886 212.886 212.886 



2015 


23.230.287 


28.560.479 


256.477 


266.429 


266.429 


3,80 


4,59 


4,59 


2020 


28.321.799 


34.820.239 


312.691 


337.514 


337.514 


4,04 


4,84 


4,84 


2025 


34.476.073 


42.386.611 


380.638 


417.233 


421.706 


4,01 


4,33 


4,55 


2030 


40.472.804 


49.759.293 


446.846 


489.806 


504.861 


3,26 


3,26 


3,67 


2035 


46.080.231 


56.653.344 


508.755 


557.668 


586.192 


2,63 


2,63 


3,03 


2040 


52.055.799 


64.000.007 


574.730 


629.985 


675.322 


2,47 


2,47 


2,87 


2045 


58.745.760 


72.224.980 


648.591 


710.947 


777.204 


2,45 


2,45 


2,85 


2050 


64.050.980 


78.747.484 


707.164 


775.152 


864.173 


1,74 


1,74 


2,14 


Media 


da taxa de crescimerrto anual 


para todo o 


periodo considerado 


3,05 


3,28 


3,57 



Fonte: AEPS para o ano de 2008 e IBGE para projecoes de populacao. Elaboracao dos autores. 

Deve-se destacar que, mesmo no cenario menos otimista (cenario 3), os niveis de re- 
ajustes sao muito inferiores aqueles observados na ultima decada e meia. Os beneficios 
indexados ao minimo, por exemplo, cresceram em termos reais a uma taxa media de 5,5% 
ao ano nos ultimos 15 anos. E mesmo os beneficios acima do piso previdenciario, cujos 
reajustes foram bem mais modestos, cresceram, em termos medios, 1,5% real ao ano. No 
total, os beneficios previdenciarios cresceram, em termos reais, a um ritmo medio anual 
de 3,05%. No cenario 3, em termos medios, durante os proximos 40 anos, os beneficios te- 
rao um ganho real de apenas 0,5% ao ano, patamar bem inferior ao observado nos ultimos 
15 anos. Isso revela que a manutencao da relacao despesa previdenciaria/PIB exigira, alem 
de crescimento constante de pelo menos 3,3% do PIB pelos proximos 40 anos, muito bom 
senso das autoridades no sentido de conter as pressoes por elevacao do valor dos benefi- 
cios previdenciarios. Aumentos reais medios de, por exemplo, 1% ao ano exigirao 4,1% de 
crescimento do PIB para o mesmo periodo. 



7 AGENDA DE REFORMAS 

Na presente secao e apresentada uma proposta de reforma para o sistema de previden- 
cia brasileiro, contemplando elementos da assistencia social, especialmente o Beneficio 
de Prestacao Continuada — LOAS. Inicialmente sao apresentados certos principios que 
devem nortear uma agenda de reformas. Em seguida, e apresentada a proposta de agenda 
propriamente dita. 



7.1 CRITERIOS BASICOS 

Devem ser criterios norteadores de uma reforma os seguintes aspectos: 

• Tratamento desigual a casos desiguais. Quem ja tem direitos adquiridos deve te-los respei- 
tados. Para os que ja comecaram a trabalhar, seu historico profissional e contributivo deve 
ser considerado. Para os que ainda nao ingressaram no mercado de trabalho, quando o 
fizessem estariam submetidos a novas regras. 

• Carencia. Qualquer reforma deve contemplar um prazo de carencia, visando a eliminar 
eventuais descontinuidades no planejamento de vida dos individuos. A proposta adiante 
apresentada contempla um prazo de carencia de tres anos. Assim, nao haveria mudancas 
ate o ano t + 3, considerado t o ano de aprovacao das propostas. 

• Gradualismo. Estabelecer como principio que as alteracoes aprovadas incidam suavemente 
ao longo do tempo, completando a transicao no final de um processo que devera ser bas- 
tante longo, em prazo de duas decadas. 

• Paralelismo com o mundo. As novas regras devem estar alinhadas com as regras existentes 
em outros paises. aumento do requisito de idade para a aposentadoria ou a reducao da 
diferenca entre as idades de aposentadoria de homens e mulheres sao tendencias que ja vem 
se manifestando ha bastante tempo. 

• Regras diferentes para os ativos (transicao) efuturos ativos (novas regras). fi razoavel que 
aqueles que ja estao no mercado de trabalho tenham, em media, condicoes de vida proxi- 
mas as atuais. mesmo nao ocorrera com aqueles que entrarem no mercado de trabalho 
daqui a cinco ou dez anos. Esses irao se aposentar daqui a varias decadas, quando a expec- 
tativa de sobrevida for completamente diferente da atual. Nada mais natural, consequente- 
mente, que essas pessoas tenham regras mais duras do que as aplicadas aqueles que ja estao 
trabalhando. Tambem aqui e contemplada a diferenca — ainda que com reducoes — de 
idades de obtencao de beneficios entre homens e mulheres. 

• Convergencia. Uma agenda de reformas deve contemplar o principio de que todos devem 
estar sujeitos as mesmas regras. Isso implica que a agenda deve idealizar um unico sistema 
previdenciario para todos os trabalhadores, independentemente de trabalharem no setor 
publico ou privado. 

• Regrapara o saldrio-minimo e indexacao. Uma agenda deve contemplar o principio basico 
de desindexacao. Isso pode ser feito em tres etapas, como sera visto a seguir. 



7.2 DETALHAMENTO DA AGENDA DE REFORMAS 

— Salario-minimo e indexagao 

processo de desindexacao pode ser feito em duas etapas. A primeira, ate por uma ques- 
tao de jusfica contributiva, seria desindexar o piso assistencial do previdenciario. Especifi- 
camente, propoe-se que a redacao do artigo que estabelece que a assistencia social tem por 
objetivos "a garantia de um salario-minimo de beneficio mensal a pessoa portadora de de- 
ficiencia e ao idoso que comprovem nao possuir meios de prover a propria manutencao ou 



de te-la provida por sua familia, conforme dispuser a lei" seja substituida por: "a garantia de 
uma remuneracao mensal de R$ X", mantido o restante do item, sendo X o valor do salario- 
minimo vigente a epoca da mudanca legal e estabelecendo que esse valor sera reajustado nos 
termos da lei. A partir dai, seu reajustamento seria feito por indice de precos. 

A segunda etapa seria fixar, num horizonte temporal longo (uma decada), a desindexacao 
tambem dos beneficios previdendarios, reajustando-os segundo indice de precos. Durante esse 
periodo, o salario-minimo continuaria a indexar apenas os beneficios previdendarios e pode- 
ria ter ganhos reais, que seriam repassados ao piso previdenciario. 

A ultima etapa desse item contempla uma politica de reajustamento do salario-minimo du- 
rante esse periodo de transicao. A agenda contemplaria uma adequacao da Medida Provisoria 
n.° 474 de dez/2009, que "dispoe sobre o salario-minimo a partir de 1.° de Janeiro de 2010 e 
estabelece diretrizes para a politica de valorizacao do salario-minimo entre 2011 e 2023". Fixa, 
em seu Artigo 1.°, item II, que o criterio de correcao do salario-minimo para 201 1 (INPC mais 
variacao do PIB de 2009, se positiva) e determina, no mesmo artigo, item VII, que "ate 3 1 de mar- 
90 de 201 1, Poder Executivo encaminhara ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre 
a politica de valorizacao do salario-minimo para periodo de 2012 a 2023, inclusive". 

Por diversas razoes discutidas por Giambiagi e Tafner (2010), a regra de reajustamento 
do salario-minimo poderia obedecer ao principio de que salario-minimo tera seu valor real 
elevado em 1,0% ao ano a partir de 2012 ate 2022. 

Essa estrategia permitira que em 2022 salario-minimo seja, em termos reais, 11,6% su- 
perior ao que e hoje e, ao mesmo tempo, que teto previdenciario seja igual a 6 vezes piso 
em 2023, quando todos os beneficios previdendarios passariam a ser corrigidos por indices de 
precos e salario-minimo regeria apenas mercado de trabalho, sem efeitos sobre os gastos 
previdendarios e assistenciais. 



— Regra para novos entrantes 

Respeitado prazo de carencia, os novos entrantes no mercado de trabalho, publico ou privado, 
urbano ou rural, estariam sujeitos a regras identicas, nao havendo nenhuma categoria profis- 
sional com regras diferenciadas. Basicamente, as novas regras implicariam: 

• aumento da idade de aposentadoria para quem se aposenta por idade, que passaria a ser 
igual a 67 anos para homens e 66 anos para mulheres, acompanhado de uma exigencia de 
no minimo 30 anos de contribuicao para os homens e mulheres que se aposentarem nessa 
categoria; 

• extincao da diferenca entre os requisitos de aposentadoria de homens e mulheres; 

• aumento da exigencia contributiva para quem se aposenta por tempo de contribuicao para 
40 anos para homens e para 39 anos para mulheres, acompanhada de uma exigencia de 
elevada idade minima, de 65 anos para ambos os sexos. 

As novas regras estao expostas em maiores detalhes na Tabela 24. Seriam conservadas as 
figuras diferenciadas da aposentadoria por idade e por tempo de contribuicao, mas com con- 



dicionalidades cruzadas. Em outras palavras, quem se aposentasse por idade teria que ter, no 
minimo, certo periodo contributivo (como e hoje, mas muito maior). Ja quem se aposentasse 
por tempo de contribuicao teria que estar sujeito a uma idade minima — o que atualmente vale 
para os servidores, mas nao para o regime geral do INSS. 



TABELA 24 Propostas para os novos entrantes (anos) a 



Genero 



Homens 



Aposentadoria por idade (Al) 
Idade minima 

67 



Tempo de 

contribuicao 



Aposentadoria por tempo de contribuicao 
(TC) 



Idade minima 

65 



Tempo de 

contribuicao 

40 



Mulheres 



66 



30 



65 



39 



a Pela regra vigente em 2011 para o INSS, a aposentadoria por idade se da aos 65 anos para os homens e 60 para as mulheres, 
com 1 5 anos de contribuicao minima. Ja a aposentadoria por tempo de contribuicao e concedida apos 35 anos de contribuicao 
para os homens e 30 anos para as mulheres, sem exigencia de idade minima. 



Fonte: Elaboracao dos autores. 



Ha um entendimento coletivo de que homens deveriam se aposentar em idade mais 
avancada do que mulheres. argumento mais usualmente utilizado e que as mulheres 
estariam sujeitas a uma dupla Jornada de trabalho: uma no local de exercicio de atividade 
economica e outra cuidando da familia, em especial dos filhos. Existem, entretanto, quatro 
argumentos que, se nao sao contrarios a essa argumentacao, pelo menos a relativizam. 
primeiro e que, atualmente, as familias sao menos numerosas, o que implica que mulheres, 
nos dias atuais, tem muito menos filhos do que ha 30 ou 40 anos. Em realidade, em termos 
medios, as mulheres tem menos de dois filhos em toda a sua vida, de modo que o tempo 
dedicado ao trato dos filhos como proporcao do tempo total de sua vida tem diminuido 
bastante. segundo argumento e que os arranjos familiares atuais sao completamente 
diferentes, e a atencao de pais aos cuidados dos filhos tambem se modificou nos ultimos 
30/40 anos. terceiro argumento e que a infraestrutura de apoio publico e no ambiente 
de trabalho esta muito mais disponivel do que ha duas ou tres decadas. O quarto e ultimo 
argumento e que, se e verdade que homens tem maior participacao no mercado de tra- 
balho do que mulheres — ainda que a diferenca venha se reduzindo — , o mesmo nao se 
pode dizer quanto a intensidade com que contribuem para a previdencia e nem que haja 
diferenca por genero na distribuicao por idade, dentre os que estao ocupados. 

O Grafico 11, utilizando dados da PNAD 2008, revela que a taxa de participacao no 
mercado de trabalho masculina e ainda 25 pontos percentuais superior a feminina a par- 
tir dos 25 anos de idade, mantendo-se nesse patamar ate os 55 anos, quando a distancia 
comeca a aumentar, atingindo mais de 33 pontos percentuais aos 60 anos. Como mostrado 
em Tafner (2005, Cap. 2), essa distancia diminuiu mais de 10 pontos percentuais entre 
1980 e 2000 e continua a diminuir, tendo em vista a crescente insercao da mulher no mer- 
cado de trabalho. 



GRAFICO 11 



Taxa de participacao no mercado de trabalho por sexo, segundo idade 
Brasil: 2008 (16 a 60 anos) 



1,00 




i — i — i — r 



.~1 — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — r . 

*-i-*-*-cyC\lc\lc\j(MC\i<\i?MOj(\ic}"coc'}P3P}C>«nt0 1 tf ' 



-n — r 



-i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — i — r 



Homem Total 



Mulher 



Fonte: PNAD do IBGE, 2008. Elaboracao dos autores. 



Grafico 12 apresenta, para os que estao ocupados, a frequencia contributiva por 
idade, segundo sexo. Dois fatos sao destacados: (1) entre os que estao ocupados, o com- 
portamento contributivo e praticamente identico entre homens e mulheres ao longo da 
vida laboral. No conjunto, a frequencia contributiva dos homens e de 62,0%, enquanto 
a das mulheres e de 60,8%. Alem disso, das 50 idades consideradas (16 a 65 anos), a fre- 
quencia masculina e superior em 37 e inferior em 13. Mas em apenas sete idades ela e 
superior a feminina, com diferenca superior a 10%, e praticamente todos esses casos estao 
concentrados nas idades mais elevadas, quando as mulheres ja obtiveram o beneficio de 
aposentadoria; (2) a frequencia contributiva e muito baixa para jovens de ate 23 anos, de 
ambos os sexos. A partir de 24 anos e ate 30 anos, as frequencias contributivas de homens 
e mulheres sao as mais elevadas, caindo ligeiramente e ate 50 anos, a partir dessa idade. 
Em media, homens e mulheres com 24 anos ou mais e que estao ocupados apresentam 
frequencia contributiva de 64% e 62%, respectivamente. 

E certo que ainda hoje homens tem maior participacao no mercado de trabalho. Se, 
porem, retirarmos o "efeito taxa de participacao" e verificarmos a distribuicao etaria den- 
tre os que trabalham, o que encontramos e que entre 25 e 53 anos a presenca de mulheres 
trabalhadoras e relativamente mais intensa do que entre homens. E isso ocorre porque 
mulheres comecam a trabalhar mais tarde e se aposentam mais cedo. O Grafico 13 resume 
essas informacoes. 



GRAFICO 12 



Frequencia contributiva (%) entre os ocupados, por sexo, segundo idade 
Brasil: 2008 (16 a 60 anos) 




°.00 I i i i i i i i i i i i i i > i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i 



Homem 



Mulher 



GRAFICO 13 



0,0350 ., 



Distribuicao etaria, segundo sexo dos individuos ocupados 
Brasil: 2008 (16 a 65 anos) 




3J 
m 

< 

O 
m= 

Z 
n 

> 
in 
O 
n 

> 



> 
> 



> 



Homem 



Mulher 



o 

3J 



Fonte: PNAD, 2008. Elaboragao dos autores. 



161 



fi certo que o estabelecimento de igualdade de idade para aposentadoria provoque resis- 
tencias, mas o fato e que a taxa de participacao feminina no mercado tendera a se aproximar 
da masculina. 61 Alem disso, a fecundidade, que ja e muito baixa, tende a se reduzir ainda 
mais, o que fara com que o tamanho das familias progressivamente se reduza, diminuindo, 
consequentemente, o tempo dedicado ao cuidado da prole, tanto entre homens como espe- 
cialmente entre as mulheres. 



— Regra para os atuais ativos (transigao) 

Para os que estiverem no mercado na data de aprovacao da EC haveria duas regras basicas 
de transicao: uma para aposentadoria por idade e outra para aposentadoria por tempo de 
contribuicao. 

A aposentadoria por idade, atualmente, pode ser concedida aos individuos aos 65 anos 
se homem e 60 anos se mulher, desde que tenham pelo menos 15 anos de contribuicao. 62 A 
agenda contempla a continuidade da elevacao do tempo de contribuicao a mesma razao que 
vem crescendo atualmente (6 meses por ano) e fazer ajustes em 2015 (mantendo-se a mesma 
idade atual para homens e elevando em 3 anos a das mulheres), em 2020 (quando as idades 
minimas passariam para 66 anos para os homens e 63 para mulheres), em 2025 (aumento de 3 
anos para a idade das mulheres) e em 2030, quando se completaria o ajuste (tempo minimo de 
contribuicao seria de 25 anos e as idades minimas seriam 66 anos para homens e 64 anos para 
mulher). A partir dai essas condicionalidades permaneceriam constantes para todos os que ja 
tivessem ingressado no mercado de trabalho ate a data da alteracao legal. A Tabela 25 resume 
essas regras. 



TABELA 25 Propostas para o pessoal ativo - 


- Aposentadoria por idade (anos) 


Ano 


Idade 


Homem 






Mulher 


2011 


65 






60 


2015 


65 






61 


2020 


66 






62 


2025 


66 






63 


2030 


66 






64 



Fonte: Elaborar;ao dos autores. 



61 Giambiagi e Tafner (2010) most ram que em 1994 as aposentadorias femininas por tempo de contribuicao eram pouco mais de 300 
mil, mas em 2008, tinham crescido para mais de 1 milhao. Tambem mostram que em 2008 59,3% das aposentadorias rurais conce- 
didas por idade eram femininas, e as urbanas eram 57,9%. 

62 A rigor, sao exigidas 174contribuicoes, equivalentes a 14,5 anos. E esse periodo,pelalegislacao atual (Lei n- 8.213 de 1991),eacres- 
cido em 6 meses a cada ano ate 201 1, quando serao exigidas 180 contributes. 



Para a aposentadoria por tempo de contribuicao, exceto para aqueles abrangidos pela 
carencia, seria aplicada uma regra de transicao cujas caracteristicas basicas sao: a) nao 
haveria idade minima de aposentadoria; e b) seria aplicado um fator de desconto para o 
tempo de contribuicao (40 anos para homens e 39 anos para mulheres) proporcional a seu 
tempo de contribuicao, a exemplo do que foi feito nas reformas do setor publico. Assim, 
trabalhadores que contribuiram mais tempo teriam um pequeno adicional; trabalhadores 
que contribuiram por pouco tempo teriam um adicional maior, pois teriam cumprido ape- 
nas uma pequena fracao do tempo de contribuicao da regra atual. 63 

As propostas para a transicao aplicaveis a todos quantos estejam trabalhando e con- 
tribuindo para a Previdencia Social no momento da alteracao legal podem ser resumidas 
nos seguintes pontos: 64 

• Aumento da idade de aposentadoria para quem se aposenta por idade (no caso dos 
homens, passaria de 65 anos para 66 anos e, no caso das mulheres de 60 anos para 64 
anos, no fim da transicao) acompanhado de uma exigencia, no final da transicao de 
no minimo 25 anos de contribuicao para os homens e mulheres que se aposentarem 
nessa categoria. 

• Reducao da diferenca de requisitos de aposentadoria por tempo de contribuicao entre 
homens e mulheres, dos atuais 5 anos para apenas 1 ano. 

• Tambem para a aposentadoria por tempo de contribuicao, aplicacao do principio de pro- 
porcionalidade contributiva para homens e mulheres, levando em consideracao todo o 
periodo contributivo do trabalhador ate a data de sancao da Emenda Constitucional. 

• Aumento da exigencia contributiva para homens e mulheres que se aposentem por 
tempo de contribuicao (de 35 para 40 anos para os homens e de 30 para 39 anos para 
as mulheres). 



— Regra para as pensoes 

instituto da pensao e universal e se justifica tanto em termos de solidariedade como em 
termos atuariais. Entretanto, as regras brasileiras de concessao de pensoes e as de fixacao 
de seu valor encontram-se entre as mais generosas do mundo. E necessario, portanto, fazer 
ajustes nas regras que regulam esse beneficio. Esses ajustes, evidentemente, nao atingiriam 
os atuais beneficiarios, passando a valer apenas para novas concessoes. 

Seguindo o mesmo principio adotado para o caso das aposentadorias, propoe-se que 
os novos entrantes tenham uma regra rigida e os atuais ativos fiquem sujeitos a uma regra 
intermediaria entre as regras atual e futura. 



A logica da proposta para o tempo de contribuicao na regra de transicao pode ser sintetizada como uma mudanca de escala. Para 
aqueles que estiverem sujeitos as regras de transicao, o tempo de contribuicao passaria de 35 para 40 anos para homens e de 30 para 
39 anos para mulheres, e a diferenca entre sexos cairia dos atuais 5 para apenas 1 ano. No primeiro caso significa multiplicar o tempo 
de contribuicao por 1,1429 e, no segundo, multiplica-lo por 1,3. Esses fatores seriam igualmente aplicados ao tempo de contribuicao 
ja realizado pelo contribuinte, e a diferenca em relacao ao novo tempo requerido (40 anos para homens e 39 para mulheres) seria o 
quanto o trabalhador teria que contribuir a partir de entao. 

A Tabela A- 1 , no anexo a este artigo disponivel no site www.iepecdg.com.br, sintetiza esses pontos, apresentando as novas exigencia- 
de contribuicao, por sexo, segundo anos de contribuicao. 



Para os novos entrantes, a pensao seria de 50% do beneficio original, acrescida de 25% 
por filho menor, ate o limite de dois filhos, desde que a diferenca de idade entre conjuges/ 
parceiros nao fosse superior a 15 anos. Nesse caso, o beneficio do sobrevivente cairia para 
apenas 30% do beneficio original, mantidas as condicoes quanto a filhos. Em ambos os casos, 
porem, seria respeitado o valor minimo do piso previdenciario. 

Para os que estao na ativa, as futuras pensoes seriam iguais a 60% do beneficio original 
acrescidos de 20% por filho menor — ate o limite de 100% do beneficio original. Dessa 
forma, por exemplo, se o titular recebesse uma aposentadoria de R$ 1.200 e viesse a falecer, 
o conjuge teria direito a uma pensao de RS720, mais R$240 por filho menor ate dois filhos, 
completando os R$ 1.200. Tambem aqui, seria respeitado o valor minimo do piso previden- 
ciario. 



— Acumulo de beneficios 

A legislacao brasileira permite que um individuo possa ter mais de um beneficio previden- 
ciario. Nao ha estatisticas disponiveis sobre o acumulo de aposentadorias, mas ha infor- 
macoes sobre o acumulo de aposentadorias e pensoes. Utilizando dados da PNAD 2008, e 
possivel identificar individuos que recebem aposentadoria e pensao. 65 

A PNAD 2008 registrou a existencia de 24,6 milhoes de individuos que recebem apo- 
sentadorias ou pensoes, sendo 18,00 milhoes de individuos que recebem aposentadoria 
(73,2%), 6,6 milhoes que recebem pensao (26,8%) e 1,8 milhao que recebem os dois be- 
neficios (7,4%). O montante pago por esses beneficios totaliza R$24,3 bilhoes/mes, sendo 
R$17,8 bilhoes em aposentadorias, R$6,5 bilhoes em pensoes e R$2,6 bilhoes em ambos 
os beneficios. 

Aqueles que recebem os dois beneficios sao predominantemente mulheres (86,2%), 
brancos (61%) ou pardos (31,4%), com mais de 60 anos (89,5%) — e mais da metade tern 
70 anos ou mais. Vivem em familias individuals, casais sem filhos ou casais com filhos 
de mais de 14 anos (75,9%), com ate 3 individuos (78,3%) e com rendimento medio per 
capita de pelo menos um salario-minimo (75,6%). Menos de 8% deles vivem em familias 
com criancas de ate 14 anos, menos de 3% sao pobres, e nao ha nenhum individuo extre- 
mamente pobre. 66 

Tendo em vista que o acumulo de beneficios esta concentrado em mulheres, na maio- 
ria idosas, e dada a crescente insercao da mulher no mercado de trabalho, e de esperar 
que o mimero de individuos que acumulam beneficios tenda a crescer de forma bastante 
acentuada nos proximos anos, assim como sua participacao relativa no total de beneficios 
e de gastos previdenciarios. 



65 A Tabela A-2, disponivel no versao deste artigo no site www.iepecdg.com.br, resume um conjunto de informacoes sobre aposentado- 
rias, pensoes e individuos que tern acumulo de beneficios (aposentadorias e pensoes). 

66 Sao considerados pobres os individuos com renda familiar per capita de menos de 1/2 salario-minimo. Os extremamente pobres sao 
aqueles que vivem em familias com renda per capita inferior a l A do salario-minimo. 



Deve-se destacar que o valor medio de beneficios daqueles que recebem aposentado- 
ria e pensao e 80% superior ao dos demais beneficiarios. Alem disso, como ja mencionado, 
esses beneficiarios, em geral, nao vivem em domicilios com criancas nem em familias 
numerosas, nao compartilhando, portanto, sua renda. 

Parece-nos sensato que uma reforma elimine, para os que vao ingressar no mercado 
de trabalho, a possibilidade um mesmo individuo acumular beneficios de pensao e apo- 
sentadoria, preservando-se a integralidade do acumulo apenas nos casos em que houver 
filhos e/ou enteados menores de idade ou invalidos de qualquer idade. 

Uma agenda de reformas como a aqui proposta contempla um conjunto de regras que 
promovem uma transicao suave rumo a um sistema previdenciario unico, ajustado a nova 
situacao demografica e as condicoes socioeconomicas do pais. Com uma transicao suave, 
a preservacao integral dos direitos de quem ja recebe beneficios e o reconhecimento da 
proporcionalidade de direitos para aqueles que ja estao no mercado de trabalho, havera 
tempo para que as pessoas ajustem seus pianos de vida, sem mudanca abrupta das regras. 
A preservacao de todos os beneficios ativos, a existencia de prazo de carencia e a regra de 
proporcionalidade contributiva eliminam descontinuidades e diluem no tempo e entre 
varias geracoes os custos do ajuste. 




POLITICAS DE DlSTRIBUigAO 

DE Renda no Brasil 

E O BOLSA FAMILIA 



Andre Portela Souza 1 



Este capitulo apresenta uma analise dos programas de transferencia de renda no Brasil. As 
evidencias empiricas dos programas sociais e do Bolsa Familia demonstram que tais progra- 
mas tem sido efetivos em focalizar as transferencias de renda para as familias mais pobres, 
mas nao em estimular de maneira signifkativa a acumulacao de capital humano das novas 
geracoes. maior merito dos programas tem sido fazer com que as politicas sociais de trans- 
ferencias cheguem aos mais pobres. Criou-se no Brasil uma tecnologia de politicas publicas 
de alcance aos mais pobres. desafio esta em aproveitar essa tecnologia para aumentar a 
eficacia e a eficiencia das politicas sociais de modo a eliminar a pobreza no Brasil. que se 
deve buscar e a insercao dos beneficiarios dos programas no mercado de trabalho e a obten- 
cao de sua autonomia e independencia. Propoe-se uma serie de medidas que direcionem as 
politicas sociais para atender a esse objetivo. 



1 INTRODUgAO 

Brasil possui um sistema de politica social bastante amplo e complexo, que envolve diver- 
sos atores, instituicoes e programas. Esse sistema, estabelecido a partir da Constituicao de 
1988 com a pretensao de atendimento universal as necessidades e aspiracoes da populacao, 
se coloca em constante tensao com as limitacoes orcamentarias, gerenciais e legais do setor 
publico. Se, por um lado, os sistemas piiblicos previdenciarios, de saiide, de educacao e de 
politicas de protecao social alcancaram niveis de atendimento quase universais da popu- 
lacao de interesse nas ultimas duas decadas, por outro lado convivem com baixos niveis de 
qualidade e de eficiencia e produtividade na provisao desses servicos. Criou-se no Brasil uma 
tecnologia de politicas publicas ao alcance da maioria da populacao brasileira e, em particu- 
lar, dos mais pobres, mas que ainda deixa a desejar em qualidade e eficiencia. desafio esta 
em aproveitar essa tecnologia para aumentar a eficacia e a eficiencia das politicas sociais de 
modo a eliminar consistentemente as multiplas dimensoes de pobreza. 

Sem a pretensao de abarcar todas as politicas sociais, este estudo discute as politicas as- 
sistenciais de distribuicao de renda no Brasil. Para tanto, alem desta introduijao, ele se divide 
em quatro secoes. A Secao 2 apresenta os programas assistenciais no Brasil que sao objetos 
do estudo, os seus custos, cobertura e impactos distributives. A Secao 3 analisa mais deti- 



Agrade^o os comentarios de Edmar Bacha, Simon Schwartzman, Samuel Pessoa e participantes dos seminarios da Casa das Garcas. 



damente o Programa Bolsa Familia com enfase em sua capacidade de reducao de pobreza e 
da desigualdade de renda no curto prazo e de estimulo a acumulacao de capital humano no 
longo prazo. A Secao 4 apresenta propostas de politicas piiblicas voltadas ao aprimoramento 
das politicas assistenciais. 



2 OS PROGRAMAS ASSISTENCIAIS DE DISTRIBUICAO DE 
RENDA NO BRASIL 

Entende-se por programas assistenciais de distribuicao de renda as transferencias de ren- 
da em que o beneficiario recebe um valor monetario sem ter contribuido diretamente 
para financia-lo ou sem alguma forma de contrapartida. No Brasil, os maiores programas 
assistenciais de transferencia de renda sao o Beneficio de Prestacao Continuada da Lei 
Organica da Assistencia Social (BPC-LOAS), o beneficio da aposentadoria rural e o Bolsa 
Familia (BF). 

BPC e uma transferencia de renda sem condicionalidades, dirigida aos individuos in- 
validos ou idosos de 65 anos de idade ou mais cuja renda per capita familiar seja inferior a % 
do salario-minimo nacional. beneficio corresponde ao pagamento mensal de um salario- 
minimo. Antes do BPC, havia o programa Renda Mensal Vitalicia para idosos e invalidos, cria- 
do em 1974 como um beneficio a idosos maiores de 70 anos e invalidos, incapacitados para 
o trabalho ou que nao exerciam atividades remuneradas, nao auferiam rendimento superior 
a 60% do valor do salario-minimo e que nao eram mantidos por outras pessoas. BPC foi 
um direito garantido na Constituicao de 1988 e implementado a partir de 1995. Sua gestao, 
acompanhamento e avaliacao estao a cargo do Ministerio do Desenvolvimento Social (MDS), 
enquanto a sua operacionalizacao compete ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). 

A aposentadoria rural e uma transferencia de renda para trabalhadores rurais idosos 
instituida dentro da legislacao da seguridade social brasileira. Antes da Constituicao de 1988, 
a legislacao garantia o pagamento de meio salario-minimo ao trabalhador rural idoso que 
fosse chefe de familia. A Constituicao de 1988 e a Lei Ordinaria 8.212/8.213 de 1991 esten- 
deram o beneficio para outros membros da familia, reduziram a idade minima requerida de 
65 para 60 anos para homens e de 60 para 55 anos para as mulheres e aumentaram o valor 
do beneficio para um salario-minimo mensal. Para ter direito a tal beneficio, basta o indi- 
viduo comprovar que exerceu atividade rural por pelo menos 15 anos. Embora o termo seja 
aposentadoria rural, trata-se de um beneficio assistencial, pois nao se exige do beneficiario 
nenhuma contribuicao ao sistema de seguridade para ter direito ao beneficio. Sua gestao e 
operacionalizacao estao a cargo do INSS. 

programa Bolsa Familia (BF) foi criado em 2003 pelo Governo Federal como re- 
sultado da fusao de quatro programas ate entao existentes: Auxilio Gas, Bolsa Esco- 
la, Bolsa Alimentacao e Cartao Alimentacao. Diferentemente dos dois anteriores, ele e 
um programa de transferencia direta de renda com condicionalidades. Programas com 
transferencias condicionais de renda nos moldes do Bolsa Familia surgiram em meados 
dos anos 1990 com o duplo objetivo de combater a pobreza no curto prazo via trans- 



ferencias de renda e reduzir a pobreza no longo prazo via incentivo a acumulacao do 
capital humano das futuras geracoes via condicionalidades (Fiszbein e Schady, 2009). 

programa beneficia familias em situacao de pobreza (com renda mensal por pes- 
soa de R$70 a R$140) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de ate R$70). 
Qualquer familia na extrema pobreza pode participar do programa, enquanto as fami- 
lias em situacao de pobreza somente participam do programa caso tenham algum filho 
de ate 17 anos. Os valores dos beneficios variam com a condicao de pobreza e a composi- 
cao familiar. Desde 2003 o programa passou por mudancas nos criterios de elegibilidade 
e de transferencia. Quadro 1 apresenta os valores estabelecidos para criterios ao longo 
dos anos. 2 



QUADRO 1 Evolucao dos criterios de elegibilidade e beneficios do PBF, 
2004-2009 (em R$) 


Criterios 


2004 


2005 


2006 


2007 


2008 


2009 


Elegibilidade 

(renda familiar mensal 

per capita) 


Extremamente 
pobres 


50,00 


50,00 


60,00 


60,00 


60,00 


70,00 


Pobres 


100,00 


100,00 


120,00 


120,00 


120,00 


140,00 




Basico 


Extremamente 
pobres 


50,00 


50,00 


50,00 


58,00 


62,00 


68,00 




Variavel 


15,00 


15,00 


15,00 


18,00 


20,00 


22,00 


Beneficio 


BVJ 


- 


- 


- 


- 


- 


33,00 




Basico 


Pobres 


- 


- 


- 


- 


- 


- 




Variavel 


15,00 


15,00 


15,00 


18,00 


20,00 


22,00 




BVJ 


- 


- 


- 


- 


- 


33,00 



Fonte: Pedrozo (2010). 

Atualmente, as familias em extrema pobreza recebem um valor mensal de R$68,00 
na forma de beneficio basico. Alem desse beneficio basico, as familias extremamente 
pobres tem direito a um beneficio variavel no valor mensal de R$22,00 por crianca ou 
adolescente ate 15 anos de idade. Esse beneficio e pago no maximo por ate tres criancas 
e adolescentes. Por fim, existe tambem um beneficio variavel vinculado ao adolescente, 
que corresponde ao pagamento mensal de R$33,00 por pessoa de idade entre 16 e 17 



A rigor, a imposicao das condicionalidades pode descaracterizar a definicao como programa assistencial puro. Contudo, o carater 
puramente assistencial continua existindo para os extremamente pobres. Ademais, como um dos objetivos e mitigar a pobreza atraves 
de transferencias de renda, o programa nao deixa de ter carater assistencial. 



anos, ate duas pessoas. No caso das familias pobres (com renda mensal por pessoa de 
R$70 a RS140), elas nao recebem o beneficio basico, mas apenas os beneficios variaveis. 
Em contrapartida ao recebimento das transferencias, elas devem satisfazer as seguintes 
condicionalidades: as familias devem manter as criancas e adolescentes em idade esco- 
lar frequentando a escola e cumprir os cuidados basicos em saiide, seguindo o calen- 
dario de vacinacao para as criancas entre e 6 anos e a agenda pre e pos-natal para as 
gestantes e maes em amamentacao. 



2.1 CUSTOS, COBERTURA E FOCALIZACAO DOS PROGRAMAS 

Os tres programas de transferencia de renda envolvem um grande mimero de bene- 
ficiarios e utilizam um volume consideravel de recursos. programa de Beneficio de 
Prestacao Continuada (BPC) conjuntamente com o programa de Renda Minima Vitali- 
cia (RMV) cobre hoje cerca de 3,5 milhoes de beneficiarios. valor dos gastos em be- 
neficios no ano de 2009 foi de R$18,7 bilhoes, o que corresponde a 0,6% do PIB de 2009. 
O programa de aposentadoria rural contava com cerca de 8,1 milhoes de beneficiarios 
em dezembro de 2009 e o valor total dos beneficios era de cerca da R$44 bilhoes ao ano, 
o que corresponde a 1,7% do PIB de 2009. Por fim, o Bolsa Familia envolve cerca de 13 
milhoes de familias beneficiadas cujos beneficios ultrapassam R$12 bilhoes, o que cor- 
responde a cerca de 0,5% do PIB. 

Dados os criterios de elegibilidade dos programas, eles atingem relativamente mais 
os mais pobres, com um razoavel grau de focalizacao. Por exemplo, o estudo de Medeiros 
et al. (2007), com base na PNAD de 2006, estima que mais de 80% dos beneficiarios dos 
programas BPC e BF estao nos primeiros quatro decimos da distribuicao de renda per ca- 
pita familiar. Em outras palavras, entre todos os beneficiarios desses programas, a grande 
maioria se encontra entre os relativamente mais pobres. 

Os nossos proprios calculos, utilizando a PNAD de 2006, indicam que existiam naque- 
le ano cerca de 29 milhoes de pessoas beneficiadas com o BE Considerando uma linha de 
pobreza de renda domiciliar per capita de R$150 ao mes, o Quadro 2 a seguir apresenta as 
estimativas de pobreza e focalizacao. Estima-se que a incidencia da pobreza na populacao e 
de 34,79%. Os estados da Regiao Nordeste apresentam as maiores proporcoes de pobres, com 
destaque para Alagoas, com 61,04% de sua populacao. Por sua vez, os estados da Regiao Sul 
apresentam as menores proporcoes de pobres entre as unidades da Federacao. O estado com 
a menor incidencia de pobreza e Santa Catarina, com 15,58%. 

A terceira e quarta colunas apresentam o percentual de pobres entre a populacao dos 
beneficiarios e a distribuicao dos beneficiarios entre as unidades da Federacao, respectiva- 
mente. Verifica-se que 70% dos beneficiarios eram pobres. 3 Esta focalizacao, contudo, era 
muito diferenciada entre os estados brasileiros, como mostra a terceira coluna do Quadro 2. 



Um individuo e considerado pobre se o valor da sua renda per capita domiciliar e inferior a linha de pobreza. A renda per capita 
domiciliar e calculada a partir da soma das rendas totais dos membros do domicilio (excetuando o valor da transferencia do BF) e 
dividida pelo numero de membros do domicilio. 



As Regioes Norte e Nordeste apresentam as melhores focalizacoes, enquanto as 
Regioes Sul e Centro-Oeste apresentam as focalizacoes mais baixas. Em Alagoas, por 
exemplo, de todos os beneficiarios, cerca de 84% sao pobres. Por outro lado, em Santa 
Catarina, somente 47% do total dos beneficiarios e pobre. 

A quarta coluna do Quadro 2 apresenta a distribuicao regional dos beneficiarios. A 
maioria deles se concentra na Regiao Nordeste, com 53,44%, seguida das Regioes Sudes- 
te e Norte, com 17,37% e 15,43%, respectivamente. 

Alternativamente, pode-se averiguar o grau de focalizacao do BF a partir dos crite- 
rios de elegibilidade do proprio programa. Soares e Satyro (2009) apresentam os graus 
de incidencia do BF entre as familias elegiveis e nao elegiveis de acordo com as regras 
do programa em 2006. Quadro 3 sumariza essas informacoes. 

De acordo com esses autores, do total das familias em 2006, 15,1% eram elegiveis 
para o programa Bolsa Familia. Dessas, 8,5 pontos percentuais (56,3%) recebiam o be- 
neficio do BF. Por outro lado, do total de familias nao elegiveis, 9,8% (= 8,3/84,9) eram 
beneficiadas pelo BF. Por fim, entre todas as familias que recebiam o beneficio, cerca de 
59,8% eram de fato elegiveis ao programa. 

Por sua vez, o Beneficio de Prestacao Continuada (BPC) apresenta grau de focaliza- 
cao nos pobres semelhante ao do Bolsa Familia. De acordo com os calculos de Medeiros 
et al. (2008), do total dos beneficiarios do BPC em 2006, 40% eram nao elegiveis ao 
programa. 

Se por um lado ambos os programas tem o mesmo grau de focalizacao entre os seus 
elegiveis, por outro o Bolsa Familia apresenta um maior grau de focalizacao entre os 
mais pobres. Isso se deve ao fato de os criterios de elegibilidade dos programas serem 
diferentes. Os criterios de elegibilidade do BPC se baseiam na renda familiar (descon- 
sideradas demais transferencias) e na idade do beneficiario (idoso). Os criterios de 
elegibilidade do Bolsa Familia se baseiam na renda familiar total e na presenca de crian- 
cas e jovens na familia. Como as criancas e jovens estao sobrerrepresentadas entre os 
mais pobres e os idosos sobrerrepresentados entre os mais ricos, o Bolsa Familia acaba 
por atingir uma parcela relativamente maior dos pobres. Note-se que esse argumento 
tambem e valido para a comparacao das focalizacoes entre o Bolsa Familia e a aposen- 
tadoria rural. 

Os mimeros dos Quadros 2 e 3 indicam que, embora haja espacos para melhoria 
da focalizacao do programa BF, a maioria dos beneficiarios e pobre. Para se ter uma 
perspectiva de quao razoavel e essa focalizaijao, torna-se interessante comparar a fo- 
calizacao do BF com os programas anteriores de transferencias de renda no Brasil 
e com alguns outros programas de transferencias condicionais de renda de outros 
paises. Barros et al. (2010a) apresentam a primeira comparacao com base na Pesquisa 
de Orcamento Familiar de 2002-03 (POF) do IBGE. Eles mostram que cerca de 75% 
dos beneficiarios do Bolsa Familia pertenciam aos 40% mais pobres da populacao, 



enquanto em todos os programas tradicionais voltados ao trabalhador formal, como 
as indenizacoes trabalhistas, auxilio alimentacao e transporte etc., esse percentual era 
de menos de 20%. 



QUADRO 2 Incidencia da pobreza e percentual dos beneficiarios do bolsa familia 



Estado 

Bras/V 

Norte 

Rondonia 

Acre 



Populacao total 

Percentual 
de pobres 

34,79 



36,14 
50,44 



Populacao de beneficiarios 

Percentual 
de pobres 

70,00 



63,33 
75,05 



Percentual 
de beneficiarios 



WO, 00 

1,41 
1,76 



15,43 



Amazonas 


41,58 


71,73 


2,78 


Roraima 


44,09 


70,34 


0,87 


Para 


42,38 


66,65 


6,41 


Amapa 


36,97 


67,36 


0,27 


Tocantins 


42,16 


63,84 


1,93 


Nordeste 






53,44 


Maranhao 


59,93 


78,34 


3,93 


Piaui 


55,80 


79,95 


3,00 


Ceara 


49,77 


74,37 


11,29 


Rio Grande do Norte 


46,83 


73,55 


2,64 


Paraiba 


49,20 


76,06 


4,01 


Pernambuco 


48,91 


77,95 


9,26 


Alagoas 


61,04 


83,99 


3,12 


Sergipe 


49,00 


81,39 


1,89 


Bahia 


48,60 


76,14 


14,30 


Sudeste 






17,37 


Minas Gerais 


29,09 


60,62 


9,18 


Espirito Santo 


29,89 


61,69 


1,67 


Rio de Janeiro 


25,32 


54,94 


2,07 


Sao Paulo 


20,06 


50,05 


4,45 


Sul 






7,55 


Parana 


22,02 


59,66 


2,80 


Santa Catarina 


15,58 


46,66 


0,75 


Rio Grande do Sul 


22,15 


55,35 


4,00 


Centro-Oeste 






6,18 


Mato Grosso do Sul 


26,74 


53,79 


1,05 


Mato Grosso 


28,90 


51,85 


1,54 


Goias 


29,26 


50,75 


2,64 


Distrito Federal 


20,23 


47,65 


0,95 



Fonte: PNAD (2006). 



QUADRO 3 Familias elegiveis e beneficiarias do bolsa familia 2006 



Elegiveis e nao recebem bolsa 6,6% 

Elegiveis e recebem 8,5% 

Total de elegiveis 15,1% 

Nao elegiveis e recebem 8,3% 

Nao elegiveis e nao recebem 76,6% 

Total de nao elegiveis 84,9% 

Total de familias 100,0% 

% de elegiveis que nao recebem 43,7% 

% de nao elegiveis que recebem 9,8% 

% de beneficiarios elegiveis 59,8% 

% de beneficiarios nao elegiveis 40,2% 
Fonte: Soares e Satyro (2009). 



programas de transferencias condkionais de renda de outros paises. Barros et al. (2010a) 
apresentam a primeira comparacao com base na Pesquisa de Orcamento Familiar de 2002- 
03 (POF) do IBGE. Eles mostram que cerca de 75% dos beneficiarios do Bolsa Familia per- 
tenciam aos 40% mais pobres da populacao, enquanto em todos os programas tradicionais 
voltados ao trabalhador formal, como as indenizacoes trabalhistas, auxilio alimentacao e 
transporte etc., esse percentual era de menos de 20%. 

Ademais, esses mesmos autores comparam a focalizacao do BF com as focalizacoes 
dos programas Chile Solidario, Red de Oportunidad do Panama e Oportunidades do Me- 
xico. A Figura 1 a seguir reproduz alguns resultados desses autores. 

A Figura 1 apresenta as distribuicoes dos beneficiarios por pontos percentuais da ren- 
da per capita domiciliar. Caso os beneficiarios fossem escolhidos aleatoriamente, a pro- 
porcao de beneficiarios seria de 1% por ponto percentual da renda per capita domiciliar 
(representada pela linha horizontal em 1,0). Nota-se que os quatro programas de trans- 
ferencias condkionais de renda (representados pelas demais linhas) apresentam uma 
maior incidencia entre os primeiros percentis das distribuicoes e o BF tem um grau de 
focalizacao muito parecido ao dos demais programas, com excecao do primeiro decimo. 
Com efeito, de todos os beneficiarios do BF, 3,5% deles estao entre os 1% mais pobres. 
Essa incidencia e maior para os demais paises, por exemplo, 4,5% no Chile. Essa diferenca 
pode ser explkada pelo fato de a tecnologia de focalizacao do BF nao ser tao eficiente para 
chegar aos extremamente pobres, e esforcos maiores devem ser devotados a isso, ou de a 
volatilidade da renda ser muito grande e nao ser perfeitamente detectada pelo sistema de 
cadastro do BF. 

Comparacao semelhante e feita por Soares et al. (2007). Eles tambem concluem que o 
Bolsa Familia tem o mesmo grau de focalizacao nos mais pobres que os programas Chile 
Solidario e Oportunidades do Mexico. Coady et al. (2004) estabelecem um indkador de 
focalizacao para 112 programas de transferencias de renda em diversos paises. Os progra- 
mas Bolsa Familia, Chile Solidario (SUF) e Oportunidades do Mexico estao entre os dez 
mais bem focalizados. 



Esses resultados em seu conjunto indicam que os programas de transferencias condi- 
cionais de renda marcam uma mudanca na politica social brasileira, que passa a ser capaz 
de chegar aos mais pobres, antes pouco atingidos por nao participarem do mercado formal 
de trabalho. 



FIGURA 1 

Distribuicao de beneficiarios por percentil da distribuicao da renda per capita domiciliar 




100 



Percentil 



Red de oportunidad - Panama — SUF - Chile 
Oportunidades - Mexico BolsaFamilia 



Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios (PNAD) de 2004 a 2008, Encuesta de Hogares, Parana, 2008 e CASEN, 
Chile, 2003. 



2.2 IMPACTOS DISTRIBUTIVOS DOS PROGRAMAS 

De maneira geral, muitos estudos apontam para a importancia dos programas de transferen- 
cias de renda para a reducao da pobreza definida como insuficiencia de renda. De fato, se os 
programas tem algum grau de focalizacao nos mais pobres e se baseiam em simples transfe- 
rencias de renda, o impacto sobre a reducao da pobreza nao deve ser desprezivel. Por exemplo, 
estudo de Assuncao e Chein (2007) estima que cerca de 300 mil familias sairam da condicao de 
pobreza entre 1991 e 1995 devido ao programa de aposentadoria rural. Isso significa que cerca 
de 40% das familias potencialmente beneficiadas pelo programa tiveram seu status de pobreza 
eliminado. 

Outros estudos apontam resultados semelhantes para os demais programas. A questao 
nao e apenas a de capacidade de reducao da pobreza via transferencia de renda aos mais 



pobres. fi tambem de eficiencia dessas politicas para alcancar o resultado pretendido. Das 
tres politicas de transferencias de renda, duas tem como criterio de elegibilidade a idade 
mais avancada dos beneficiarios, envolvem um numero relativamente menor de benefici- 
arios e um maior valor medio dos beneficios. Os valores dos beneficios desses programas 
estao vinculados ao salario-minimo, e, por conseguinte, aumentos destes tem impactos 
diretos nos beneficios dos programas. Por outro lado, o BF alcanca um numero maior de 
beneficiarios, tem como um dos criterios de elegibilidade a presenca de criancas e ado- 
lescentes na familia, mas transfere um valor medio menor por beneficio. Como existem 
mais criancas entre as familias pobres e mais pessoas idosas entre as familias nao pobres, 
do ponto de vista de eficiencia o BF parece ser a forma mais indicada para politicas de 
transferencia de renda com o intuito de reduzir a pobreza. 



3 O PROGRAMA BOLSA FAMILIA 

3.1 CUSTO FISCAL DO BOLSA FAMiLIA 

Os programas de assistencia social estao sob a responsabilidade do Ministerio do Desenvol- 
vimento Social e Combate a Fome (MDS). A secao anterior apresentou os numeros para os 
valores totais gastos em beneficios e o total de familias beneficiarias. Contudo, o custo fiscal 
de uma politica social envolve, alem dos valores das transferencias diretas, dois outros tipos 
de gastos. De um lado, existem os gastos diretos da implementacao dos programas (estrutura 
burocrafica, funcionarios, equipamentos, custeio em geral etc.). total de gastos do Governo 
Federal em assistencia social foi de R$33,3 bilhoes em 2009, o que corresponde a cerca de 1,3% 
do PIB daquele ano. Desses, R$12,3 bilhoes corresponderam a gastos com o programa BF. 
total de beneficios foi de R$ll,8 bilhoes, ou 96% do total. restante foi gasto com a gestao e 
implementacao do programa. Assim, em uma primeira aproximacao, de cada R$l alocado ao 
BF no MDS, R$0,96 sao beneficios recebidos pelas familias. fi importante ressalvar, contudo, 
que esse calculo nao inclui gastos administrativos do programa com os demais agentes nele en- 
volvidos, como a Caixa Economica Federal e as secretarias e agendas dos estados e municipios. 

De outro lado, a forma de financiamento desse programa pode gerar custos economicos 
adicionais. Os programas assistenciais sao financiados, em parte, por impostos indiretos, seja 
atraves da incidencia sobre o custo do trabalho (impostos e contribuicoes sobre a folha sala- 
rial), seja atraves de impostos indiretos sobre bens de consume Sabe-se que impostos indire- 
tos provocam ineficiencia na alocacao de recursos,fazendo com que a producao e o consumo 
fiquem abaixo do que ocorreria na ausencia dos impostos. Em particular, emprego e produto 
deixam de ser gerados por conta disso. Esse fenomeno e conhecido na literatura como perda 
de peso morto. Ela pode ser de tal magnitude que supere o ganho direto de bem-estar das 
proprias transferencias, fazendo com que elas tenham um impacto negative 

Medir com precisao a perda de peso morto e muito dificil, e seu exercicio requer uma 
serie de hipoteses sobre o funcionamento dos mercados. No caso do BF, cerca de 80% do 
valor do programa e financiado por recursos do PIS/COFINS e da CSLL. 



Cury et al. (2009) simularam o impacto da expansao do Bolsa Familia entre 2003 e 2005 
sobre a pobreza e a desigualdade, levando em conta os impactos devidos ao peso morto ge- 
rado pelo financiamento dessa expansao. Entre 2003 e 2005 houve um incremento de R$6,3 
bilhoes no custo do programa no programa, dos quais cerca de 60% foram financiados por 
impostos indiretos. Nas simulacoes desses autores, essa expansao acarretou uma queda do 
PIB de 0,46% (tendo como base o ano de 2003) e um declinio do nivel de emprego de 0,48%. 
Em consequencia, a queda do nivel de pobreza no periodo seria de 0,84% e nao haveria im- 
pacto sobre o nivel de extrema pobreza. Por outro lado, ainda assim haveria uma queda de 
0,48% na desigualdade. 

Pode-se argumentar que o peso morto gerado pelo imposto nao e custo economico do 
programa em si. O custo economico e a soma do custo direto e do custo de oportunidade do 
uso do recurso alocado ao programa. Se, para uma dada funcao de bem-estar social do for- 
mulador de politicas piiblicas, o beneficio de R$l a mais gasto no BF e maior que R$l a mais 
gasto em demais programas, justifica-se o gasto com o BE Embora os resultados de Cury et 
al. possam ser sensiveis as especificacoes do modelo adotado, eles levantam um ponto im- 
portante na discussao dos custos e beneficios de qualquer programa publico, inclusive o BE 
Programas assistenciais precisam ser financiados, e a forma de faze-lo pode gerar impactos 
sociais negativos que afetam os resultados buscados pelos programas. 



3.2 IMPACTOS DE CURTO PRAZO SOBRE POBREZA E DESIGUALDADE 

O primeiro objetivo dos programas condicionais de transferencias de renda e reduzir a in- 
cidencia da pobreza como insuficiencia de renda. As transferencias atuariam como um mi- 
tigador dessa insuficiencia para as familias pobres. Dado o alto grau de focalizacao do BF 
entre os mais pobres, esse objetivo parece que esta razoavelmente alcancado. De fato, embora 
difiram em suas magnitudes, muitos estudos mostram os impactos positivos que o programa 
tern sobre as reducoes de pobreza e desigualdade. Por exemplo, Barros et al. (2006a, 2006b) 
analisam o impacto do BF sobre a reducao da desigualdade de renda observada entre 200 1 e 
2005. Nesse periodo, o coeficiente de Gini da renda per capita familiar decresceu 4,5%. Desse 
total, metade da queda foi devida as mudancas observadas na distribuicao da renda nao 
trabalho. Dessas, as aposentadorias e pensoes contribuiram com 26% para a queda, o Bolsa 
Familia, com 12%, e o BPC, com 11%. O fator preponderante foi a expansao desses progra- 
mas. Como o BF foi o que mais se expandiu focalizadamente entre o mais pobres, esse parece 
ter sido o programa mais eficiente para a reducao da desigualdade. 

Por sua vez, Soares e Satyro (2009) calculam que BF contribuiu para reduzir a propor- 
cao de pobres e a intensidade da pobreza. Por intensidade ou hiato da pobreza se entende a 
diferenca em termos percentuais da renda media dos pobres em relacao ao valor da linha de 
pobreza. Por meio de exercicios de simulacao com dados de pesquisas domiciliares de 2006, 
esses autores concluem que a presenca do BF reduz a proporcao de pobres de 21,7% para 
20%, uma reducao de 8% de pobres. Ja a intensidade da pobreza passa de 9,4% para 7,8%. Ou 
seja, a renda media dos pobres passa a ser 92,2% da linha da pobreza, o que corresponde a 



uma reducao de 18% do hiato. fato de o BF ter um impacto sobre a intensidade da pobreza 
relativamente maior do que sobre a proporcao dos pobres se deve a combinacao de uma boa 
focalizacao entre os pobres com um valor da transferencia mais baixo que outros programas. 

Outros autores tambem encontram resultados qualitativamente semelhantes (Hoffman, 
2006 e Rocha, 2006). Esses estudos dependem da maneira como se constroi a renda familiar 
per capita de forma contrafactual: qual seria a renda de uma familia na ausencia do BF? As 
pessoas podem alterar o seu comportamento de modo a que a renda familiar na ausencia 
do BF nao seja apenas a renda total subtraida do valor da transferencia. Como nao se obser- 
vant os individuos antes e depois da participacao do programa, a construcao dessa variavel 
dependera das hipoteses contrafactuais que se facam, o que explica em parte a diferenca de 
magnitudes encontradas nos estudos. 

Mais recentemente, Barros et al. (2010b) documentam as diminuicoes da desigualdade e 
da pobreza entre 2001 e 2008 e analisam os determinantes imediatos da reducao da pobreza 
extrema para esse periodo. Primeiro, eles mostram que ha uma reducao consistente ano a 
ano da desigualdade e da pobreza no Brasil. Em relacao a desigualdade, o coeficiente de 
Gini passa de 0,594 em 2001 para 0,544 em 2008, um declinio de 8,4%. Embora o nivel de 
desigualdade permaneca muito alto, essa reducao observada e significativa, haja vista o fato 
de o Gini ser pouco sensivel a variacao das rendas dos mais pobres. Por sua vez, a extrema 
pobreza tambem declinou ao longo do periodo. A incidencia da extrema pobreza passou de 
17,4% para 8,8% entre 2001 e 2008. 4 O hiato da extrema pobreza passou de 7,4% para 3,7% 
no mesmo periodo. Para ambas as medidas, ocorreu uma reducao de cerca de 50%. Para se 
ter uma ideia da magnitude dessa queda, ela corresponde a ter alcancado em cinco anos a 
meta para reducao da extrema pobreza no Brasil estabelecida pelos objetivos do milenio da 
ONU que deveria ser alcancada em 25 anos. 

Adicionalmente, os autores decompoem a reducao da extrema pobreza em duas partes, 
uma devida ao crescimento economico e a outra devida a queda da desigualdade. Segundo 
eles, de toda a queda da extrema pobreza no periodo de 2001 a 2008, metade esta associada 
ao crescimento da renda media e outra metade, a queda da desigualdade. 

A queda da desigualdade se deve ao fato de a renda dos mais pobres ter crescido mais 
rapido. Por exemplo, a rendaper capita domiciliar dos 10% mais pobres cresceu 8% ao ano no 
periodo, enquanto a dos 10% mais ricos cresceu apenas 1,5% ao ano. Esse maior crescimento 
da renda dos mais pobres se deve, em pesos iguais, ao aumento da renda do trabalho e ao 
aumento da renda nao trabalho, principalmente as transferencias sociais. O Bolsa Familia 
seria um dos elementos responsaveis por esse ultimo fator. Os autores estimam que o Bolsa 
Familia contribuiu com 15% do total da queda da incidencia da extrema pobreza e com 35% 
da reducao do hiato da extrema pobreza. 



4 Para medir extrema pobreza, os autores usam linhas regionalizadas, cuja media nacional era de R$93,75. Sao consideradas extrema- 
mente pobres todas as pessoas que vivem em domicilios com renda per capita inferior as linhas de extrema pobreza. 



3.3 IMPACTOS DE LONGO PRAZO NA FORMAgAO DO CAPITAL HUMANO: 
EDUCAgAO E SAUDE 

segundo objetivo dos programas de transferencias condicionais de renda, e a sua novidade, 
e impactar a formacao do capital humano das futuras geracoes atraves de condicionalidades 
impostas ao comportamento das familias. No caso particular do Bolsa Familia, a transferen- 
cia e condicional a frequencia regular a escola das criancas e jovens de 6 a 17 anos de idade e 
as visitas a postos de saiide e vacinacao das criancas ate 5 anos de idade. 

Embora os primeiros programas de transferencias condicionais no pais, o Bolsa Escola 
e o Renda Minima, existam desde 1995, nao ha informacoes disponiveis para saber o estado 
atual dos beneficiados nos primeiros anos do programa e assim podermos avaliar impac- 
tos de longo prazo sobre alguma dimensao de capital humano. Dessa maneira, os estudos 
se baseiam em informacoes contemporaneas que indiquem de alguma forma trajetorias de 
melhorias potenciais na formacao do capital humano ou facam exercicios de simulacao que 
extrapolem essas trajetorias. Com base em uma serie de estudos de impacto dos programas 
de transferencias condicionais no Brasil, conclui-se que as evidencias sobre o efeito na acu- 
mulacao de capital sao muito tenues ou de pouca magnitude. 



3.3.1 Educagao 

Os estudos do impacto do Bolsa Familia sobre os resultados em educacao apresentam em 
geral efeitos positivos, embora marginais. Por exemplo, Souza (2006) utiliza os dados do 
Censo de 2000 para medir os impactos das transferencias do Bolsa Escola sobre a proba- 
bilidade de o individuo frequentar a escola e a probabilidade de estar defasado na relacao 
idade-serie. Ja naquela epoca se observava que os beneficiarios do entao Bolsa Escola tinham 
uma probabilidade maior de frequentar a escola em comparacao aos nao beneficiarios, bem 
como uma menor probabilidade de estarem atrasados (ao menos entre os mais jovens). Em- 
bora essas diferencas fossem favoraveis aos recipientes do programa, o efeito era somente 
marginalmente superior, pois mesmo entre as criancas de familias pobres a probabilidade de 
frequentar a escola e alta, sendo em media 95% entre os individuos de 7 a 14 anos de idade. 
O mesmo vale para o atraso escolar. 

Tomando esses resultados como parametros estaveis, Souza (2006) faz a seguinte si- 
mulacao: caso uma crianca recebesse a transferencia mensal do Bolsa Escola nos valores do 
ano 2000 por oito anos consecutivos conforme a regra da epoca (7 a 14 anos), quantos anos 
de escolaridade o individuo teria a mais em comparacao a um nao recipiente? Aos 15 anos 
de idade, o beneficiario teria 0,2 ano de escolaridade a mais. Um resultado positive mas de 
pequena magnitude. 

Outros trabalhos mais recentes apresentam resultados semelhantes em relacao a fre- 
quencia e atraso escolares. Por exemplo, Glewwe e Kassouf (2008), utilizando os dados dos 
censos escolares entre 1998 e 2005, estimam que o Bolsa Escola/Bolsa Familia aumenta a 
frequencia a escola em 2,8% e reduz o abandono escolar em 0,3 ponto percentual no primei- 
ro ano e 0,55 ponto percentual depois de dois anos. Tambem encontram que a taxa de apro- 



vacao aumenta 0,5 ponto percentual em media nos primeiros anos do ensino fundamental. 
Resultados similares sao encontrados por Ferro e Kassouf (2003) e Ferro e Nicolella (2007). 
Inexistem para o Brasil estudos sobre o impacto no aprendizado do aluno. 



3.3.2 Saude 

O outro conjunto de variaveis associado a acumulacao do capital humano dos adultos 
sao os indicadores antropometricos das criancas e jovens. Em geral, maiores valores nas 
relacoes altura/idade, peso/altura e altura/peso quando crianca estao associados a maiores 
valores desses indicadores quando adultos e a maiores salarios tambem. Intervencoes re- 
alizadas mais cedo na vida das pessoas podem ter efeitos duradouros, principalmente no 
que se refere a condicoes gerais de saude e nutricao. Tanto o aumento da renda familiar 
via transferencias quanto a imposicao das condicionalidades de visitas aos postos de saude 
e vacinacao regular podem melhorar os indicadores de saude das criancas. Contudo, as 
avaliacoes existentes tanto do Bolsa Escola quanto do Bolsa Familia nao encontram efeitos 
positivos sobre esses indicadores. Por exemplo, Machado e Souza (2008) estimam o impac- 
to do Bolsa Escola sobre indicadores antropometricos de criancas e adolescentes para o 
Brasil e para a Regiao Nordeste. Em geral, os efeitos nao sao significativos. Andrade, Chein 
e Ribas (2006a, 2006b), utilizando as informacoes dos cadastros do BF, encontram resulta- 
dos semelhantes para nutricao e imunizacao. Camelo, Tavares e Saiani (2009), utilizando 
os dados da Pesquisa Nacional de Demografia e Saude de 2006 do Ministerio da Saude, 
nao encontram impactos significativos sobre a melhoria nos indicadores antropometricos 
e sobre a reducao da mortalidade infantil. 



3.4 IMPACTOS DE SEGUNDA ORDEM: TRABALHO INFANTIL, 
FECUNDIDADE E OFERTA DE TRABALHO 

Embora o Bolsa Familia tenha como objetivos o combate a pobreza no curto prazo via trans- 
ferencias de renda aos mais pobres e o incentivo a acumulacao de capital humano das gera- 
coes adultas futuras via condicionalidades, o programa pode ter impactos sobre outros re- 
sultados que estao relacionados a renda familiar e a alocacao do tempo das criancas e jovens. 
Esta secao apresenta os resultados das pesquisas que tratam dos impactos dos programas de 
transferencias de renda no Brasil sobre a incidencia do trabalho infantil, a fecundidade das 
mulheres e a oferta de trabalho dos adultos. 



3.4.1 Trabalho Infantil 

Os estudos que avaliam o impacto dos programas de transferencias condicionais de renda 
no Brasil sobre o trabalho infantil concluem, em geral, que eles tem pouco ou nenhum 
efeito sobre a incidencia do trabalho infantil. Em um dos primeiros estudos sobre o tema, 
Cardoso e Souza (2009) analisam o efeito do Bolsa Escola sobre o trabalho infantil dos 



individuos de 10 a 15 anos de idade. Eles encontram que, embora aumente a probabilidade 
de o individuo frequentar a escola, o Bolsa Escola nao afeta a probabilidade de trabalhar. 
Na verdade, o Bolsa Escola provoca uma realocacao de tempo dos jovens entre diversas 
atividades. estudo mostra que aumenta a proporcao dos individuos que estudam e tra- 
balham e diminui a proporcao dos que somente trabalham ou que nao estudam nem tra- 
balham. Esse efeito e mais acentuado entre as meninas. Os resultados parecem indicar 
que o programa faz com que meninos e meninas que somente trabalham ou nao estao na 
escola nem no mercado de trabalho (possivelmente dedicam seu tempo a atividades de 
producao domestica) passem a frequentar a escola e a trabalhar. fi por isso que em media 
a incidencia do trabalho infantil permanece inalterada. Isso ocorre porque o tempo na 
escola e de apenas 4 horas diarias, o que permite a conciliacao das duas atividades. 

Estudos mais recentes apontam efeitos semelhantes ou algum impacto negativo mas pe- 
queno sobre o trabalho infantil (por exemplo, Ferro e Kassouf, 2003 e Ferro e Nicolella,2007). 



3.4.2 Fecundidade 

Um dos criterios para definir o valor da transferencia do Bolsa Familia e o numero de fi- 
lhos que a familia elegivel tern. valor da transferencia aumenta em conformidade com o 
numero de filhos ate o maximo de tres filhos. Esse desenho das transferencias pode gerar 
incentivos para que a familia elegivel e com menos de tres filhos queira ter mais filhos. Ob- 
viamente que para estar no programa elas tern que cumprir a condicao de leva-los a escola, o 
que aumenta o custo do investimento nos filhos, e isso pode estimular as familias a nao ter 
mais filhos. Assim, o desenho do Bolsa Familia cria incentivos favoraveis e desfavoraveis ao 
aumento do tamanho da familia. 

Rocha (2009) apresenta uma serie de estimativas do impacto do Bolsa Familia sobre 
a fecundidade das maes em familias elegiveis para o programa. O autor compara familias 
potencialmente elegiveis com dois filhos e familias potencialmente elegiveis com tres filhos 
em periodos antes e depois da implementacao do Bolsa Familia. A ideia e que familias com 
tres filhos nao tem incentivos monetarios adicionais do programa para ter mais filhos, que 
existiriam para familias com dois ou menos filhos. Assim, se esse incentivo tivesse efeitos 
significativos, se observaria nos dados uma maior probabilidade de as familias de dois filhos 
terem um terceiro filho depois do advento do Bolsa Familia, em comparacao com as familias 
com tres filhos. O autor nao encontra nenhuma diferenca nas probabilidades de os dois tipos 
de familias terem um filho adicional, o que sugere que, ao menos para essas familias e nesse 
periodo, o Bolsa Familia nao induz as familias a ter mais filhos. 

3.4.3 Oferta de Trabalho dos Adultos 

Os programas de transferencias condicionais de renda geram incentivos em diferentes dire- 
coes no que concerne a oferta de trabalho dos adultos em familias beneficiarias. De um lado, 
a transferencia de renda em si gera um efeito renda que, se lazer for um bem normal, induz 



os individuos a reduzir a oferta de trabalho. Por outro lado, a imposicao da condicionalidade 
de frequencia dos filhos a escola pode fazer com que os adultos tenham que substituir as 
tarefas dos filhos em casa ou no mercado de trabalho. Caso adultos e filhos sejam substitutes 
na producao domestica, a condicionalidade induz a uma reducao da oferta de trabalho dos 
adultos. Por outro lado, caso eles sejam substitutos no mercado de trabalho, a condicionali- 
dade pode induzir a uma maior oferta de trabalho dos adultos. Dessa maneira, o resultado 
liquido e uma questao empirica. 

Ja existem alguns trabalhos no Brasil sobre o impacto do BF na oferta de trabalho dos 
adultos. Os resultados sao variados, mas em geral nao existem impactos significativos, ou eles 
sao levemente negativos. 

Ferro e Nicollela (2007) estimam que o efeito de programas de transferencia vinculados a 
educacao dos filhos teve impacto insignificante na taxa de participacao dos adultos e um efei- 
to negativo e significativo nas horas trabalhadas das mulheres domiciliadas em areas rurais. 

Teixeira (2008), por outro lado, mostrou que o BF provoca reducao de pequena magni- 
tude, embora significante em termos estatisticos, nas horas trabalhadas. Tal reacao, contudo, 
apresenta impactos variados entre os diversos grupos demograficos, sendo que as mulheres 
sao as mais sensiveis ao incremento de renda proporcionado pelo BF. Tavares (2008) analisou 
a oferta de trabalho das maes pertencentes a familias beneficiadas pelo BF e obteve um re- 
sultado negativo para o efeito renda, ou seja, ha uma reducao das horas de trabalho em razao 
do aumento da renda. No entanto, tal efeito e superado por um efeito substituicao positivo, 
ou seja, ha aumento das horas trabalhadas das maes para compensar a reducao da oferta de 
trabalho dos filhos. 

Fogel e Barros (2008) nao obtiveram efeitos significativos dos programas de transfe- 
rencia condicional de renda sobre a taxa de participacao dos adultos, tanto estatisticamente 
quanto em termos de magnitude. Em relacao a oferta de horas, os autores encontram um 
pequeno efeito negativo, porem nao significante estatisticamente, para as mulheres perten- 
centes aos estratos mais baixos de renda familiar per capita. 

Pedrozo (2010) encontrou algum efeito negativo sobre a oferta de trabalho dos adultos, 
principalmente das mulheres. O autor compara familias logo abaixo da linha de corte da 
renda per capita familiar que define a participacao do programa com familias logo acima 
dela. Ele mostra que os adultos, principalmente as mulheres, logo abaixo da linha de corte do 
programa Bolsa Familia em 2006 trabalham menos que os adultos em familias logo acima 
da linha de corte. O autor tambem apresenta resultados econometricos em que variaveis de 
controle sao utilizadas e encontra um efeito negativo da participacao no BF sobre a oferta de 
trabalho dos adultos. 

Em sintese, as evidencias parecem sugerir que o BF reduz a oferta de trabalho dos adul- 
tos, principalmente entre as mulheres. Como parte delas sao as maes de filhos em primeira 
infancia, esse efeito pode ser positivo para o desenvolvimento saudavel da crianca. Mais pro- 
blematico e o impacto sobre a oferta de trabalho dos demais adultos do domicilio. Isso pode 
ter repercussoes negativas sobre o funcionamento do mercado de trabalho e o bem-estar de 
longo prazo das familias. 



4 PROPOSTAS PARA O BOLSA FAMILIA E OS PROGRAMAS 
SOCIAIS EM GERAL 

Com base nessas evidencias empiricas dos programas sociais e do Bolsa Familia, pode-se 
concluir que o programa tem sido efetivo em focalizar as transferencias de renda para as 
familias mais pobres, mas, por outro lado, nao tao efetivo em estimular de maneira significa- 
tiva a acumulacao de capital humano das novas geracoes. Talvez o maior merito do programa 
ate agora tenha sido fazer com que as politicas sociais de transferencias cheguem aos mais 
pobres. Criou-se no Brasil uma tecnologia de politicas piiblicas de alcance aos mais pobres, 
embora, obviamente, com variacoes regionais. desafio esta em aproveitar essa tecnologia 
para aumentar a eficacia e a eficiencia das politicas sociais de modo a eliminar consistente- 
mente a pobreza no Brasil. 

Para isso, antes de tudo e importante reconhecer que a pobreza e um fenomeno multidi- 
mensional. Em uma perspectiva mais abrangente, pobreza pode ser definida como privacao 
de capacidades. A privacao de capacidades envolve uma serie de restricoes que podem signi- 
ficar nao ter renda monetaria suficiente para obter bens e servicos desejados, nao ter capaci- 
dade fisica para desenvolver certas atividades, nao ter acesso a educacao e saiide, nao ter livre 
acesso a troca de bens e servicos, nao ter direitos civis e politicos respeitados etc. Vista sob o 
angulo de privacao de capacidades, a pobreza passa a envolver multiplas dimensoes alem da 
simples carencia de renda monetaria (Sen, 1981; 1984). 

Tendo isso em mente, propoem-se dois conjuntos de acoes. primeiro grupo e voltado 
para os aspectos de implementacao e gestao das politicas sociais, e o segundo e voltado para 
o aprimoramento e aperfeicoamento do desenho dos programas atuais. 



4.1 ACOES DE IMPLEMENTACAO E GESTAO 

Alem dos programas de transferencias de renda como o Bolsa Familia e a LOAS, existem 
outros programas sociais nos estados e municipios, bem como em diversos Ministerios, como 
Educacao, Saiide e Trabalho, que atuam diretamente no combate a alguma dimensao da po- 
breza. Esses programas sao descentralizados e descoordenados e em muitos casos envolvem 
superposicoes. Talvez nao seja mais o caso de criar novos programas ou reformular inteira- 
mente programas existentes. Talvez seja mais importante saber que programas de fato alcan- 
cam seus objetivos e quais nao sao efetivos e organiza-los e geri-los de maneira coordenada a 
fim de aumentar sua efetividade e eficacia. Pode-se buscar um sistema coordenado de prote- 
cao social nos moldes do Sistema Chile Solidario, em que se institucionalizaram a interseto- 
rialidade e a integralidade dos programas sociais. Seu programa de transferencias de renda, 
Programa Puente, e a porta de entrada ao sistema mais geral de protecao social (Draibe, 20 10). 
Para haver um sistema unificado de protecao social e necessario estabelecer quais sao 
seus objetivos e metas, como tambem quais os instrumentos de politicas piiblicas a serem 
utilizados. A formulacao de metas implica de saida a criacao de um conjunto de indicadores 
sociais capazes de mensurar quantitativamente essas metas, dai a primeira proposta de po- 
litica piiblica: 



Proposta Um: Formulagao de Metas de Reduqao da Pobreza 

A formulacao de politicas de reducao de pobreza deve ter objetivos claros e estrategias de 
implementacao que devem ser constantemente avaliadas e revistas, e, para isso, a construcao 
de indicadores sociais e fundamental. 

A fim de se formular uma politica de reducao da pobreza, e possivel selecionar e cons- 
truir um conjunto de indicadores sociais que servem tanto como metas quanto como instru- 
mentos de afericao e avaliacao das politicas adotadas. Muitos indicadores ja sao elaborados 
por diversos institutos brasileiros e outros poderiam ser criados, dependendo das necessida- 
des e dos objetivos. importante e criar um conjunto de metas de reducao de pobreza que 
tornem consistentes as politicas nacionais e locais. Obviamente os indicadores selecionados 
devem atender a alguns principios aceitos e compartilhados por todos (Souza,2004). 

Atkinson etal. (2002, p. 190) propoem os seguintes criterios e principios para a constru- 
cao de indicadores de inclusao social na Comunidade Europeia, os quais parecem ser uma 
boa lista para organizar o debate brasileiro. 

Para o conjunto dos indicadores sociais, os autores estabelecem tres principios: 
i. o conjunto de indicadores deve ser balanceado entre as diferentes dimensoes; 
ii. os indicadores devem ser mutuamente consistentes, e o peso de um indicador 

particular no conjunto deve respeitar alguma proporcionalidade; 
iii. o conjunto de indicadores deve ser transparente e acessivel a todos os cida- 
daos. 
Os principios para cada indicador em particular sao: 

i. um indicador deve representar a essencia do problema e ter uma interpreta- 

cao normativa clara e reconhecida por todos; 
ii. deve ser robusto e estatisticamente valido; 
iii. deve ser sensivel para captar intervencoes de politicas piiblicas, mas nao sujeito 

a manipulacao; 
iv. deve ser mensuravel e comparavel entre as diferentes regioes e, na medida do 

possivel, comparavel com os padroes internacionais das Nacoes Unidas; 
v. deve ser suscetivel de revisao; 

vi. a mensuracao de um indicador nao deve impor muito custo sobre os cidadaos 
e os estados e municipios. 
Ademais, os autores recomendam uma estrutura de indicadores sociais em tres niveis. 
primeiro nivel consiste em um mimero restrito de indicadores lideres amplos que refli- 
tam os elementos considerados mais importantes no combate a exclusao social. segundo 
consiste em indicadores que descrevam outras dimensoes do problema e que sirvam de 
apoio aos indicadores lideres. terceiro nivel, por fim, consiste em indicadores conside- 
rados relevantes pelos estados, regioes ou municipios que enfatizem aspectos regionais 
especificos e que ajudem a interpretar os indicadores dos niveis superiores. 

Assim, seria possivel pensar em uma politica de combate a pobreza na qual os diversos 
aspectos do problema seriam refletidos nesse conjunto de indicadores. A politica social 
estabeleceria metas abertas a serem perseguidas e conhecidas por todos. Tais metas se- 



riam diferenciadas por esses tres niveis e refletiriam as especificidades e heterogeneidades 
regionais. Essa politica seria periodicamente avaliada num processo publico. 

Um Exemplo de Indicador Social Sintetico 

Existe uma rica bibliografia de indicadores sociais que as politicas de metas podem utili- 
zar. Recentemente, muitos autores tem proposto a criacao de indicadores de pobreza mul- 
tidimensional que podem ser particularmente uteis para a formulacao de metas (Bour- 
guignon e Chakravarty, 2003; Atkinson 2003; Alkire e Foster, 2009; e Barros et ah, 2006c). 
Uma formulacao simples desse tipo de indicador e a seguinte. Considere: 
i. Partir de uma serie dedimensoes de pobreza k, k = l,...,iC. Exemplos dedimensoes 

relevantes sao renda, educacao, saude, trabalho, acesso a servicos etc. 
ii. Cada dimensao tem varias subdimensoes j,j = 1, ...,J k . Educacao, por exemplo, pode 
ter subdimensoes tais como analfabetismo, escolaridade, proficiencia, qualificacao 
etc. Seja B.. k a medida para o individuo i da subdimensao; da dimensao k, i = 1, ..., N. 
iii. Seja S n = f(B jk ) o indicador de pobreza do individuo i na subdimensao ;' da di- 
mensao k que mapeia a medida £ a variavel indicadora S.. k , em que/: R + —* {0,1}. 
Por exemplo, S e igual a 1 se analfabeto e caso contrario. Em caso de variaveis 
continuas, pode-se estabelecer linhas de pobreza z^ para cada subdimensao ;' da 
dimensao k. Se B < z. k , o individuo e pobre na subdimensao; da dimensao k; caso 
contrario, ele e considerado nao pobre. 
iv. Um indicador de pobreza da subdimensao j da dimensao k pode ser dado pela me- 
dia aritmetica entre os individuos: P ., = _L v c . 

N i=i 'J* 

v. Adicionalmente, um indicador sintetico de pobreza da dimensao k pode ser dado pela 
media aritmetica entre as subdimensoes: P k = _L £p =_L — X Zs • 

h > =l ' k h N > =1 i=1 '' k 

vi. Por fim, um indicador sintetico de pobreza pode ser dado pela media aritmetica 
entre as dimensoes: 

i K , , , K >> N 

p = J-S P =iiiIIZs... 

' k 

Esses indicadores sinteticos sao flexiveis o suficiente para variar em funcao dos objetivos 
dos formuladores de politicas publicas. Alem da seleijao das dimensoes e subdimensoes a 
serem consideradas, pode-se escolher diferentes linhas de pobreza z .., bem como diferentes 
pesos para cada dimensao ou subdimensao do indicador sintetico. Ademais, eles podem va- 
riar regional e temporalmente. Idealmente, essas escolhas devem refletir as preferencias da 
sociedade. As metas podem ser estabelecidas para o indicador sintetico P bem como para os 
indicadores das dimensoes P, e das subdimensoes P.,. 

k ]k 

Obviamente construir um sistema publico de metas com indicadores sociais requer a exis- 
tencia de bases de informacoes capazes de gerar esses indicadores. Felizmente, essas bases ja 
existem. Alem dos orgaos tradicionais de coleta de informacoes como o IBGE e o Seade, os pro- 



prios ministerios e orgaos piiblicos levantam informacoes sobre seus beneficiarios e familias. 
Em particular, o Cadastro Unico para Programas Sociais do Ministerio do Desenvolvimento 
Social e uma fonte valiosa de informacoes para tais objetivos. 



Proposta Dois: Utilizagao do Cadastro Unico e Unificaqao com Demais 
Cadastros de Programas Sociais para a Elaboraqao dos Indicadores Sociais 

Cadastro Unico para Programas Sociais do MDS cadastra e atualiza as informacoes das fami- 
lias pobres brasileiras com o objetivo de selecionar os beneficiarios do Programa Bolsa Familia. 
Ele conta atualmente com cerca de 16 milhoes de familias em todos os municipios brasileiros, 
das quais 15 milhoes tem rendaper capita familiar mensal declarada inferior a R$120. 

Os municipios sao responsaveis pelo cadastramento, pelo acompanhamento das familias e 
pela manutencao da base de dados. Eles devem planejar e organizar a coleta de dados, compilar 
e atualizar as informacoes e remete-las ao Governo Federal. Competem ao Governo Federal a 
organizacao e supervisao do sistema,bem como o pagamento direto das transferencias para as 
familias via Caixa Economica Federal. 

Cadastro Unico levanta varias informacoes sobre as condicoes de vida dessas familias 
pobres. Coletam-se informacoes sobre diversas dimensoes, tais como: (i) vulnerabilidade 
(composicao demografica, presenca de mulheres gestantes e amamentando, presenca de 
individuos com necessidades especiais); (ii) educacao (analfabetismo e escolaridade); (iii) 
mercado de trabalho (participacao no mercado de trabalho, rendimento do trabalho, for- 
malizacao); (iv) disponibilidade de recursos (rendimento e despesa familiar per capita); (v) 
bem-estar infantil (trabalho infantil, frequencia e progressao escolares); e (vi) condicoes ha- 
bitacionais (acesso a agua, esgoto e energia eletrica). 

Como demonstram Barros et al. (2009), dado o alcance do Cadastro Unico, que pratica- 
mente o torna um censo demografico das familias pobres brasileiras, e dada a abrangencia das 
informacoes obtidas, ele pode ser utilizado de varias maneiras de modo a potencializar o com- 
bate a pobreza no Brasil. Ele pode servir nao somente para a selecao de familias beneficiadas 
pelo Bolsa Familia como tambem para selecionar beneficiarios para outros programas sociais, 
definir cotas e graus de focalizacao de programas sociais e para a elaboracao de diagnosticos e 
adequacao de intervencoes sociais, seja em niveis locais, estaduais ou nacionais, entre outros. 

Ao se conseguir a unificacao do Cadastro Unico entre os niveis federal, estadual e mu- 
nicipal, bem como com outras bases de dados de programas de politicas piiblicas como, por 
exemplo, as informacoes sobre criancas e jovens dos censos escolares do Ministerio da Edu- 
cacao, as dos programas de treinamento e qualificacao do Ministerio do Trabalho etc., obter- 
se-ia o primeiro passo indispensavel para uma integracao das politicas sociais do pais. Com 
essas informacoes, pode-se construir os indicadores sociais em seus tres niveis de abrangen- 
cia e, com base neles, estabelecer metas de reducao de pobreza em suas diferentes dimensoes. 

Uma das vantagens dessa unificacao e ampliacao do Cadastro Unico e que se tem com ele 
um diagnostico localizado das demandas e carencias sociais e a possibilidade de avaliar as in- 
tervencoes sociais e o desempenho das administracoes locais. E importante enfatizar aqui o pa- 



pel das avaliacoes. Antes de julgar normativamente uma politica, a avaliacao busca analisar sua 
efetividade (ela alcanca o resultado desejado?) e a sua eficiencia (poder-se-ia obter o mesmo 
resultado com menor custo?). Em outras palavras, avaliacao significa aprender com os proprios 
erros e acertos. A fim de organizar o cadastro unico e elaborar avaliacoes dos programas sociais 
com base nas informacoes cadastrais numa escala grande como essa, e importante haver algu- 
ma instituicao capaz de gerir tudo isso de maneira aberta e democratica. 



Proposta Tires; Instituiqao de uma Agenda Independente de Gestao 
do Cadastro Unico e Avaliaqao dos Programas Sociais 

Existem ainda poucas avaliacoes de politicas piiblicas no Brasil. Muitos programas sao im- 
plementados nacional ou localmente sem que se saiba de seu verdadeiro alcance e impacto. 
A unificacao do Cadastro Unico permite que muitos programas sociais possam ser avaliados. 
Obviamente quem implementa uma politica nao deve avalia-la por naturais conflitos de inte- 
resse. Propoe-se aqui a institucionalizacao de uma gestao dos programas socais aos moldes das 
agendas reguladoras em que quem avalia as politicas nao as implementa. Essa agenda seria 
responsavel pela gestao e confiabilidade do Cadastro Unico e pelas avaliacoes dos programas 
implementados pelos formuladores de politicas piiblicas nacionais, estaduais ou locais. A sepa- 
racao das responsabilidades de avaliacao e implementacao e fundamental para a confiabilidade 
da avaliacao. De fato, o financiamento centralizado pelo Governo Federal e a implementacao 
descentralizada atraves dos municipios tem sido apontados pelo sucesso da boa focalizacao do 
programa (Lindert et al., 2007). 



4.2 ACOES DE APRIMORAMENTO DOS PROGRAMAS ATUAIS 

Estando bem-informados com as avaliacoes dos programas sociais, pode-se estabelecer 
novos desenhos e reformulacoes de programas especifkos. No caso do programa social de 
maior alcance, o Bolsa Familia, as avaliacoes existentes sugerem que, de um lado, ainda existe 
espaco para ajustes finos na focalizacao e, de outro lado, ele nao parece cumprir o objetivo 
maior de ampliacao do investimento em capital humano das criancas e jovens pobres. Exis- 
tem espacos e dimensoes no desenho do programa que podem potencializar esses efeitos. 
Esta secao trata de algumas propostas para isso. A primeira proposta trata da melhoria da 
focalizacao. 



Proposta Quatro: Melhorar a Focalizaqao Atraves do Melhor Uso das 
Informaqoes do Cadastro Unico 

Embora o Bolsa Familia esteja relativamente bem focalizado nos mais pobres, existem 
algumas acoes de baixo custo que podem melhorar a focalizacao do programa. A maneira 
mais simples e fazer um melhor uso das informacoes disponiveis no Cadastro Unico. 
cruzamento das informacoes das condicoes domiciliares disponiveis no Cadastro Unico 



com as informacoes das pesquisas domiciliares como a PNAD do IBGE permite utilizar 
as tecnicas de testes de medias para aferir com mais acuidade a condicao de pobreza das 
familias. 

A segunda proposta trata de criacao de novos incentivos para o aluno estudar. 



Proposta Cinco: Adicional de Transferencia por Ano de Estudo Completado 
em Forma de Poupanqa Acumulada 

Sabe-se que a maioria dos alunos de 6 a 15 anos de idade frequenta a escola. Mesmo entre 
as criancas e jovens em familias mais vulneraveis, cerca de 95% deles tem acesso a escola. 
Portanto, a condicionalidade de frequencia a escola imposta pelo Bolsa Familia hoje e redun- 
dante. Os problemas da educacao basica atualmente sao dois: a baixa qualidade da educacao 
e a relativa baixa frequencia ao ensino medio. Para criar incentivos aos estudantes de familias 
vulneraveis para estudar e completar o ensino medio, propoe-se aqui criar um adicional no 
valor da transferencia paga ao aluno em funcao da aprovacao por ano de estudo. Contudo, 
essa transferencia nao e paga imediatamente. Cria-se uma conta poupanca para esse aluno 
(a rigor um credito) cujo valor se acumula ao longo dos anos escolares e a que ele somente 
tem direito quando completar o ensino medio. Desenho semelhante existe no Mexico, com o 
Programa Oportunidades, com resultados bastante satisfatorios. 



Proposta Seis: Maiores Recursos aos Municipios que Apresentarem Maiores 
Ganhos nos Desempenhos Medios dos Alunos Menos Favorecidos 

A selecao e o monitoramento das familias beneficiarias do Bolsa Familia sao feitos pelos 
municipios, mas a elaboracao do programa, a gestao e a transferencia de recursos sao feitas 
diretamente pelo Governo Federal. A fim de incentivar os municipios a desempenhar bem as 
suas atribuicoes na gestao do Bolsa Familia, o Governo Federal criou em 2006 o IGD (Indice 
de Gestao Descentralizada), que mede o desempenho dos municipios na gestao do programa 
e do Cadastro Unico, levando em conta a qualidade dos registros cadastrais (validade e atu- 
alizacao) e o acompanhamento das condicionalidades de educacao e saiide. Com base nesse 
indicador, os municipios que apresentam bom desempenho recebem mensalmente recursos 
para investir em atividades voltadas a gestao do Bolsa Familia. Propoe-se aqui a utilizacao 
de recursos por parte dos municipios para a melhoria da qualidade da educacao piiblica 
municipal, com o criterio de distribuicao dos recursos dependendo dos ganhos medios do 
aprendizado dos alunos beneficiarios do Bolsa Familia. A ideia e atrelar os incentivos dos 
alunos aos incentivos dos gestores municipals para melhorar a qualidade da educacao mu- 
nicipal. Assim, os municipios ganham mais recursos nao somente se estao gerindo melhor o 
Bolsa Familia, mas tambem se o desempenho escolar dos beneficiarios apresentar melhora 
expressiva. 



Reformas Infraconstitucionais 

nas Previdencias Privada e Publica: 

possibilidades e llmites 




It 



Marcelo Abi-Ramia Caetano 



1 INTRODUCAO 

Este texto complementa a analise de Paulo Tafner e Fabio Giambiagi, encontrada neste vo- 
lume, discutindo aspectos relacionados as reformas infraconstitucionais que estao em an- 
damento ou que poderiam ser implementadas, a curto prazo, tanto na previdencia privada 
como na previdencia publica. 

A proxima secao menciona os diferentes tipos de previdencia existentes no Brasil, a "so- 
cial", de natureza publica, e a complementar, de natureza privada, que e descrita em mais de- 
talhe. A terceira secao apresenta estimativas do custo administrativo do INSS, comparando-o 
aos custos da previdencia publica americana e tambem aos custos dos fundos previdencia- 
rios privados no Brasil. A quarta secao ilustra os resultados de reformas administrativas no 
regime geral para trabalhadores do setor privado, implantadas durante o segundo mandato 
do Presidente Lula. A quinta secao sugere possibilidades adicionais a explorar para reducao 
dos custos do INSS. A sexta secao introduz os principios que regem a previdencia para os 
servidores publicos, seguindo-se, na setima secao, uma discussao das iniquidades desse regi- 
me. A oitava secao inclui uma discussao dos pros e contras da introducao de uma previden- 
cia complementar para os servidores publicos federals. A nona secao discute os limites e as 
possibilidades para a reforma dos regimes previdenciarios de servidores publicos estaduais e 
municipals. A decima secao conclui com uma avaliacao dos beneficios da unificacao da pre- 
videncia complementar para todos os servidores nas diferentes esferas e niveis de governo. 

2 A PREVIDENCIA COMPLEMENTAR 

A previdencia brasileira se segmenta em dois grandes pilares: a social e a complementar. A 
previdencia social — administrada pelos diversos RPPS para os servidores publicos e pelo 
INSS para os demais trabalhadores — tem como objetivo fundamental repor renda ate de- 
terminados limites e impedir que seus segurados se tornem pobres em funcao da perda de 
capacidade laborativa do grupo familiar. Certo e que na realidade concreta houve desvirtu- 
amento desses objetivos. Somente para citar dois exemplos, ha aposentadorias em idades 
baixas no INSS, ou seja, concedem-se aposentadorias mesmo sem perda de capacidade de 
trabalho ou vinculo empregaticio. De modo analogo, ha reposicao de renda muito acima do 
salario medio da populacao nos RPPS nos quais ainda e possivel receber aposentadoria de 
valor equivalente ao ultimo salario — mesmo que seja bem superior ao teto do INSS — e 
acumular com pensoes por morte na viuvez. 



Paralelamente a previdencia piiblica social, ha a previdencia privada complementar. 
A segmentacao entre previdencia social e complementar e comum a diversos paises. Fun- 
damenta-se na logica segundo a qual cabe a previdencia social garantir a renda basica fa- 
miliar em caso de perda de capacidade de trabalho mediante beneficios de aposentadorias 
programadas, por invalidez e pensoes por morte. A previdencia privada oferece beneficios 
semelhantes, mas com carater complementar a social. Trata-se, portanto, de um regime 
previdenciario voltado aos estratos de maior renda que demandariam remunerates de 
aposentadoria e pensao superiores as existentes no pilar social da previdencia. fato de, 
no Brasil, os RPPS permitirem aposentadorias equivalentes ao ultimo salario torna a pre- 
videncia complementar restrita aos trabalhadores vinculados ao RGPS, quais sejam, os do 
setor privado e das empresas estatais. 

Ha quatro diferencas fundamentals entre os dois pilares previdenciarios. Primeiramen- 
te, a previdencia social e compulsoria. Por sua vez, a adesao a previdencia complementar e 
facultativa. Ainda que individuos na informalidade nao estejam inscritos no INSS, as normas 
juridicas indicam obrigatoriedade de filiacao. Em segundo lugar, o custeio da previdencia 
social e tributario. Na previdencia complementar, ha contrato de aporte voluntario de con- 
tribuicao. Terceiro, a previdencia complementar e capitalizada, enquanto o RGPS e grande 
parte dos RPPS se financiam por reparticao simples. Por fim, a previdencia social tem como 
publico-alvo toda a populacao do pais, enquanto a previdencia complementar se destina aos 
grupos de maior renda. 

A previdencia complementar no Brasil se estrutura em dois grandes grupos: as Entida- 
des Fechadas de Previdencia Complementar (EFPC) e as Entidades Abertas de Previdencia 
Complementar (EAPC). A diferenca basica entre as duas entidades e que os pianos de be- 
neficios oferecidos pelas EFPC estao disponiveis somente para trabalhadores vinculados a 
empresas patrocinadoras ou a entidade classista instituidora de fundo de pensao. Por seu 
turno, os pianos administrados pelas EAPC sao acessiveis a qualquer interessado, indepen- 
dentemente de vinculo com empresa ou entidade classista. A fiscalizacao e normatizacao da 
previdencia aberta se fazem pela Superintendencia de Seguros Privados (SUSEP), ligada ao 
Ministerio da Fazenda. orgao responsavel pela previdencia complementar fechada e a Su- 
perintendencia Nacional de Previdencia Complementar (PREVIC) vinculada ao Ministerio 
da Previdencia Social. Em decorrencia da disponibilidade de dados, as estatisticas apresenta- 
das nesta secao se limitarao a previdencia fechada. 

Independentemente da modalidade de previdencia complementar, se aberta ou fechada, 
ha tres razoes para estimar crescimento acentuado desse segmento de mercado. Primeiro, o 
envelhecimento populacional brasileiro e bastante acentuado. De fato, projeta-se que a parti- 
cipacao de idosos na populacao mais que triplique nas proximas quatro decadas. A dinamica 
demografica amplia o publico-alvo desse produto. Segundo, ha perspectiva de crescimento 
da renda per capita dos brasileiros. Renda maior amplia a probabilidade de formacao de 
poupanca privada focada no financiamento da aposentadoria futura. Por fim, o envelheci- 
mento populacional trara pesado fardo nas contas piiblicas, em especial nas areas de saiide e 
previdencia, o que estimulara tanto o governo quanto a populacao a pensar em alternativas 



a previdencia social como fonte de renda na idade avancada. Na conjuncao desses fatores, e 
de se esperar que mais pessoas demandem complementacao. 

Apesar da perspectiva favoravel, ha duas grandes limitacoes ao desenvolvimento da pre- 
videncia complementar no Brasil. Primeiramente, os RPPS nao apresentam teto de aposen- 
tadoria. Nesse sentido, servidores publicos nao tem incentivos ao uso da previdencia com- 
plementar porque sua previdencia social ja garante a reposicao do seu ultimo salario mesmo 
para aqueles funcionarios publicos de renda elevada, tal como apresentado anteriormente 
neste texto. Em segundo lugar, o teto do RGPS e 2,5 vezes superior ao salario medio, o que 
reduz de modo consideravel o publico-alvo da previdencia complementar. 

crescimento da previdencia complementar trara beneficios do ponto de vista social 
e economico. Em termos sociais, estimula-se modalidade adicional de provisao de renda 
na terceira idade, o que permitira a um estrato crescente da populacao viver de modo mais 
seguro e confortavel. Em termos macroeconomicos, incentiva-se a formacao de poupanca 
domestica necessaria ao crescimento economico. 

Paralelamente, a previdencia se torna mais independente do orcamento publico, o que 
facilita a formacao de poupanca por parte do governo e a reducao da carga tributaria. As 
grandes potencialidades trazem consigo importantes responsabilidades. Duas merecem des- 
taque. A previdencia complementar representa o esforco de decadas de poupanca de diversas 
familias que depositaram sua confianca em entidades previdenciarias para ter fonte adicio- 
nal de renda em idades avancadas. Confianca e credibilidade sao caracteristicas essenciais 
para sustentabilidade do sistema. Ha, portanto, necessidade de regras claras e atualizaveis 
quanto a governanca, transparencia e efetividade da fiscalizacao para que a previdencia 
complementar nao entre em debacle por sua propria incompetencia. Por fim, investidores 
institucionais muito grandes ganham poder de mercado com capacidade de distorcer pre- 
cos de ativos financeiros e tambem direcionar o capital acumulado para grupos ou setores 
favorecidos. 

No que concerne aos dados da previdencia complementar fechada, em 2009, somente 
2.432 empresas patrocinaram fundos de pensao. Destas, 2.055 eram privadas, e as demais 
sao empresas publicas ou estatais, mimeros que se mantiveram estaveis na ultima decada. 

Apesar das poucas patrocinadoras, o total de ativos acumulado e expressivo e somou 
em dezembro de 2009 a quantia de R$491 bilhoes, perfazendo 15% do PIB. Desse total, 
R$320 bilhoes sao detidos por EFPC patrocinadas por empresas do setor publico. Curio- 
samente, embora a maioria das patrocinadoras seja privada, sao as publicas que possuem 
a maior parcela dos ativos. 

Esses fatores indicam o potencial de acumulacao com o avanco de renda e consequen- 
te fomento da demanda por previdencia complementar pelo qual o Brasil provavelmente 
passara. 

O piano de investimentos da previdencia complementar e dominado pela renda fixa. 
Pouco mais de 3/5 das aplicacoes se concentram nesse segmento. A terca parte se destina 
a renda variavel, e os 5% restantes sao investidos no segmento imobiliario e nas operacoes 
com participantes. 



Como e usual no Brasil, a alocacao de ativos muito se concentra em titulos piiblicos. A 
alta rentabilidade e liquidez da divida publica, associadas ao seu baixo risco, estimulam essa 
concentracao. Esse quadro pode ser comodo do ponto de vista microeconomico dos res- 
ponsaveis pelos investimentos de um fundo de pensao. Entretanto, na perspectiva macro, as 
consequencias sao adversas. Poupanca que poderia se canalizar a acumulacao de capital e ao 
crescimento do pais se desloca para o financiamento da divida governamental. 

vies em direcao aos titulos piiblicos e fruto do gigantismo do Estado e de uma politica 
fiscal menos austera que a ideal. Nao se trata de tendenciosidade decorrente das preferencias 
pessoais dos gestores das EFPC. Estes tao somente reagem aos incentivos que lhes sao postos. 

Em relacao ao compartilhamento de riscos,nos ultimos 20 anos ha forte tendencia de os 
pianos se constituirem na modalidade de contribuicao definida (CD) ou contribuicao vari- 
avel (CV) em detrimento do beneficio definido (BD). De fato, em 1990, % dos pianos previ- 
denciarios eram do tipo BD. Em 2009, passaram a representar somente 1/3. Trata-se de uma 
tendencia universal, dado que grandes empresas multinacionais dos paises ricos ficaram em 
situacao debilitada por assumirem os riscos previdenciarios dos pianos BD criados em me- 
ados do seculo XX. 

No Brasil, a tendencia de os patrocinadores assumirem menos riscos em relacao aos 
pianos de previdencia se observa em duas frentes: a primeira, na reducao da participacao dos 
pianos do tipo BD; a segunda, nas determinacoes juridicas a respeito do equacionamento de 
eventuais deficits nas EFPC. A Lei Complementar 109/2001 estabelece que o equacionamen- 
to se de por participantes e patrocinadores na proporcao das suas contribuicoes. Por sua vez, 
a Lei Complementar 108/2001 determina que em hipotese nenhuma a contribuicao do pa- 
trocinador excedera a do participante. Em outras palavras, essas normatizacoes estabelece- 
ram que mesmo em pianos BD o participante se responsabiliza pela cobertura de eventuais 
deficits por meio da elevacao das suas contribuicoes. Nesse sentido, os participantes passam 
a compartilhar o risco equanimemente com a patrocinadora. Essas regras sao particular- 
mente relevantes para empresas do setor publico, dado que o contribuinte nao sera mais o 
linico a pagar por eventual deficit previdenciario dessas empresas. 

A previdencia complementar no Brasil, seja aberta ou fechada, deve passar por processo 
de crescimento acelerado no futuro proximo em funcao da elevacao do nivel de renda da po- 
pulacao e das suas perspectivas de envelhecimento. O fortalecimento da previdencia comple- 
mentar e salutar para manutencao da previdencia social. Ao obter aposentadoria por meio de 
sua propria poupanca, reduz-se o vinculo de dependencia da sociedade com o financiamento 
previdenciario por vias tributarias. Boa estrategia de sobrevivencia para a previdencia social, 
a qual — ao consumir 12% do PIB em um pais jovem que rapidamente se envelhece — corre 
o risco de ruir sob seu proprio peso. 



3 OS CUSTOS ADMINISTRATIVOS DA PREVIDENCIA SOCIAL 

Existem no Brasil dois sistemas piiblicos de previdencia social, o chamado "regime ge- 
ral" (RGPS), para os trabalhadores do setor privado, e os diversos "regimes proprios", 



para o servidores piiblicos (RPPS). elevado custo da despesa previdenciaria brasileira se 
deve as regras de aposentadoria e pensoes, pouco relacionadas a questoes de administracao. 
Quatro pontos merecem destaque: ausencia de idade minima, formulas de calculo e regras 
de concessao para pensao por morte em desacordo com os padroes internacionais, sobrein- 
dexacao dos beneficios para alem da inflacao de precos e regras especiais que se aplicam aos 
servidores piiblicos que permitem aposentadorias muito superiores as verificadas no RGPS. 
Ilusorio admitir que o enfrentamento das questoes previdenciarias no Brasil se limita a ajus- 
tes administrativos. Entretanto, esse fato nao justifka o abandono de reformas nessa esfera. 
Ha areas com perspectivas de avanco na reducao da despesa administrativa. 

Para examinar essa questao, primeiro comparamos as despesas administrativas do RGPS 
com as de fundos de previdencia do setor privado e com as do sistema publico dos EUA. Se- 
gundo, apresentamos os avancos administrativos efetuados no passado recente. Finalmente, 
descrevemos areas de atuacao ainda a se explorar na esfera administrativa. 

Nao existem dados de custeio administrativo dos RPPS, o que impede analise compa- 
rativa para a previdencia de servidores piiblicos. E possivel, no entanto, comparar os custos 
administrativos do Institute Nacional do Seguro Social (INSS), que gerencia o RGPS, com os 
da Social Security Administration (SSA), que seria o equivalente estadunidense ao INSS, as- 
sim como com entidades abertas de previdencia complementar no Brasil. A conclusao e que 
o custo administrativo do INSS e alto na comparacao internacional, mas baixo na nacional, 
o que aponta para potencial de reducao de custos administrativos na previdencia brasileira 
tanto na esfera piiblica quanto na privada. 



TABELA 1 Comparativo da despesa administrativa entre o INSS e a SSA 
— 2009 valores (em percentuais) 



Despesa administrativa/beneficios 



INSS - Brasil 

3,9 



SSA - EUA 

1,6 



Despesa administrativa/receita 
Despesa administrativa/(receita+beneficios) 



4,7 
2,1 



1,3 

0,7 



Fonte: MPS e SSA. 



Os dados mostram que a proporcao da despesa administrativa em relacao a soma da 
receita e despesa no Brasil e o triplo da americana. fi uma diferenca que chama a atencao, 
mas ha de se atentar para limitacoes dessa compara^ao. Primeiramente, o INSS paga bene- 
ficios nao relacionados ao RGPS, como os derivados da Lei Organica da Assistencia Social 
(LOAS) e dos Encargos Previdenciarios da Uniao (EPU). Esse fato naturalmente aumenta 
o custeio administrativo. Como forma de minimizar esse impacto, consideraram-se no 
pagamento de beneficios da Tabela 1 os desembolsos com EPU e LOAS. Em segundo lugar, 
o Brasil apresenta infraestrutura e grau de desenvolvimento bem mais precarios que os 
EUA. Ha varios municipios sem rede bancaria, cujo acesso aos postos do INSS apresenta 
obstaculos fisicos etc. De modo analogo, em decorrencia do nivel de renda per capita, a 



informalidade brasileira supera a americana, o que justificaria maior gasto administrative 
com a fiscalizacao das receitas previdenciarias. Tais deficiencias brasileiras tornam nosso 
custo administrative naturalmente mais elevado. Em terceiro lugar, mais de % da despesa 
administrativa do INSS sao com pessoal, o que, por questoes juridicas, e inflexivel. Em 
quarto lugar, a despesa administrativa do INSS somou menos de R$10 bilhoes em 2009, o 
que, comparado a dimensao do gasto previdenciario brasileiro, esta longe de representar 
montante significative 

Em suma, a diferenca com a situacao americana e ponto que necessita de melhor estu- 
do para se apontar eventuais ganhos administrativos. Entretanto, a propria dimensao em 
termos absolutos dos gastos administrativos indica que reformas futuras devem ir alem 
dessa esfera. 

Curiosamente, ao se comparar o custo administrativo com o setor privado brasileiro, 
o resultado e favoravel ao INSS. Na ausencia de informacoes de custeio administrativo das 
entidades fechadas de previdencia complementar, a comparacao se fez com as entidades 
abertas que administram o Piano Gerador de Beneficio Livre (PGBL) e o Vida Gerador de 
Beneficio Livre (VGBL). Ha uma limitacao na comparacao, dado que as taxas de administra- 
cao dos PGBL e VGBL se cobram sobre o patrimonio, enquanto para o INSS a base e o fluxo 
de receitas e despesas. Entretanto, como o patrimonio acumulado por um fundo tende a su- 
perar seu fluxo, a comparacao se enviesaria favoravelmente a previdencia privada. Ademais, 
dada a estrutura oligopolizada, haveria potencial de reducao de custos no setor, em funcao 
da possibilidade de aproveitamento de economias de escala em um ambiente marcado pela 
competicao entre grandes agentes. Contudo, as taxas administrativas se mostram bem su- 
periors aquelas praticadas pelo INSS. A depender do fundo e de seu administrador, a taxa 
de administracao pode chegar a 4%. Alem da taxa de administrate muitos fundos cobram 
taxas de carregamento que podem alcancar 5% sobre o valor das contribuicoes. 

Esses dados sugerem que o custeio administrativo do RGPS e alto se comparado ao da 
SSA, mas baixo em relacao as administrates privadas brasileiras. Nesse sentido, os esforcos 
para reducao da despesa administrativa devem ser alvo de analise tanto na esfera publica 
quanto na privada do Brasil. 



4 REFORMAS ADMINISTRATIVAS RECENTES NA PREVIDENCIA 
BRASILEIRA 

segundo mandato do Governo Lula se caracterizou pela adocao de um conjunto de me- 
didas administrativas e infraconstitucionais que permitiram ao RGPS aumentar sua recei- 
ta e reduzir sua despesa, apesar da inexistencia de alteracoes constitucionais ou reformas 
mais ambiciosas durante esse mandato. Dentre as reformas administrativas, cabe maior 
destaque a reducao do volume de beneficios de auxilio-doenca, que haviam saido de con- 
trole no inicio da decada. Grafico 1 ilustra a evolucao recente: desde seu pico ate o mo- 
menta atual houve reducao de aproximadamente l A do volume de beneficios. Entretanto, 



a expansao no periodo de 2000 a 2005 foi tao expressiva que ainda ha espaco para futuras 
diminuicoes. Em decorrencia dessa contencao, a politica de reversao do crescimento de 
auxilio-doenca saiu da agenda de reformas. A atual agenda em relacao ao auxilio-doenca e 
a continuacao do seu monitoramento para assegurar que aqueles que o recebam sejam os 
que efetivamente dele necessitam. 

Outras medidas relevantes incluem o recadastramento dos beneficios previdenciarios; 
a unificacao da receita previdenciaria com a receita federal, que permitiu ganhos de escala 
administrativos; o leilao da folha do INSS, em que os bancos passaram a pagar ao governo 
para ter os aposentados e pensionistas como seus clientes, quando antes era o governo 
que pagava aos bancos para efetuar o deposito mensal dos beneficios; assim como o ainda 
incipiente novo modelo das aliquotas do seguro de acidente do trabalho. Em relacao a este, 
apesar da possibilidade de ajustes e da reclamacao de grupos que tiveram aumento de 
suas aliquotas, e inegavel o merito de aproximar a precificacao de um seguro publico aos 
moldes adotados no setor privado, em que o premio pago para o seguro se relaciona com 
a incidencia de sinistros. Cria-se o arcabouco para que a propria estrutura de aliquotas 
gere incentivos a reducao de acidentes no trabalho, dado que a maior ou menor ocorrencia 
desses eventos elevara ou reduzira a aliquota paga no future 



GRAFICO 1 

1,700.000 

1.5O0.000 

1.300.000 

1,700.000 

900.000 

700.000 

500.000 



Evolucao da quantidade de beneficios emitidos de auxilio-doenca — 1999-2009 




1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 

Fonte: MPS. 



Apesar dessas reformas, as despesas do RGPS aumentaram de 6,0% do PIB em 2002 para 
7,2% em 2009. Por sua vez, a despesa com a previdencia dos servidores se manteve estavel, 
gravitando ao redor de 4,1% do PIB. Em suma, as reformas administrativas adotadas no 
segundo mandato do Governo Lula foram extremamente relevantes, mas insuficientes para 
anular a trajetoria crescente do gasto previdenciario, fato que aponta para o papel limitado 
dessa modalidade de reforma. enfrentamento definitivo das questoes previdenciarias deve 
se concentrar em caracteristicas do desenho do piano: regras de acesso, formula de calculo, 
parametros de indexacao e financiamento. 



5 POSSIBILIDADES A EXPLORAR NA ESFERA ADMINISTRATIVA 

Destacam-se dois setores que merecem atencao nas reformas administrativas: a criacao de 
uma entidade gestora unica para os regimes proprios do servico publico e a securitizacao da 
divida do regime geral. 

Atualmente, muitos estados e municipios administram seus regimes proprios de forma 
fragmentada. fi usual a situacao em que cada poder — Executivo, Legislativo e Judiciario — 
apresenta processo independente de concessao e manutencao de beneficios de aposentadoria 
e pensoes. Mesmo dentro do poder executivo, ha varios casos em que as aposentadorias se 
concedem e se mantem por orgaos distintos dos que gerem as pensoes por morte. A criacao 
de uma entidade gestora unica para o RPPS ampliaria os ganhos por economias de escala 
e sinergias, em decorrencia do fun da execucao das mesmas tarefas por diferentes equipes. 
Ademais, a fragmentacao torna o RPPS mais suscetivel a fraudes. 

segundo potencial de reforma administrativa ainda nao explorado seria a securitizacao 
da divida do RGPS, particularmente interessante para devedores de menor porte, em relacao 
aos quais os custos administrativos para recuperacao de credito sao elevados. Isso poderia 
ocorrer mediante a criacao de fundos de recebiveis de debitos previdenciarios como forma 
de diluir o risco dos creditos entre diversos agentes ao inves de concentra-los em poucas ins- 
tituicoes financeiras. 

Outras areas com potencial de bom retorno na esfera administrativa seriam o combate 
as fraudes, o cruzamento das bases de dados do Governo Federal com as de administrates 
subnacionais e a auditoria de folhas de pagamentos, em especial dos RPPS de administracao 
fragmentada. 

6 A PREVIDENCIA DOS SERVIDORES PUBLICOS 

Dois aspectos marcam a diferenca entre o regime geral e os diversos regimes proprios: a au- 
sencia de previdencia complementar para os funcionarios publicos, com a ausencia de teto 
para aposentadoria, e seu carater regressive 

Os segurados vinculados ao Regime Geral de Previdencia Social (RGPS), basicamente 
os empregados do setor privado, tern suas aposentadorias e pensoes limitadas a um teto que 
equivale, nos dias atuais, a R$3. 467,40. Esses trabalhadores devem recorrer a um fundo de 
previdencia complementar caso queiram receber beneficios superiores ao teto. A previden- 
cia complementar pode ser tanto fechada, isto e, restrita aos funcionarios de determinada 
empresa, ou aberta, ou seja, qualquer pessoa esta livre para aderir ao piano independente- 
mente do vinculo empregaticio. 

Por outro lado, para os funcionarios publicos, a Uniao, todos os estados, o Distrito Fe- 
deral e 2.236 municipios tem, cada um, seu proprio RPPS. 1 Cada RPPS e independente dos 
demais em termos financeiros, isto e, cada ente da Federacao cobre somente a insuficiencia 
de caixa do seu proprio RPPS. Nao ha teto de aposentadoria ou pensao para os servidores 



Informa^oes do Anuario Estatistico da Previdencia Social de 2009. 



publicos. Em varias situacoes ainda e possivel receber beneficio previdenciario equivalente 
ao ultimo salario, embora as ultimas reformas previdenciarias tenham criado um processo 
de extincao gradual da paridade da aposentadoria com o ultimo salario do servidor publico. 

A segunda diferenca marcante entre RGPS e RPPS e o carater regressivo desse ultimo. Em 
2009, o orcamento publico alocou 4,2% do PIB a 3,3 milhoes de servidores publicos inativos 
e seus pensionistas, o que representou um valor medio mensal de beneficio de R$3.344. Por 
sua vez, 7,2% do PIB se destinaram a mais de 23,5 milhoes de beneficios do Regime Geral 
de Previdencia Social (RGPS) em 2009, um valor medio mensal de R$735. Dado que o RGPS 
e a grande maioria dos RPPS se financiam por meio de reparticao simples, isto e, pagam-se 
os beneficios com base nos tributos arrecadados da sociedade como um todo, ha uma niti- 
da transferencia de recursos de toda a coletividade para financiamento das aposentadorias e 
pensoes dos servidores publicos. 

Um ultimo ponto importante de se ressaltar e a capacidade limitada de adocao de re- 
formas previdenciarias por parte de estados e municipios. Parte expressiva das condicoes 
de acesso aos beneficios de aposentadoria e pensao, suas formulas de calculo, assim como 
suas regras de indexacao estao definidas na Constituicao Federal ou em marcos normativos 
federals. Em outras palavras, estao fora do poder de atuacao de estados, municipios e Distrito 
Federal. Apesar de limitado, no entanto, tal poder nao e nulo. 



7 A PREVIDENCIA DOS SERVIDORES PUBLICOS E AS QUESTOES 
DE EQUIDADE 

A equidade se analisa em uma otica horizontal ou vertical. Em termos horizontals, tratam-se 
pessoas iguais de modo igual. Verticalmente, pessoas diferentes recebem tratamento distin- 
to. Os RPPS sao desiguais tanto na perspectiva horizontal quanto na vertical. Avancos na har- 
monizacao e reducao da iniquidade entre o RPPS e o RGPS exigirao a criacao da previdencia 
complementar para servidores publicos. 

Em termos horizontals, a desigualdade e consequencia das diferentes regras que se apli- 
cam aos estratos de maior renda do setor publico e do setor privado. Um servidor publico 
ainda pode, a depender das combinacoes de regras, receber aposentadoria equivalente ao seu 
ultimo salario. Um trabalhador da iniciativa privada, entretanto, tem seu beneficio limitado 
ao teto do RGPS. segurado da iniciativa privada pode receber aposentadoria superior ao 
teto do RGPS, mas esta sera fruto do seu esforco individual de poupanca ou em conjunto com 
seu empregador. Em outras palavras, os beneficios previdenciarios mais altos para os tra- 
balhadores do setor privado nao oneram os cofres publicos e, portanto, nao fazem com que 
toda a sociedade, mediante a coleta de tributos, beneficie um grupo de pessoas de camada de 
renda elevada para os padroes brasileiros. 

Uma evidencia estatistica de que a previdencia complementar e focada nos estratos de 
maior renda e que o teto do RGPS e elevado ao se considerar o nivel de renda medio no 
Brasil. Dados da Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografia 
e Estatistica (IBGE), de outubro de 2010, indicam que rendimento nominal medio era de 



RS 1.390, 60 para trabalhadores da iniciativa privada com carteira assinada. Como o valor 
do teto de INSS e 2,5 vezes superior a esse rendimento medio, a previdencia complementar 
no Brasil e claramente voltada ao segmento de renda mais alto. 

Para muitos servidores publicos, essa previdencia complementar e desnecessaria, ja 
que os beneficios que recebem pelo seu RPPS sao elevados, conforme mostrado na Tabela 
2 a seguir. A reducao progressiva desses valores, com a criacao da previdencia complemen- 
tar para servidores publicos, em nada contradiz os objetivos fundamentals de um regime 
de aposentadorias que sao o combate a pobreza e a reposicao de renda em um patamar 
compativel com a remuneracao media da populacao. Ao contrario, a manutencao das atu- 
ais regras para os servidores publicos de maior rendimento e que contradiz esses princi- 
pios, porque em nada afeta o combate a pobreza e garante, por meio de recursos publicos, 
reposicao de renda elevada para o padrao nacional. 



TABELA 2 Despesa media com servidores aposentados da uniao por poder 
(valores em R$ correntes) 


Poder 




Aposentadoria media 


Executivo civil 




5.961 


Ministerio publico da Uniao 




18.153 


Legislativo 




18.394 


Judiciario 




15.861 



Fonte: Boletim Estatistico de Pessoal. Agosto/2010. Elabora<;ao do autor. 



valor alto da aposentadoria nao e o problema em si, a questao e que seu financia- 
mento ocorre mediante recolhimento de tributos de toda a sociedade, e nao por meio 
do uso de poupanca acumulada previamente. Deve-se ter consciencia da diferenca entre 
previdencia social e privada. objetivo da previdencia social e repor renda de acordo com 
os padroes medios da populacao. Nao e seu intuito garantir aposentadorias elevadas para 
segmentos especificos da sociedade. Esse e o papel da previdencia complementar. 

A atual estrutura dos RPPS e regressiva e acentua as desigualdades em termos verti- 
cals. Isso se da porque a tributacao no Brasil, e em particular a de estados e municipios, 
muito se baseia no consume Tributos sobre o consumo apresentam maior incidencia so- 
bre as camadas mais pobres da populacao. Sao esses impostos regressivos que financiam as 
aposentadorias e pensoes dos servidores de renda mais alta. A regressividade e, portanto, 
dupla: tributam-se mais os pobres e os recursos obtidos dessa tributacao financiam bene- 
ficios previdenciarios de pessoas melhor aquinhoadas. 

Somente para ilustrar o ponto acima, no ano de 2009, o RGPS apresentou deficit de 
R$42,9 bilhoes para dar cobertura a 23,5 milhoes de brasileiros, enquanto o RPPS da Uniao 
teve deficit de R$47,0 bilhoes para pagar as aposentadorias e pensoes de 936 mil servido- 
res aposentados e seus pensionistas. RPPS da Uniao tem deficit superior ao RGPS em 
R$4,l bilhoes para atender uma quantidade de pessoas 25 vezes inferior. 



A natureza de contribuicao definida com a eventual criacao da previdencia comple- 
mentar para os beneficios previdenciarios que excederem o teto do RGPS e outra carac- 
teristica que reforca a equidade vertical. Com as atuais regras, eventuais insuficiencias de 
caixa sao cobertas com recursos do ente local. Como se sabe, a arrecadacao publica advem 
da tributacao, e nao da venda ou comercializacao dos seus proprios bens e servicos. Quan- 
do o governo necessita de recursos para financiar as aposentadorias e pensoes de seus ser- 
vidores, toda a sociedade tem que pagar a conta. Em outras palavras, os riscos associados a 
ma gerencia ou insuficiencia de caixa dos pianos de beneficio sao transferidos dos servido- 
res para a sociedade e os contribuintes como um todo. Com a previdencia complementar 
para servidores, a sociedade assumiria os riscos previdenciarios ate o limite do teto do 
RGPS, porem, para a parcela que supera o teto, serao os proprios servidores que arcarao 
com os riscos. Trata-se, portanto, de uma proposta que introduz novo compartilhamento 
de risco entre servidores e contribuintes e reforca a equidade do sistema previdenciario. 



8 PROS E CONTRAS DA PREVIDENCIA COMPLEMENTAR PARA 
OS SERVIDORES PUBLICOS 

Alem dos aspectos positivos referentes a equidade, a previdencia complementar dos servi- 
dores piiblicos pode trazer ganhos de eficiencia. Da perspectiva fiscal, os ganhos de longo 
prazo se contrapoem as perdas de curto prazo. 

Um relevante progresso em termos de eficiencia e que se permite desvincular a poli- 
tica previdenciaria da politica de pessoal do ente da Federacao. A vinculacao dessas poli- 
ticas cria circulo vicioso tanto para servidores como para o governo. exemplo dos pro- 
fessores mostra os efeitos inapropriados da politica de vinculacao. baixo salario era um 
dos argumentos em favor das aposentadorias especiais para professores. Uma forma de 
compensar a pouca remuneracao era permitir que professores se aposentassem mais cedo. 
A consequencia dessa politica e que em algumas decadas varios entes da Federacao passa- 
ram a contar em sua folha com expressivo contingente de professores aposentados. Como 
ha estreito vinculo entre a remuneracao dos servidores ativos e aposentados, os reajustes 
salariais concedidos aos ativos deveriam se repassar aos inativos. Dadas as restricoes orca- 
mentarias dos entes da Federacao, a vinculacao salarial impediu o aumento tanto de ativos 
como de aposentados ou pensionistas, ja que o aumento concedido ao professor da ativa 
traria expressivos impactos fiscais sobre a folha de inativos e pensionistas. A consequencia 
de se procurar resolver um problema de mercado de trabalho por meio da previdencia e 
que se criou um obstaculo adicional a valorizacao profissional dos professores. Em resu- 
me uma politica que a curto prazo passa a impressao de ser benefica a categoria mostra- 
se, no longo prazo, como algo que impede seu devido reconhecimento profissional e que 
impoe pesado fardo as contas piiblicas. 

Do ponto de vista da politica fiscal, a previdencia complementar dos servidores pii- 
blicos apresenta potencial de ganhos para ampliacao da poupan^a do governo no longo 
prazo, contudo, no curto prazo, os custos de transicao sao evidentes. Ha, portanto, um 



dilema em relacao a instituicao da previdencia complementar no que se refere as contas 
piiblicas, qual seja, os beneficios de longo prazo se contrapoem aos custos de curto prazo. 

Os beneficios de longo prazo ocorrem porque o custeio das futuras aposentadorias e pen- 
soes se dara por meio do uso dos ativos financeiros acumulados pelos servidores, e nao cabera 
mais ao orcamento publico o financiamento da previdencia alem do teto do RGPS para servi- 
dores. Os beneficios para a sociedade sao claros em termos de equidade porque seus tributos 
nao mais pagarao os valores elevados de aposentadorias de servidores. Em termos de politica 
fiscal, o menor dispendio governamental tambem abre espaco para reducao da carga tributaria 
sem causar riscos ao gerenciamento da divida piiblica, porque os impostos se reduziriam em 
consequencia do menor gasto. Isso permite a manutencao do equilibrio das contas governa- 
mentais ao mesmo tempo em que os tributos ficam menores. Diminui, portanto, o risco de que 
a reducao dos impostos hoje se traduza em maior tributacao futura. Outro beneficio de longo 
prazo e que a economia obtida do menor gasto com as aposentadorias dos servidores de renda 
mais elevada podera se alocar em saiide, educaijao, seguranca, infraestrutura etc., dispendios 
estes que apresentam maior potencial de sustentar crescimento economico de longo prazo. 

Os custos de transicao decorrentes da previdencia complementar advem da perda de 
arrecadacao de contribuicoes previdenciarias nas primeiras decadas apos sua instituicao. 
A logica e que as contribuicoes de quern vier a ingressar na previdencia complementar se 
verterao para a acumulacao de ativos que financiarao suas proprias aposentadorias. No en- 
tanto, todos aqueles que ja auferem suas pensoes continuarao a recebe-las do mesmo modo. 
Raciocinio analogo se aplica as pessoas que estao prestes a se aposentar ou que ja contribui- 
ram por muitos anos. Em outras palavras, a criacao da previdencia complementar nao altera 
o valor dos fluxos de pagamentos de beneficios previdenciarios no futuro proximo, porem 
traz reducao imediata de arrecadacao para o custeio das atuais aposentadorias e pensoes. A 
rapida queda de arrecadacao somente se compensa anos a frente com a limitacao futura dos 
beneficios previdenciarios ao teto do RGPS. 

A proposta de criacao de previdencia complementar para servidores publicos ora em curso 
ameniza os custos de transicao ao foca-la para os funcionarios que vierem a ingressar apos sua 
instituicao. Trata-se de um meio de suavizar os custos de transicao porque diminui a perda de 
arrecadacao ao se restringir a um grupo futuro de servidores. No entanto, ela torna mais lento 
o alcance de uma situacao em que todos os servidores publicos terao seus beneficios previden- 
ciarios limitados ao teto do RGPS. 

Calculos realizados pelo autor indicam que a trajetoria do custo de transicao se divide em 
tres fases. A primeira etapa acontece nos primeiros 15 anos em que o custo de transicao atinge 
um pico de aproximadamente 0,05% do PIB. Entre 15 e 30 anos apos a instituicao da previ- 
dencia complementar, o custo de transicao ainda e positivo, mas sua trajetoria e descendente. 
A partir da terceira decada, os beneficios da limitacao das aposentadorias ao teto do RGPS 
comecam a superar os custos associados as perdas de arrecadacao, e os ganhos fiscais chegam 
a atingir aproximadamente 0,13% do PIB. 

A razao para esse comportamento e que, nos primeiros 15 anos, poucos serao os novos 
ingressados no servico publico que ja estarao se aposentando. Desse modo, a primeira fase se 



caracteriza pela continua perda de arrecadacao sem a respectiva limitacao dos beneficios de 
maior valor ao teto do RGPS. A partir de entao, esses novos servidores comecarao a se aposen- 
tar. Dai, a forca da limitacao dos beneficios comecara a se fazer presente. Em tres decadas, gran- 
de parte das primeiras geracoes ja estara aposentada, logo os beneficios da limitacao das apo- 
sentadorias e pensoes ao teto comecam a superar os custos associados a perda de arrecadacao. 

Em trajetoria descrita anteriormente demonstra um trade-off intertemporal entre as per- 
das fiscais de curto prazo e os ganhos de longo prazo. Entretanto, tambem indica que os be- 
neficios de longo prazo em muito superam os custos de curto prazo. Em outras palavras, em 
termos liquidos, a previdencia complementar se paga no longo prazo, tanto porque seus custos 
de transicao nao exercerao tamanha pressao sobre o orcamento publico como porque em uma 
perspectiva intertemporal os beneficios superam os custos. 

Em sintese, a previdencia complementar dos servidores apresenta potencial de avancos 
tanto de equidade horizontal e vertical quanto de eficiencia. dilema se encontra na politica 
fiscal, entretanto, mesmo para ela a perspectiva intertemporal e favoravel, porque os ganhos 
de longo prazo excedem os custos de curto prazo. 



9 REFORMAS DOS RPPS DENTRO DOS LIMITES IMPOSTOS PELA 
LEGISLAgAO FEDERAL 

Ha varios limites que a legislacao federal impoe as mudancas que um ente subnacional 
pode realizar em seu regime previdenciario. De modo a sistematizar o conjunto de possi- 
veis acoes, realizou-se sua divisao em tres grandes grupos. primeiro conjunto se refere 
as reformas administrativas. Sao acoes relacionadas a gestao mais eficiente de um RPPS 
que independem de negociacoes com o poder legislativo local. segundo conjunto e de- 
nominado reformas parametricas. Referem-se a possiveis ajustes da legislacao local ao que 
dita a legislacao federal no que tange a regras de acesso as aposentadorias e pensoes, suas 
formulas de calculo, regras de indexacao e aliquotas de contribuicao. Por fim, as reformas 
estruturais em que se apontam caminhos para mudanca de um regime de reparticao para 
capitalizacao. 

As medidas administrativas elencadas podem trazer melhor desempenho, seja por 
maior receita ou por reducao de despesa. fato de um RPPS se situar aquem da eficiencia 
maxima de gestao e negativo ao indicar desperdicio de recursos. Entretanto, do ponto de 
vista positive esse ente e capaz de obter grandes avancos por meio de ajustes de natureza 
administrativa que nao requerem alteracoes em suas normas juridicas e respectivas nego- 
ciacoes com o legislativo local. 

Avancos administrativos nos RPPS podem ocorrer via auditoria de folha, cruzamento da 
base de dados do ente com as do Governo Federal e formacao de entidade gestora unica com 
intuito de eliminar duplica<;ao de atividades e tornar o regime menos suscetivel a fraudes. 

A possibilidade de uma reforma parametrica no RPPS de um estado ou municipio e 
limitada, uma vez que muitas regras estao estabelecidas na Constituicao brasileira e em leis 
federals. No entanto, ha casos de entes da Federacao que ainda precisam se adequar as varias 



mudancas promovidas pela legislate) federal. Os principals pontos de atuacao sao: igualar o 
salario de contribuicao ao de beneficio, fim da promocao automatica para o policial militar 
que entra em reserva, formula de calculo dos beneficios com base no salario medio e nao 
mais no ultimo salario, aplicacao da taxa marginal de 70% de reposicao para pensao por 
morte que exceder o teto do RGPS, cobranca de contribuicao de aposentados e pensionistas, 
aplicacao dos tetos remuneratorios e indexacao de algumas categorias de beneficios pela 
inflacao de precos, e nao de salarios. 

No que tange a reformas estruturais, ha duas alternativas possiveis: criacao de previden- 
cia complementar, ja discutida em subsecao anterior, e segmentacao de massa. 

RPPS federal se financia em um regime de reparticao simples, modalidade seguida 
pela grande maioria dos estados e municipios. Tal pratica gera pressao para estrangulamento 
das contas publicas da Uniao e dos entes subnacionais no longo prazo. Muitos dos RPPS ja 
se encontram em deficit, situacao que tende a se acentuar com o passar do tempo em funcao 
do acelerado processo de envelhecimento populacional. Tesouro Nacional assim como os 
tesouros locais necessitam alocar quantia significativa de suas receitas ao pagamento da folha 
de inativos e pensionistas. A fun de aliviar as tensoes fiscais, no longo prazo o RPPS deve se 
autofinanciar, ou seja, a folha de inativos e pensionistas se pagaria por meio dos ativos acumu- 
lados durante os anos de contribuicao, e nao por arrecadacao tributaria. 

maior obstaculo para a mudanca do regime de reparticao para o de capitalizacao e 
seu expressivo custo de transicao. Com o intuito de mitigar os custos de transicao, propoe-se 
uma transicao gradual do regime de reparticao para o de capitalizacao. A alternativa da seg- 
mentacao de massa, apresentada a seguir, assim como a previdencia complementar, exposta 
anteriormente, lida com essa questao. 

A segmentacao de massa consiste na divisao dos servidores do ente da Federacao em 
dois grupos. primeiro usualmente se compoe pelos atuais aposentados e pensionistas, 
assim como pelo pessoal ativo com maior tempo de contribuicao. Dado que o regime se 
financia por reparticao, essas pessoas nao acumularam ativos suficientes para financiar seus 
beneficios previdenciarios. ente da Federacao reconhece essa responsabilidade e continua 
a financiar os beneficios previdenciarios desse grupo de servidores mais antigos por meio 
da reparticao simples. 

segundo grupo se compoe por trabalhadores ativos com menor tempo de contribui- 
cao. Essa nova geracao ainda conta com tempo suficiente para acumular poupanca a fim 
de financiar suas pensoes. Poderia, portanto, adotar a capitalizacao, o que tornaria o RPPS 
independente — na fase de fruicao de beneficio — dos recursos tributarios arrecadados 
pelo ente da Federacao. 

Essa estrategia reduz o custo de transicao, dado que ainda se utiliza a contribuicao das 
geracoes mais antigas para o financiamento dos beneficios do primeiro grupo. Nao ocorre a 
perda total da arrecadacao por parte do ente publico, tal como se daria em uma transicao ime- 
diata e integral para a capitalizacao. ente deixa de arrecadar somente as contributes do 
segundo grupo, as quais se converterao em ativos financeiros que se utilizarao no futuro para 
o pagamento dos beneficios previdenciarios desse grupo. Embora se reconheca a relevancia 



do custo de transicao, recomenda-se a adocao dessa politica por ser um modo de tornar o 
sistema previdenciario independente do orcamento do governo no longo prazo. 



10 ECONOMIAS DE ESCALA NA PREVIDENCIA 

A unificacao de regimes previdenciarios se justifica com base nas economias de escala e na 
equidade. Para melhor compreensao do argumento, e interessante recorrer a historia da pre- 
videncia social no Brasil, cuja fase de consolidacao ocorre entre as decadas de 1920 e 1930. 
A estrutura organizacional consistia em varios institutos de aposentadorias e pensoes vincu- 
lados a categorias profissionais especificas. Entre os mais conhecidos estavam o Instituto de 
Aposentadoria e Pensoes dos Industriarios (IAPI), dos bancarios (IAPB), dos comerciarios 
(IAPC) e o Instituto de Previdencia e Assistencia de Servidores do Estado (IPASE). 

A estrutura fragmentada replicava custos administrativos ao multiplicar a estrutura de 
redes de atendimento, pessoal, contabilidade, custos de manutencao etc., ou seja, a fragmen- 
tacao implicava deseconomias de escala. segundo problema era que se permitiam regras 
diferenciadas de acordo com o instituto, o que gerava tratamento desigual entre as categorias. 
Esse problema se amenizou em 1960, quando se criou a Lei Organica da Previdencia Social, 
a qual unificou a legislacao referente aos diversos institutos de aposentadorias e pensoes. 
Por nm, em 1966, os diversos institutos, a excecao do IPASE, consolidaram-se em torno do 
Instituto Nacional de Previdencia Social (INPS). Surgiu, entao, durante o governo militar, a 
estrutura previdenciaria contemporanea, em que convivem dois regimes distintos de previ- 
dencia social, um para o setor privado e o outro para o servico publico. 

A unificacao trouxe beneficios e custos. Os ganhos decorreram da maior racionalidade 
dos procedimentos administrativos, tratamento mais equanime para as diversas categorias 
ocupacionais e possibilidade de insercao na previdencia social dos grupos nao restritos as 
classes profissionais dos institutos de aposentadoria e pensao. Entretanto, faz-se necessario 
reconhecer a perda da unificacao, que foi a transformacao de regimes capitalizados em re- 
particao. Claro que a descapitalizacao nao e consequencia da unificacao, mas foi uma decisao 
politica tomada a epoca que implicou custos de longo prazo substanciais para a solvencia da 
previdencia brasileira. Interessante exemplo de medida adequada acompanhada de acoes 
improprias. 

Os argumentos a favor da unificacao da gestao previdenciaria sao universais e se re- 
plicam nos dias hoje em duas circunstancias: a unificacao das entidades gestoras de pre- 
videncia de um mesmo RPPS e a unicidade de entidade gestora para previdencia comple- 
mentar em caso de sua eventual criacao. 

Vale notar que, na esfera privada, o argumento do ganho de eficiencia, por se atuar 
com menos ofertantes e cada um destes ser capaz de auferir menores custos medios por 
trabalhar com escala mais ampla, deve se contrapor a perda de competitividade em funcao 
de o mercado near com menor numero de ofertantes. Em outras palavras, o menor custo 
medio pode significar maior peso morto caso as firmas usem seu poder de mercado para 
ampliar sua margem de lucro. Ha no setor privado um trade-off entre ganho de eficiencia 



e perda de competitividade. A escolha da melhor combinacao entre esses dois efeitos con- 
traditorios e complexa. 

Essa argumentacao muda de matiz ao se tratar de administracao piiblica. maior 
niimero de ofertantes nao se traduzira em maior concorrencia, capaz de tornar os pre- 
cos mais proximos ao custo marginal, porque nao havera concorrencia entre os ofer- 
tantes. Havera sim pianos de previdencia destinados a grupos especificos de servidores. 
Nesse sentido, a fragmentacao na administracao piiblica aumenta a suscetibilidade da 
captura da entidade gestora por interesses de grupos particulares com a geracao de rent- 
seeking. Para a administracao piiblica permanece, portanto, somente o argumento do ga- 
nho de escala. 

Em relacao a escala, cabe notar que uma entidade de previdencia apresenta estrutura 
de custos que pouco varia em funcao da quantidade de participantes e assistidos, tais como 
custos para administracao e manutencao de sistemas informatizados, contratacao de pesso- 
al administrativo, diretoria executiva qualificada, rede de atendimento aos filiados ao fundo 
de previdencia etc. Sao custos que se diluem entre os diversos participantes, o que torna o 
custo medio decrescente. Trata-se, portanto, de um setor com espaco para consolidacao. 
Para os servidores, uma entidade linica de previdencia significaria que eles teriam que des- 
tinar menor parcela de suas contributes ao custeio administrativo de sua entidade, o que 
implicara mais recursos para aplicar em beneficio proprio para aposentadoria futura. 

Por essa linha de raciocinio, seria interessante que a Uniao oferecesse a outros entes 
da Federacao a possibilidade de adesao a seu piano de previdencia complementar. Muitos 
deles sequer poderao criar pianos de previdencia complementar proprio em decorrencia 
da falta de escala. Pode ser interessante para um municipio pequeno incluir os poucos 
servidores que ganhem alem do teto em um piano de previdencia complementar, mas ele 
estara impossibilitado de faze-lo por sua propria conta se nao tiver escala suficiente. A pos- 
sibilidade de adesao a previdencia complementar da Uniao eliminara a limitacao da escala 
propria ao se ter em vista que utilizara a escala ja existente do Governo Federal. 

aumento de escala implica tambem avancos em equidade. Primeiro porque, com a 
possibilidade de adesao de entes menores a previdencia complementar da Uniao, havera 
parcela maior de servidores com tratamento mais harmonizado com o setor privado e 
os contribuintes deixarao de assumir os riscos atuariais dos beneficios previdenciarios 
de funcionarios piiblicos de renda elevada. Segundo porque varias entidades impedem o 
tratamento igualitario para a previdencia complementar de diferentes categorias de ser- 
vidores e permitem que funcionarios mais bem organizados e com maior poder de pres- 
sao sobre o orcamento publico utilizem a previdencia complementar como uma forma de 
rent-seeking. 

A unificacao e a estrutura administrativa ideal por tornar o gerenciamento mais ra- 
cional, igualitario e de menor custo ao contribuinte. A oposicao de setores corporativistas 
pode impossibilitar sua consecucao. A falta de transparencia nas contas da entidade gesto- 
ra e atitudes inapropriadas podem transformar uma estrutura ideal em algo que seria pre- 
ferivel inexistir. A unificacao nao e uma panaceia, mas gera beneficios se for bem gerida. 



EPU — Encargos Previdenciarios da Uniao 



IAPB — Institute de Aposentadoria e Pensoes dos Bancarios 
IAPC — Institute de Aposentadoria e Pensoes dos Comerciarios 



IAPI — Instituto de Aposentadorias e Pensoes dos Industriarios 



IPASE — Instituto de Previdencia e Assistencia de Servidores do Estado 
INSS — Instituto Nacional do Seguro Social 



LOAS — Lei Organica da Assistencia Social 



MPS — Ministerio da Previdencia Social 
PGBL — Piano Gerador de Benef icio Livre 



RGPS — Regime Geral de Previdencia Social 



RPPS — Regime Proprio de Previdencia Social 
SSA — Social Security Administration 



VGBL — Vida Gerador de Benef icio Livre 




Contrato Social 
da redemocratizagao 

Samuel de Abreu Pessoa 



1 INTRODUCAO 

A sociedade brasileira colhe o fruto de um arcabouco de politka macroeconomica extre- 
mamente bem construido em associacao a uma situacao internacional muito favoravel. 
A conjuncao desses dois fatores ao longo dos anos do Governo Lula permitiu que as de- 
mandas dos diversos grupos que compoem a sociedade fossem atendidas sem que ques- 
toes muito dificeis tivessem que ser enfrentadas. A popularidade expressa esse momento. 
Bacha e Schwartzman, na introducao deste volume, olham a frente e veem problemas na 
manutencao desse contrato social, alem de notarem limitacoes principalmente de quali- 
dade (e menos de provimento) de diversos servicos publicos essenciais. Apesar da popula- 
ridade, nao vivemos em um mar de rosas. 

objetivo do comentario e, a partir da dinamica do gasto publico de 1999 ate 2009, 
caracterizar o contrato social da redemocratizacao. A motivacao inicial do comentario foi 
a constatacao de certa dissintonia entre a sociedade — que aprovara o governo Lula em 
larga medida — e as imimeras e persistentes criticas de diversos profissionais de economia 
e de setores da imprensa contra a gastanca do Governo Federal. entendimento do artigo 
e que a dissintonia surge de uma incompreensao da natureza do processo de crescimento 
brasileiro em seguida a redemocratizacao. Este comentario tem tres secoes. Na primeira 
descrevo como entendo o problema de sintonia entre a sociedade e diversos formadores 
de opiniao e argumento que o Estado brasileiro nao e perdulario. Em seguida descrevo as 
caracteristicas do contrato social vigente e termino o artigo elaborando os limites a manu- 
tencao do equilibrio social que tem prevalecido. 



2 EVOLUCAO DO GASTO PUBLICO 

Interpretacao popular entre os economistas e que a politica fiscal do Governo Lula teria 
sido muito expansiva. fi comum que se critique o crescimento do gasto publico e em parti- 
cular o crescimento do custeio. De maneira geral essa critica se estende tambem ao gover- 
no anterior. No entanto, essa critica nao resiste a uma analise mais cuidadosa dos dados. 
De fato, o gasto consolidado para os tres niveis da administracao publica elevou-se entre 
2002 ate 2008 (ultimo periodo que temos o dado consolidado) em 6,0 pontos percentuais 
(p.p.) do Produto Interno Bruto (PIB). Partiu de 32,3% do PIB em 2002 para 38,3% em 
2009. Quando consideramos o periodo mais longo desde 1999, o crescimento foi de 9 p.p. 
do PIB. Quando tivermos os dados consolidados para 2009, observaremos crescimento 



ainda maior, visto que o PIB de 2009 foi muito baixo em funcao da crise. No entanto, ao 
investigarmos a abertura do gasto, nao ha sinais claros de desperdicio ou de gastanca. 

A Tabela 1 apresenta a evolucao do gasto da Uniao de 1999 ate 2009. Os valores excluem 
as transferencias governamentais para os estados e municipios. ano de 1999 e uma base 
de comparacao adequada, pois representa o primeiro ano de funcionamento do regime de 
metas de inflacao com cambio flutuante. fi um ano de forte ajuste fiscal, como tambem foi 
o caso de 2003. Nesse periodo de 11 anos o gasto da Uniao cresceu 4,3 pontos percentuais 
(p.p.), como observado na pemiltima linha e primeira coluna da tabela. Trata-se de elevacao 
de 0,43 p.p. do PIB por ano. Isto e, o gasto cresceu bem acima do crescimento do PIB, que, 
por sua vez, apresentou crescimento bem superior ao da decada anterior. Nao seria possivel 
reduzir o gasto e com ele a carga tributaria? Certamente. Mas a questao interessante nao e 
essa, mas sim onde cortar? 



TABELA 1 Execucao orcamentaria da Uniao excluindo transferencias para estados e 
municipios e gastos com pagamento de juros (% do PIB) 



Despesa 
total 



INSS 



Gastos 
sociais 



Custeio 
Investimento saude e 
educacao 



Pessoal 



Custeio 
restrito 



Outros 





(1) 


(2) 


(3) 


(4) 


(5) 


(6) 


(7) 


(8) 


1999 


14,06 


5,50 


0,59 


0,50 


0,75 


4,47 


2,17 


0,08 


2000 


14,44 


5,58 


0,58 


0,66 


0,90 


4,57 


2,07 


0,08 


2001 


15,28 


5,78 


0,65 


0,81 


0,91 


4,80 


2,25 


0,08 


2002 


15,75 


5,96 


0,78 


0,92 


0,90 


4,81 


2,30 


0,08 


2003 


14,97 


6,30 


0,88 


0,40 


0,91 


4,46 


1,91 


0,10 


2004 


15,33 


6,48 


1,11 


0,37 


1,06 


4,31 


1,88 


0,11 


2005 


16,11 


6,80 


1,27 


0,51 


1,10 


4,30 


2,02 


0,11 


2006 


16,78 


6,99 


1,42 


0,74 


1,13 


4,45 


1,95 


0,10 


2007 


16,85 


6,96 


1,52 


0,83 


1,20 


4,37 


1,87 


0,09 


2008 


16,51 


6,64 


1,57 


0,94 


1,25 


4,35 


1,65 


0,12 


2009 


18,33 


7,17 


1,88 


1,09 


1,38 


4,84 


1,85 


0,13 


Variacao 
99-09 


4,3 


1,7 


1,3 


0,6 


0,6 


0,4 


-0,3 


0,0 


Participac,ao 


100,0 


39,2 


30,1 


13,7 


14,9 


8,5 


-7,5 


1,1 



Os dados da tabela demonstram que houve forte esforco do governo para reduzir o gasto 
de custeio. A rubrica custeio restrito' — setima coluna — apresentou no periodo queda de 
0,5 p.p. 1 Em que pesem os fortes aumentos salariais, o gasto com pagamento de salarios da 
Uniao cresceu no periodo rigorosamente a mesma velocidade do PIB. Em 2009, a rubrica 



Classificacao criada pelo economista e tecnico do IPEA Mansueto Almeida. E o resultado da exclusao da rubrica "outras contas de 
custeio e capital", conhecida como OCC, de todos os gastos de investimento, de programas sociais e de custeio de saude e educacao. 
Estes ultimos sao mais bem caracterizados como atividade fim do que atividade meio. 



'pessoaF (que inclui as aposentadorias do setor publico) respondia pelos mesmos 4,8% do 
PIB de 2002. Ocorre que 69% do aumento do gasto publico em excesso ao crescimento do 
PIB deveu-se ao crescimento do gasto referente as rubricas 'INSS' e butros gastos sodais', 
respectivamente segunda e terceira colunas da tabela. A elevacao dos gastos com aposenta- 
doria do setor privado (INSS) e consequencia da politica de valorizacao do salario-minimo, 
fruto da vinculacao de inumeros beneficios previdenciarios ao piso salarial. Os gastos sociais 
elevaram-se em funcao da expansao do programa Bolsa Familia. Simples assim. Parte do 
crescimento do gasto foi para o custeio da saiide e educa^ao, que, rigorosamente, constituem 
atividade fun, tal como o programa do livro escolar, o apoio as prefeituras no transporte es- 
colar, a distribuicao de remedios etc. 

fi forcoso reconhecer que a reducao do crescimento do gasto publico requerera repensar 
a politica de elevacao dos gastos sociais. Duas questoes devem ser enfatizadas. Primeiro, os 
programas sociais representam transferencias entre individuos. setor publico tributa toda 
a sociedade e transfere aos individuos conforme criterios decididos pelo Congresso Nacio- 
nal. Nao se trata de gasto corrente. Evidentemente, do ponto de vista dos efeitos da tributacao 
sobre o desestimulo a atividade produtiva, transferencia e gasto corrente sao equivalentes. 
Segundo, o crescimento dos programas sociais e responsavel em boa medida pela popu- 
laridade do governo Lula. Assim, parece haver certa dissintonia entre inumeros analistas e 
economistas, que bradam pelo nm da gastanca e pela reducao do custeio, e a populacao, que 
aprova por larga margem o governo Lula. Nao ha gastanca, o custeio esta controlado, e a po- 
pulacao deseja a elevacao das transferencias referentes aos programas sociais. 



3 O CONTRATO SOCIAL 

Os mimeros levantados na secao anterior expressam um contrato social que ha na nossa so- 
ciedade que vigora desde a promulgacao da Constituicao de 1988 e que tem sido sistematica- 
mente renovado em seguidos pleitos. processo de redemocratizacao gerou demanda para 
construcao de um estado de bem-estar social extremamente abrangente. Temos hoje saiide, 
educacao e aposentadoria piiblicas e universais. Alem dos sistemas universais, temos uma 
serie de programas desenhados para grupos da sociedade que visam cobrir riscos especificos 
de uma economia de mercado: seguro-desemprego, auxilio-doenca e um sistema bastante 
generoso de pensao por morte sao tres exemplos. 

Desse ponto de vista nao ha diferencas significativas entre os governos Lula e FHC. A 
Tabela 1 documenta que nao ha diferencas significativas na evolucao do gasto publico entre 
os dois governos. mesmo padrao e obtido com relacao a carga tributaria total. No Governo 
FHC ela sobe 3,3 p.p. do PIB, saindo de 26,9% do PIB no Governo Collor/Itamar para 30,2% 
na media do periodo FHC, de 1995 ate 2002. No Governo Lula ha um novo salto de 4,1 p.p., 
atingindo na media do periodo 2003-2010 34,3% do PIB. Observa-se a mesma continuidade 
com relacao a politica de valorizacao do salario-minimo. Assim, de 1995 ate 2002, o valor 
real do salario-minimo cresceu a taxa de 4,7% ao ano, e de 2003 ate 2010, cresceu a taxa de 
6,2% ao ano. 



A longa continuidade na expansao da carga tributaria e dos programas sociais por um 
periodo de mais de duas decadas e a enorme popularidade do governo Lula, que somen- 
te deu continuidade ao anterior e acelerou a velocidade de crescimento das transferencias 
sociais, sao sinal de que o contrato social apresenta ampla adesao da sociedade. Assim, e 
importante que os comentaristas e profissionais de economia, ao analisar as opcoes de poli- 
tica, sejam capazes de distinguir claramente as recomendacoes que constituem necessidades 
tecnicas — por exemplo, o controle monetario e essencial para a manutencao da inflacao 
em patamares civilizados — daquelas proposicoes de carater distributive que representam, 
portanto, opcoes legitimas da sociedade. Para essas ultimas, o titulo de especialista de pouco 
adianta; o posicionamento sera sempre de natureza pessoal, e a credencial sera somente a de 
cidadao. Cada um com seu posicionamento e como cidadao se pronuncia nas urnas. 

No contrato social vigente, a variavel crescimento economico tem sido residual. cres- 
cimento tem sido o possivel depois de atendidas as demandas dos programas sociais. Se por 
algum motivo a situacao da economia melhora e o crescimento se acelera, o Congresso vota 
por elevacao na velocidade de crescimento do valor dos beneficios vinculados aos programas 
sociais. A melhor expressao do contrato social atual e a regra que vincula o crescimento do 
beneficio real do salario-minimo ao crescimento do PIB. Dado que o crescimento do gasto 
publico com programas sociais vinculados ao piso salarial se deve a dois motivos — o cresci- 
mento do valor real do salario-minimo e o da cobertura, que, devido a dinamica populacio- 
nal, e positiva e crescente — , a regra em vigor, necessariamente, fara com que o gasto cresca 
a velocidade superior ao crescimento do PIB. contrato social vigente requer crescimento 
da carga tributaria. Por mais que ela seja muito elevada, o forte processo de formalizacao 
sugere que ha espaco para elevacao adicional da carga sem necessidade de elevacao da carga 
tributaria legal. No entanto, a elevacao da carga tributaria legal esta sempre na agenda, como 
ilustrado pelo recente debate em torno da recriacao da CPMF. 

Por que motivo a sociedade tem se posicionado sistematicamente pela elevacao da 
carga tributaria e elevacao das transferencias sociais em vez de preferir um curso de acao 
que eleve o potencial de crescimento da economia? Sera que o nivel do gasto publico para 
a area social e baixo comparativamente a paises de renda proxima a nossa? Sabemos que 
esse nao e o caso. Por exemplo, os gastos previdenciarios do setor publico com aposenta- 
dorias e pensoes por morte dos trabalhadores do setor privado e do setor publico corres- 
pondent a 11,2% do PIB. Paises que tem perfil demografico proximo ao do Brasil gastam 
de metade a um terco desse valor. Certamente nao ha carencia de gasto publico nas areas 
sociais. 

A forte demanda por elevacao das transferencias sociais deve-se a forte desigualdade de 
renda e, principalmente, a desigualdade de escolaridade, tambem muito elevada. A enorme 
desigualdade de escolaridade faz com que o crescimento economico per se, isto e, sem a 
colaboracao da expansao dos programas sociais, nao seja capaz de atingir rapidamente os 
estratos mais desfavorecidos da sociedade. Do ponto de vista da maioria da populacao, e 
melhor um crescimento mais lento, mas com expansao dos programas sociais, do que um 
crescimento mais forte sem melhoras distributivas. 



De fato, o salario basico (isto e, o salario pago ao trabalhador desqualificado e com pouca 
experiencia profissional) tem acompanhado o salario-minimo entre 2003 e 2009. Grafico 
1 apresenta a evolucao do salario-minimo legal em valores correntes (linha com circulos, es- 
cala da esquerda) e a evolucao do salario basico da economia (linha com quadrados, esca- 
la da esquerda), tambem em valores correntes. salario basico da economia e o salario de 
um jovem negro, do sexo masculino e com curso primario incomplete 2 As barras, que de- 
vem ser lidas na escala da direita, apresentam o salario basico como proporcao do salario- 
minimo legal. Desde 2003, o salario basico da economia estabilizou-se em torno de 1/3 do 
salario-minimo legal. A elevacao do salario-minimo eleva toda a escala de salarios dos traba- 
lhadores mais desqualificados, explicando, em parte, a melhora da distribuicao de renda obser- 
vada nos ultimos anos. 



GRAFICO 1 



Evolucao do salario-minimo legal e do salario basico da economia 
(remuneracao do trabalhador jovem desqualificado) 



500 - - 
450 - - 






■■ m 




■ 70 


350 - - 


— 








■ 60 


— 








- 50 


300 " 
250 - - 
200 - - 
150 - - 
100 -- 
50 - - 

o -- 
















-I 






__J 


l™l 


im 








- 30 

- 20 
■ 10 

-■ 



1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200B 2009 



1 Razao (%) direita 

Salario basico da economia (R$ correntes) esquerda 
-Q"" Salario-minimo (R$ correntes) esquerda 



salario basico da economia e a constante de uma regressao minceriana calculada para cada uma das PNAD, desde 1995 ate 2009. 
Como a PNAD vai a campo a cada mes de setembro, os dados estao avaliados em R$ (reais) de setembro do ano corrente. Ver Barbosa 
Filho, Pessoa e Veloso, 2010. 



fato de a politica de valorizacao do salario-minimo ainda nao ter tido impacto sobre 
o funcionamento do mercado de trabalho — a taxa de desemprego encontra-se no seu valor 
mais baixo da serie historica — sinaliza que os limites a continuacao da politica sao unica- 
mente fiscais. Assim, e sempre possivel que a sociedade decida elevar a aliquota de impostos 
existentes ou mesmo criar novos impostos — como seria o caso com a recriacao da CPMF 
ou com o imposto sobre exportacao de commodities — , de sorte a manter o contrato social 
por mais alguns anos. 



4 LIMITACOES A TRANSICAO PARA UM NOVO CONTRATO 
SOCIAL 

Apesar da enorme popularidade do governo Lula, o modelo de desenvolvimento atual tern 
limites. Um deles e claramente a baixa capacidade de investimento em infraestrutura. Essa 
limitacao tem sido agravada pela desconfianca do governo anterior, em comparacao com o 
governo FHC, na contribuicao que o setor privado pode dar a oferta de servicos de utilidade 
publica. As enormes demandas sociais liberam poucos recursos piiblicos para os investimen- 
tos. Frischtak (2009) contabiliza que os investimentos em infraestrutura piiblicos e privados 
para a media do periodo 2001-2007 foram da ordem de 2,11% do PIB e para o periodo 2008- 
2010 serao pouco acima, na casa de 2,18% do PIB. 3 Seriam necessarios investimentos da 
ordem de 3% do PIB para manter o estoque de capital existente, acompanhar o crescimento 
demografico e atender demandas de universalizacao em 20 anos do saneamento basico. Se 
quisermos ir alem da universalizacao do saneamento basico em 20 anos e melhorar sensivel- 
mente a infraestrutura, incluindo metros nas grandes regioes metropolitanas e melhoras dos 
transportes rodoviario e ferroviario, sera necessario elevar os investimentos em infraestrutu- 
ra para algo na casa de 4-6% do PIB. 4 Assim, o contrato social vigente produz uma velocidade 
extremamente baixa de melhora da infraestrutura. Em feliz expressao de Claudio Frischtak, 
estamos progredindo muito nos espacos privados — as casas das classes D e C brasileiras 
estao bem equipadas e o carro deixou de ser um sonho reservado as classes A e B — , mas 
estamos muito atrasados e nos atrasando nos espacos piiblicos. 

Provavelmente havera algum momento a frente no qual a media da sociedade ira de- 
mandar que a velocidade de melhora dos espacos piiblicos e da infraestrutura em geral se 
eleve. Tambem e possivel que a melhora educacional dos filhos das classes D e C faca com 
que surja uma demanda por crescimento economico maior, de forma a tornar o mercado de 
trabalho mais dinamico. Quando esse momento chegar, um candidato que vocalize mudanca 
no desenho da politica economica em direcao mais favoravel ao crescimento e, consequen- 
temente, tenha menor preocupacao com a melhora distributiva podera ganhar uma eleicao 
presidencial. Esse momento ficara para 2014 ou 2018. 

Evidentemente, a analise ate o momento supos que o atual modelo de baixo crescimento, 



3 Frischtak (2009). VerTabela l,p.310. 

4 Frischtak (2009), p. 307. 



com forte crescimento da carga tributaria e das transferencias sociais, nao apresente limites 
alem dos dados pelo proprio processo democratico de escolha social. No entanto, a principal 
consequencia, do ponto de vista macroeconomico, do atual contrato social e o baixo nivel de 
poupanca domestica. A media das taxas trimestrais de poupanca foi, para o periodo 1999- 
2010, excluindo o 4.° trimestre do ultimo ano, de 16,2% do PIB. Esse valor e inferior aos 20% 
do PIB observado nos anos 1970. Essa queda e surpreendente, visto que a demografia hoje e 
muito mais favoravel a poupanca do que no passado. Hoje vivemos o periodo que os demo- 
grafos chamam de bonus demografico. Esse e o periodo em que a participacao da Populacao 
em Idade Ativa (PIA) na populacao total e maxima. E a epoca em que ja nao ha tantas crian- 
cas para educar nem tantos idosos para cuidar. Nessa etapa do desenvolvimento demografico 
da sociedade, geralmente poupa-se muito, pois a poupanca das pessoas no mercado de tra- 
balho ainda nao e compensada pelo consumo dos idosos. Os paises asiaticos, quando estao 
na fase do bonus demografico, poupam 35% do PIB. Dessa forma, nossos niveis de poupanca 
sao extremamente baixos, e bem mais baixos do que os observados nos anos 1970. 

Assim, a elevacao do investimento requerera para o seu financiamento — dado que a 
poupanca domestica e baixa — elevacao da poupanca externa. Isto e, nos proximos anos, 
a manutencao do ciclo de crescimento na casa de 4,5% ao ano produzira deficits externos 
persistentes, trazendo para a pauta dos macroeconomistas o problema da sustentabilidade 
externa do modelo de desenvolvimento atual. Os demais paises estarao dispostos a nos fi- 
nanciar? Ha medidas que podem ser tomadas para reduzir a fragilidade externa de nossa 
economia? A primeira questao e de dificil resposta. Requer a aposta em algum cenario ex- 
terno. A segunda questao versa sobre tema que esta sob nossa jurisdicao. Meu entendimento 
e que a unica forma de termos um modelo de crescimento baseado em poupanca externa 
que seja estavel no longo prazo e que a absorcao de poupanca nao seja na forma de divida 
denominada em moeda externa. A politica economica tem que ser muito explicita em deses- 
timular a assuncao por parte do setor privado de divida externa em moeda externa. Isto e, e 
necessario evitar ao maximo o descasamento de moedas no passivo externo do pais. Se essa 
condiijao for atendida, nao ha riscos de grandes crises externas, apesar de haver riscos de ne- 
cessidade de correcao de rota se o desejo das demais economias em nos financiar se alterar. 



5 CONCLUSAO 

O comentario sugere que o padrao de provimento dos programas sociais bem como as 
principals caracteristicas do desenvolvimento nas ultimas decadas da economia e socieda- 
de brasileiras sao consequencias do processo de escolha social que sustenta a democracia 
brasileira. As principals caracteristicas sao crescimento baixo com forte expansao da carga 
tributaria e fortissima expansao dos programas de transferencias de renda entre individuos. 
Do ponto de vista de sua logica interna, esse contrato social pode perdurar mais uma decada 
pelo menos, pois ainda nao foram esgotadas todas as possibilidades de elevacao da carga 
tributaria legal. No entanto, o contrato social apresenta desequilibrios endogenos ao seu pro- 
prio desenvolvimento. Devido a baixissima capacidade de poupanca do Estado, a velocidade 



de acumulacao de infraestrutura, principalmente infraestrutura urbana nas regioes metro- 
politanas, e extremamente baixa. Pelo ritmo atual, a universalizacao do saneamento basico 
levara muitas decadas para se completar. Pode ocorrer de o proprio processo de escolha so- 
cial mudar o equilibrio, de sorte que haja demanda pela elevacao do investimento publico. 
grande limite externo a continuidade do contrato social e a necessidade de poupanca externa 
para financiar o investimento. 

Retornando ao inicio do texto, e possivel que em alguns anos a insatisfacao expressa por 
Bacha e Schwartzman na introducao ao presente volume seja compartilhada pela maioria 
da sociedade. Quando esse momento chegar, o equilibrio politico se alterara, e e possivel, 
entao, que diversas das sugestoes feitas nos varios estudos que compoem este volume sejam 
demandadas pela sociedade. 



Parte 3 



POLITICAS DE EDUCAQAO 



8 

A Evolucao Recente e Propostas para a Melhoria DA EDUCACAO NO Brasil 

Fernando Veloso 



Vies Academico na Educacao Brasileira 
Simon Schwartzman 

10 

Pre-Escola, Horas-Aula, Ensino Medio e Avaliacao 

Naercio Aquino Menezes Filho 



11 

As Avaliacoes e os Desafios do Ensino Medio 

Reynaldo Fernandes 



A EvoLugAo Recente e Propostas 
para a melhoria da educagao 

no Brasil 1 




Fernando Veloso 



1 INTRODUgAO 

Apos decadas de descaso em relacao a educacao, desde meados da decada de 1990 houve 
uma evolucao de varios indicadores educacionais no Brasil. Nesse periodo, foi praticamen- 
te universalizado o acesso ao ensino fundamental, e houve uma expansao expressiva do 
ensino medio. No entanto, a qualidade da educacao ainda e muito baixa. 

Neste capitulo, descrevemos o quadro educacional no Brasil e sua evolucao recen- 
te. Sao analisados varios estudos sobre os determinantes do nosso baixo desempenho e 
experiencias de reforma educacional em outros paises. Uma licao importante e que os 
resultados das politicas dependem de forma crucial dos detalhes das intervencoes e das 
caracteristicas do ambiente local. Em funcao disso, para entender os possiveis efeitos de 
iniciativas de reforma no Brasil, e preciso caracterizar o contexto no qual elas atuariam. 

Com esse objetivo, descrevemos o funcionamento do sistema educacional brasileiro, 
com enfase no sistema de avaliacao da educacao basica, financiamento e gasto publico em 
educacao, participacao do setor privado e organizacoes nao governamentais e experiencias 
recentes de reforma educacional no Brasil. Tambem sao descritos aspectos importantes do 
marco legal que afetam a atribuicao de responsabilidades, o financiamento das politicas 
educacionais e a implantacao de iniciativas de reforma. 

A criacao de um sistema abrangente de avaliacao da educacao basica no Brasil propi- 
ciou as condicoes para que sejam desenhadas politicas eficazes nos proximos anos. Com 
base nas licoes das experiencias de reforma em outros paises e na analise das caracteristi- 
cas do sistema educacional brasileiro, sao feitas recomendacoes de politica para melhorar 
os indicadores educacionais no pais. 

capitulo esta dividido em seis secoes, incluindo esta introducao. A segunda secao 
faz um breve diagnostico do quadro atual da educacao no Brasil e sua evolucao desde 
meados da decada de 1990. A terceira secao analisa varios estudos sobre os determinantes 
do desempenho educacional no Brasil. A quarta secao apresenta as licoes de experiencias 
de reforma em outros paises. A quinta secao descreve o sistema educacional brasileiro. A 
secao final apresenta propostas para a melhoria da educacao no Brasil. 



Gostaria de agradecer os comentarios e sugestoes de Naercio Aquino Menezes Filho e Reynaldo Fernandes, e dos organizadores deste 
volume, Edmar Bacha e Simon Schwartzman. Agradeco tambem os comentarios de Andre Portela Souza, Daniel Santos, Fabio Giam- 
biagi, Miguel Foguel, Paulo Ferraz, Samuel Pessoa e dos participantes dos seminarios realizados na Casa das Garcas. 



2 O QUADRO EDUCACIONAL NO BRASIL 

Desde meados da decada de 1990, o acesso ao ensino fundamental no Brasil foi praticamente 
universalizado. Em 2009, 98% das criancas entre 6 e 14 anos frequentavam a escola. Entre 
1995 e 2009, tambem verificou-se um importante aumento na taxa de atendimento dos jo- 
vens entre 15 e 17 anos. Em 1995, 64% dos jovens nessa faixa etaria frequentavam a escola. 
Esse percentual elevou-se para 85% em 2009. 2 

Houve tambem um aumento expressivo nas taxas de conclusao do ensino fundamental e 
ensino medio. Em 1995, apenas 29% dos jovens com 16 anos haviam concluido o ensino funda- 
mental, como mostra o Grafico 1 . Em 2007, esse percentual elevou-se para 6 1 %. No mesmo perio- 
do, a proporcao de jovens de 19 anos com ensino medio completo elevou-se de 17% para 45%. 3 

GRAFICO 1 

Evolucao da proporcao de jovens com ensino fundamental completo aos 16 anos e ensino 
medio completo aos 19 anos — 1995-2007 



a 




1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200S 



Ensino fundamental 



Ensino medio 



Fonte: Todos pela Educacao (2008). 

Portanto, desde 1995 ocorreu um progresso significativo nos indicadores de quantidade de 
educacao no Brasil. No entanto, e preciso ressaltar dois pontos. Primeiro, embora a maior parte 
das criancas e jovens entre 6 e 17 anos esteja na escola, isso nao significa que os alunos estao 
na serie correta, devido ao elevado grau de repetencia e evasao dos niveis de ensinos funda- 
mental e medio. De acordo com IBGE (2010a), apenas 51% dos jovens de 15 a 17 anos estavam 



- Ver IBGE (2010a). 

3 Ver Todos pela Educacao (2008). 



matriculados no ensino medio em 2009, como seria adequado para essa faixa etaria. Segundo, 
embora tenha sido atingida a quase universalizacao do acesso ao ensino fundamental, uma 
parcela significativa das criancas ainda nao conclui esse nivel de ensino. 

A evolucao dos indicadores de qualidade nesse periodo e bem menos favoravel. Grafico 
2 mostra que entre 1995 e 2001 ocorreu uma queda significativa da qualidade da educacao, 
medida pela fracao de alunos da 4. a e 8. a series do ensino fundamental e 3. a serie do ensino 
medio com desempenho adequado em Lingua Portuguesa. 4 Entre 2001 e 2007, verifkaram- 
se uma relativa estagnacao da qualidade da educacao na 8 . a serie do ensino fundamental e 
3. a serie do ensino medio e uma pequena recuperacao na 4. a serie do ensino fundamental. 5 



GRAFICO 2 



Evolucao do desempenho dos alunos do ensino fundamental e ensino medio 
em Lingua Portuguesa — 1995-2007 



o 

0) 
-a 

(B 



C 
ID 

a. 
E 
B 

gj 

a 




1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 200& 



4 B serie do ensino fundamental 
B.° serie do ensino fundamental 



3." serie do ensino medd 



Fonte: Todos pela Educacao (2008). 



Em 2007, apenas 28% dos alunos da 4. a serie do ensino fundamental tiveram desempenho 
adequado para a sua serie em Lingua Portuguesa. Esses percentuais tambem foram muito baixos 
na 8. a serie do ensino fundamental (21%) e na 3. a serie do ensino medio (25%). Os resultados 
foram ainda piores em Matematica. Em 2007, somente 24% dos alunos da 4. a serie do ensino fun- 



A queda da qualidade da educacao foi particularmente acentuada entre 1995 e 1999. Os dados de qualidade da educacao baseiam- 
se na definicao de desempenho adequado a cada serie adotada pelo movimento Todos pela Educacao. Para a 4. a serie do ensino 
fundamental, o desempenho adequado em Lingua Portuguesa e uma pontuacao acima de 200 pontos na escala do Sistema Nacional 
de Avaliacao do Ensino Basico (SAEB), enquanto para a 8. a serie o ponto de corte e de 275 pontos. Para a 3." serie do ensino medio, o 
desempenho adequado e acima de 300 pontos. Para mais detalhes, ver Todos pela Educacao (2008). 

Desde 2006, o ingresso no ensino fundamental passou a ocorrer aos 6 anos de idade, com um periodo de transicao ate 2010. Com a 
efetivacao dessa mudanca, a 4. a e 8. a series do ensino fundamental passam a ser denominadas 5 ." e 9 .° anos, respectivamente. 



damental tiveram desempenho adequado para a sua serie, enquanto na 8. a serie do ensino fun- 
damental e na 3. a serie do ensino medio esses percentuais foram de 14% e 10%,respectivamente. 

Fernandes e Natenzon (2003) apresentam evidencias de que a queda da medida de qua- 
lidade da educacao decorreu principalmente devido a uma mudanca no perfil dos alunos, as- 
sociada a uma reducao expressiva do atraso escolar. Alem disso, a piora do desempenho esta 
em parte associada a incorporacao ao sistema educacional de criancas e jovens provenientes 
de ambientes socioeconomics mais desfavoraveis. 

Nesse sentido, Filmer, Hasan e Pritchett (2006) argumentam que a dicotomia entre 
quantidade e qualidade da educacao e inadequada. Segundo os autores, o foco da politica 
educacional deve ser o aprendizado de todas as criancas e jovens em uma determinada faixa 
etaria, incluindo as criancas e os jovens que estao fora da escola. 6 Eles argumentam que a 
inclusao de criancas no sistema educacional pode elevar substancialmente o aprendizado de 
uma coorte, mesmo que ocorra uma reducao dos resultados observados nos testes. 

Utilizando dados do Programme for International Student Assessment (PISA) de 2003, 
os autores calcularam o desempenho escolar da coorte de 15 anos de idade no Brasil e em 
outros paises. A Tabela 1 apresenta a proporcao dos jovens de 15 anos com desempenho 
escolar abaixo do nivel minimo de proficiencia do PISA 2003 para o Brasil e outros paises. 
No Brasil, 78% dos jovens de 15 anos apresentam desempenho inferior ao nivel minimo de 
proficiencia em Matematica, em comparacao a 39% no Uruguai, 50% no Mexico e 2% na 
Coreia do Sul. Em Leitura, 57% dos jovens no Brasil apresentam desempenho inferior ao 
nivel minimo de proficiencia, em comparacao a 31% no Uruguai, 39% no Mexico e 0% na 
Coreia do Sul. Em Ciencias, a proporcao de jovens com desempenho abaixo do minimo no 
Brasil e de 64%, em comparacao a 31% no Uruguai, 38% no Mexico e 2% na Coreia do Sul. 



TABELA 1 Proporcao de jovens de 15 anos com desempenho escolar abaixo do nivel minimo 

de proficiencia do PISA 2003 


(em %) 


Matematica 


Leitura 


Ciencias 


Brasil 78 


57 


64 


Indonesia 68 


45 


39 


Coreia do Sul 2 





2 


Mexico 50 


39 


38 


Tailandia 34 


19 


26 


Turquia 67 


50 


57 


Uruguai 39 


31 


31 


Grecia 17 


8 


7 


Japao 3 


5 


3 


Estados Unidos 9 


5 


7 



Fonte: Filmer, Hasan e Pritchett (2006). 



Marcelo Neri apresenta urn argumento similar em Todos pela Educacao (2008). 



Portanto, o nivel de aprendizado no Brasil e muito baixo. A qualidade da educacao no 
Brasil tambem e inferior ao que seria de se esperar de um pais com nosso nivel de renda per 
capita. Isso e evidenciado no Grafico 3, que mostra que o Brasil esta abaixo da reta que apre- 
senta a relacao entre a renda per capita e a nota de Matematica no PISA de 2006. mesmo 
padrao ocorre em Ciencias e Leitura. 



GRAFICO 3 
600 

550 

| 500 

§ 450 

% 
to 
B 400 

350 



Relacao entre a nota de Matematica no PISA e a renda per capita — 2006 



300 



«. • -*f^^ 












♦ 


♦ 






^****" 

"~"^ 


— ♦ 


♦ 


->•< 






• 








€ 










Brasil 
i 


— i 


i 






i 


i i 



10.000 20.000 30.000 40.000 

Renda per capita (US$) 



50.000 



60.000 



Fonte: Os dados de renda per capita foram obtidos da Penn World Table 6.3. Os dados da nota de matematica foram 
obtidos do PISA 2006. 



3 DETERMINANTES DO DESEMPENHO EDUCACIONAL NO BRASIL 

Embora a dimensao da quantidade de educacao seja importante, a maioria dos estudos re- 
centes no Brasil analisa os determinantes da qualidade do ensino. Um estudo de Menezes 
Filho (2007) examina os determinantes do desempenho dos alunos da 4. a e 8. a series do 
ensino fundamental e da 3. a serie do ensino medio no exame de proficiencia em Matema- 
tica do Sistema Nacional de Avaliacao do Ensino Basico (SAEB) em 2003. 

Os resultados mostram que caracteristicas familiares e do aluno, como a educacao da 
mae, atraso escolar e reprovacao previa, sao determinantes importantes do desempenho 
escolar. Variaveis que capturam um ambiente estimulante para os estudos, como mimero 
de livros e presenca de computador em casa, tambem sao positivamente correlacionadas 
com a nota em Matematica. Alem disso, alunos que fizeram pre-escola tern um desempe- 
nho melhor em relacao aos que iniciaram os estudos na l. a serie. 

A maioria das variaveis associadas a escola, como mimero de computadores, tamanho 
da turma, e caracteristicas do professor, como escolaridade, formacao continuada e salario, 



tem baixa correlate) com o desempenho dos alunos. Por outro lado, o niimero de horas- 
aula tem uma associacao significativa com o desempenho escolar. 7 

Menezes Filho (2007) tambem apresenta evidencias de que os alunos das escolas priva- 
das tem um desempenho superior ao dos alunos das escolas publicas em cerca de 18%, mes- 
mo controlando por diferencas nas caracteristicas dos alunos. Alem disso, na rede privada 
existe uma associacao positiva entre o salario dos professores e o aprendizado dos alunos, 
enquanto na rede publica nao existe correlacao entre essas variaveis. 

Uma possivel explicacao para a diferenca de desempenho entre os alunos da rede publi- 
ca e privada seria um salario maior nas escolas privadas, que atrairia professores de melhor 
qualidade. Barbosa Filho, Pessoa e Afonso (2009) mostram que, se for considerado somente 
o salario, professores da rede publica ganham entre 5% e 10% menos que professores da rede 
privada. No entanto, quando sao incluidos os beneficios previdenciarios, o valor presente do 
contrato de trabalho dos professores das escolas publicas e substancialmente superior ao dos 
professores de escolas privadas. 

Essas evidencias indicam que a gestao escolar pode ter um papel importante na qua- 
lidade do ensino. Isso e condizente com um estudo de Menezes Filho e Amaral (2009) que 
analisa o efeito dos gastos municipals em educacao no desempenho dos alunos da 4. a e 8. a 
series do ensino fundamental em Matematica e Portugues. Os autores encontram que, com- 
parando-se municipios com caracteristicas semelhantes, a nota dos alunos em municipios 
com gasto por aluno elevado nao e diferente, em media, da nota dos alunos em municipios 
que gastam pouco em educacao. O trabalho conclui que nao existe relacao entre gastos edu- 
cacionais municipals e desempenho escolar no Brasil. 

Tambem e possivel que os recursos que efetivamente chegam nas escolas sejam meno- 
res que os gastos oficiais, em funcao de corrup<:ao, ou sejam alocados para usos diferentes 
dos que foram destinados. Ferraz, Finan e Moreira (2009) mostram que a existencia de cor- 
rupcao no uso de recursos destinados a educacao reduz a nota de Matematica e Portugues 
na Prova Brasil dos alunos da 4. a serie do ensino fundamental. Os autores tambem docu- 
mentam que a corrupcao aumenta a repetencia e evasao escolar. Alem disso, municipios 
nos quais o diretor e eleito tem menor corrupcao em educacao que municipios nos quais 
o diretor e indicado pelo prefeito, o que aponta que o processo seletivo dos diretores pode 
ser importante para assegurar que os recursos destinados as escolas sejam devidamente 
monitorados. 

Como mostrou Menezes Filho (2007), o fato de o aluno ter cursado a pre-escola tem um 
efeito importante no seu desempenho escolar. A literatura academica mostra que a educa- 
cao infantil pode gerar varios beneficios. Por exemplo, pesquisas em neurociencia mostram 
que o aprendizado e mais facil na primeira infancia que em estagios posteriores da vida da 
crianca. A educacao infantil tambem pode contribuir para o estimulo de determinadas ca- 



Menezes Filho e Ribeiro (2009) utilizam dados do Sistema de Avaliacao de Rendimento Escolar do Estado de Sao Paulo (SARESP) de 
2007 e da Prova Brasil de 2005 para analisar os determinantes do desempenho escolar no estado de Sao Paulo. Entre as caracteristicas 
do aluno, as variaveis mais importantes foram cor, escolaridade dos pais e ter cursado pre-escola. A variavel da escola que teve maior 
impacto no aprendizado dos alunos foi um corpo docente permanente, formado por professores concursados, estavel e sem muitas 
faltas. 



racteristicas de comportamento e tracos de personalidade, como sociabilidade, autoestima, 
persistencia e motivate Varios estudos mostram que, alem de melhorar o desempenho es- 
colar, essas caracteristicas comportamentais reduzem a probabilidade de envolvimento com 
drogas e de participacao em atividades criminosas. 8 

Em funcao dessas evidencias, existe no Brasil um numero crescente de estudos sobre os 
efeitos da educacao infantil no desempenho educacional. Curi e Menezes Filho (2009) mos- 
tram que ter cursado a pre-escola tern efeitos positivos na conclusao de todos os ciclos esco- 
lares (primario, ginasial, secundario e superior) e crescente nos tres primeiros. Alem disso, a 
pre-escola esta associada a um aumento de um ano e meio de escolaridade e a uma elevacao 
de 16% na renda, independentemente do seu impacto na educacao. Felicio e Vasconcelos 
(2007) mostram que ter frequentado a educacao infantil tem um efeito expressivo na nota de 
Matematica do SAEB dos alunos da 4. a serie do ensino fundamental. 

Em resumo, os estudos sobre determinantes do desempenho educacional no Brasil mos- 
tram que caracteristicas familiares e do aluno, como o nivel de escolaridade da mae e o fato 
de o aluno ter cursado a pre-escola, tem um impacto significativo no aprendizado. Alem dis- 
so, existem evidencias de que a gestao escolar pode ter um efeito importante no desempenho 
dos alunos. 



4 LICOES DAS EXPERIENCES DE REFORMA EDUCACIONAL 

Diante do baixo desempenho educacional no Brasil e das possiveis razoes para esse quadro, a 
questao que se coloca e como reformar o sistema educacional para melhorar o aprendizado. 
Segundo varios estudos, a qualidade do professor e um determinante fundamental do nivel 
de aprendizado dos alunos. 9 No entanto, a qualidade do professor envolve principalmente 
fatores de dificil mensuracao, como talento em lecionar, motivacao, foco no aluno e interesse 
em testar novos metodos de ensino, entre outros. Em particular, ela nao esta fortemente 
correlacionada com variaveis observaveis, como o grau de experiencia e o nivel de formacao 
dos professores. 

Um programa de selecao de professores que tem se revelado promissor nos Estados 
Unidos e o Teach for America (TFA). TFA foi criado em 1989 e recruta candidatos com 
excelente desempenho formados em universidades de primeira linha. 10 Os candidatos sele- 
cionados passam por um programa de treinamento curto e intensive com um componente 
importante de pratica em sala de aula. Em seguida, esses professores sao alocados por um 
periodo minimo de dois anos em escolas piiblicas localizadas em areas de baixa renda, onde 
estao sujeitos a mesma escala salarial dos demais professores da rede publica que trabalham 
na mesma escola. 

Decker et al. (2004) fizeram uma avaliacao de impacto do TFA em Chicago, Los Angeles, 
Houston, Nova Orleans e Mississippi. Os autores compararam o desempenho dos alunos que 



Para uma discussao detalhada, ver Araiijo et al. (2009). 

Ver Hanushek e Rivkin (2006). 

Para lecionar no TFA nao e necessario que os candidatos tenham se formado em areas relacionadas a docencia. 



tinham professores do TFA (grupo de tratamento) com colegas da mesma escola e serie 
que tiveram aula com outros professores (grupo de controle). Os alunos foram previamente 
distribuidos de forma aleatoria entre as turmas para assegurar que os alunos nos grupos de 
tratamento e controle tivessem as mesmas caracteristicas. 

Os autores mostram que os professores formados pelo TFA sao diferentes dos professo- 
res de escolas publicas tradicionais em varias dimensoes. Primeiro, conforme esperado, os 
professores do TFA tem uma forte formacao academica. Em particular, mais de dois tercos 
dos professores do TFA foram formados em universidades classificadas como "mais compe- 
titivas", "altamente competitivas" e "muito competitivas", de acordo com o Barron's Profile of 
American Colleges. Em comparacao, dentre os demais professores, somente 4% formaram-se 
em universidades do mesmo nivel. Outra diferenca importante e que a proporcao de pro- 
fessores do TFA formados em areas relacionadas a educacao (25%) e bem menor que a dos 
demais professores (55%). 

Os resultados mostram que os professores do TFA tiveram um impacto positivo signi- 
ficative no desempenho dos seus alunos em matematica. Nao foram encontrados efeitos no 
desempenho em leitura. Os autores concluem que o TFA e um programa que tem contribuido 
para elevar o aprendizado de alunos provenientes de ambientes socioeconomics desfavora- 
veis, de uma forma eficiente em termos de sua relacao custo-beneficio. 

Alem de selecionar e reter bons professores, e importante criar incentivos para que os 
atores envolvidos e, em particular, os professores sejam induzidos a direcionar suas acoes 
para a obtencao de melhores resultados. Nas ultimas duas decadas, diversos paises imple- 
mentaram reformas com o objetivo de introduzir incentivos no sistema educacional volta- 
dos para a elevacao da qualidade da educacao. Embora os resultados dependam em grande 
medida de suas circunstancias especificas, tres mecanismos institucionais geralmente estao 
presentes, de forma isolada ou em conjunto: accountability, competicao e descentralizacao 
com autonomia das escolas. 11 A seguir, discutiremos o significado de cada um desses concei- 
tos e sua implementacao na pratica. 



4.1 ACCOUNTABILITY 

A ideia de accountability e responsabilizar os atores envolvidos no processo educacional pe- 
los resultados e, dessa forma, criar incentivos para a melhoria do desempenho. Uma maneira 
de fazer isso e atraves da divulgacao piiblica das notas das escolas, com o objetivo de gerar 
pressao por parte de pais e gestores sobre as escolas com piores resultados. Em geral, no 
entanto, sao introduzidos mecanismos explicitos de recompensas e punicoes atrelados as 
metas educacionais, como bonus para os professores das escolas que elevam o aprendizado 
de seus alunos. 

E preciso levar em conta varias dificuldades e detalhes no desenho do mecanismo. Pri- 
meiro, e necessario que o exame seja bem desenhado e avalie de forma adequada as compe- 



VerVeloso (2009b). 



tencias cognitivas que os alunos devem adquirir em cada serie e nivel de ensino. Algumas 
distorcoes podem ocorrer nesse contexto. Uma e a situacao conhecida como teaching to the 
test, que ocorre quando os professores concentram seus esforcos exclusivamente nos topicos 
que sao avaliados no exame e desconsideram aspectos importantes,mas de dificil mensura- 
cao, como habilidades nao cognitivas. Em casos mais extremos, pode ocorrer manipulacao 
dos resultados da prova por parte de professores. Outra dificuldade decorre do fato de que 
circunstancias aleatorias podem introduzir uma grande variabilidade nos resultados, sem 
refletir diferencas genuinas na qualidade das escolas. 12 

Mesmo que as notas em exames padronizados reflitam o nivel de aprendizado dos alu- 
nos, um resultado conhecido na literatura e que elas sao muito relacionadas a caracteristicas 
socioeconomicas de suas familias, como renda e educacao dos pais. Outro problema poten- 
cial e a possibilidade de um incentivo perverso no sentido de os professores concentrarem 
seus esforcos nos alunos com melhores chances de obter um bom resultado, em detrimento 
de alunos com problemas de aprendizagem. Por essas razoes, sistemas educacionais basea- 
dos em accountability frequentemente complementam os resultados dos exames com outros 
indicadores, como taxas de repetencia e evasao, ou metas de desempenho para subgrupos 
populacionais classificados em termos de raca e nivel de renda. 

Nos Estados Unidos, varios estados implantaram sistemas de accountability na decada 
de 1990. Em 2002, foi introduzido um sistema federal, o No Child Left Behind, que estabe- 
lece que os estados devem instituir sistemas de accountability abrangendo todas as escolas 
publicas. 

Nao existem evidencias empiricas conclusivas sobre os efeitos do No Child Left Behind. 
Dee e Jacob (2009) encontram que o No Child Left Behind teve um efeito positivo na nota de 
Matematica dos alunos da 4. a e 8. a series. No entanto, os autores nao encontram efeitos na 
nota de leitura em nenhuma das series. Neal e Schanzenbach (20 10) mostram que a introdu- 
cao do No Child Left Behind em Chicago melhorou somente as notas dos estudantes localiza- 
dos no meio da distribuicao de habilidades e nao teve impacto nos alunos nos extremos da 
distribuicao. Isso sugere que os professores podem ter se concentrado nos alunos que tinham 
maior probabilidade de atingir as metas de desempenho. 

Outra forma de introduzir accountability no sistema educacional e atraves da pre- 
miacao de professores em funcao do resultado. Em 1996, o Chile implementou o Sistema 
Nacional de Evaluation del Desempeho de los Establecimientos Educacionales Subvencio- 
nados (SNED). As escolas publicas ou privadas subsidiadas pelo setor publico com melhor 
desempenho recebem um bonus. O indicador de desempenho inclui o nivel e variacoes 
na nota dos alunos em um exame padronizado, alem da taxa de aprovacao dos alunos. 
Alem disso, sao avaliados o grau de participacao dos pais e as condicoes de trabalho dos 
professores. 

Uma caracteristica importante do SNED e que sao construidos grupos de escolas com 
caracteristicas semelhantes em termos de fatores socioeconomics e localiza^ao geogra- 



12 Ver Kane e Staiger (2002). 



fica, com o objetivo de premiar as escolas que apresentam a maior contribuicao para o 
aprendizado dos seus alunos. Mizala e Romaguera (2005) apresentam evidencias de que o 
SNED teve um efeito positivo no desempenho escolar dos alunos das escolas com maiores 
chances de serem premiadas. 

Outros paises tambem tem adotado iniciativas de premiacao de professores de acor- 
do com sua performance, embora de forma menos sistematica. Por exemplo, Lavy (2002) 
analisou um programa em Israel que premiou os professores das escolas que melhoraram 
o desempenho dos alunos. autor mostra que o programa teve efeitos positivos nas notas 
dos alunos e que seu impacto foi maior nas notas dos estudantes provenientes de familias 
com condicoes socioeconomicas mais desfavoraveis. 

Glewwe et al. (2003) analisaram um programa que ofereceu incentivos monetarios a 
professores no Quenia com base na media das notas dos alunos calculadas para cada esco- 
la. Os resultados mostram que, durante o periodo de duracao do programa, ocorreu uma 
elevacao significativa das notas dos alunos nas escolas que participaram do programa. No 
entanto, os autores nao encontraram efeitos positivos um ano apos o termino do progra- 
ma, o que sugere que o esforco dos professores possivelmente se concentrou em melhorar 
os resultados no curto prazo. 

Embora existam varias experiencias de premiacao de professores, o uso da premia- 
cao aos estudantes como forma de introduzir incentivos para um melhor desempenho 
e menos conhecido. Um estudo recente de Fryer (2010) testou o impacto de incentivos 
financeiros sobre o desempenho dos alunos. Com essa finalidade, foram realizados expe- 
rimentos nas escolas publicas de Chicago, Dallas, Nova York e Washington, nos quais foi 
distribuido um total de US$6,3 milhoes para cerca de 20.000 estudantes em 261 escolas. 
Em Chicago e Nova York foram testados incentivos associados ao desempenho dos alunos 
em exames padronizados. Em Dallas e Washington foram introduzidos incentivos asso- 
ciados a tarefas especificas, como ler livros, frequentar a aula, ter bom comportamento e 
fazer o dever de casa. 

Os resultados mostram que incentivos financeiros associados a nota em exames pa- 
dronizados nao foram efetivos para melhorar o desempenho dos estudantes. Por outro 
lado, incentivos associados a tarefas especificas, principalmente ler livros, tiveram impacto 
positivo na nota dos alunos. A interpretacao de Fryer (2010) para esses resultados e que 
os estudantes nao sabem o que fazer para melhorar suas notas. Por isso, segundo o autor, 
pode ser melhor associar incentivos a acoes que possam ser controladas de forma mais 
direta pelos alunos e tenham potencial para aumentar o aprendizado. 



4.2 ESCOLHA E COMPETigAO 

Enquanto sistemas de accountability procuram identificar as escolas de boa qualidade 
por meio de indicadores de desempenho, mecanismos com base na escolha e competicao 
transferem essa decisao para os pais dos alunos. Uma forma de introduzir competicao no 



sistema educacional e atraves da criacao de um sistema de vouchers." Os vouchers sao 
vales educacionais que permitem que os pais possam matricular seus filhos em escolas 
privadas de sua escolha. 14 Esse modelo busca oferecer uma alternativa de educacao de 
qualidade a um custo baixo, principalmente para estudantes de baixa renda. 

Uma caracteristica importante e menos conhecida dos vouchers e que, em sua versao 
mais abrangente, as transferencias de recursos as escolas piiblkas sao feitas com base no mi- 
mero de alunos matriculados. A ideia e que a perda de receita associada a queda do numero 
de alunos matriculados crie incentivos para que as escolas de baixa qualidade melhorem seu 
desempenho. 

Como no caso de mecanismos de accountability, e preciso considerar os detalhes e 
dificuldades no desenho de mecanismos de escolha e competicao. Neal (2002) argumenta 
que os efeitos de vouchers dependem de forma critica dos detalhes de sua implementa- 
cao. Por exemplo, se as escolas privadas puderem selecionar os melhores candidatos, pode 
ocorrer um aumento da segregacao de alunos por raca ou nivel de renda. 

Outro aspecto importante e que as familias tenham informacoes objetivas sobre a 
qualidade das escolas. Um estudo de Hastings e Weinstein (2008) sobre o programa de 
escolha de escolas publicas em Charlotte-Mecklenburg apresenta evidencias de que pais 
que tiveram maior acesso a informacoes objetivas sobre a qualidade das escolas, medida 
pela nota media dos seus alunos em exames padronizados, escolheram, em media, escolas 
de melhor qualidade. Essa escolha, por sua vez, melhorou o desempenho dos seus filhos 
nos exames. 

Para que o modelo de vouchers afete nao somente os alunos beneficiados pelo pro- 
grama, mas tambem contribua para melhorar a qualidade de todas as escolas publicas, e 
importante que a perda de alunos tenha um impacto significativo na receita das escolas 
publicas. Por outro lado, e preciso que sejam criadas as condicoes para que as escolas pu- 
blicas possam reagir a competicao, o que geralmente envolve uma elevacao do seu grau de 
autonomia. 

A evidencia existente sobre os efeitos de vouchers nos Estados Unidos nao e con- 
clusiva. 15 Dois paises da America Latina, Colombia e Chile, implantaram programas de 
vouchers em larga escala. programa de vouchers da Colombia, chamado Programa de 
Ampliation de Cobertura de la Education Secundaria (PACES), foi estabelecido em 1991. 
principal objetivo do PACES era elevar a taxa de matricula no ensino secundario e, em 
particular, permitir que estudantes de familias pobres tivessem acesso a escolas privadas 
de nivel secundario de boa qualidade. 

fi importante destacar duas caracteristicas do PACES que tiveram um efeito impor- 
tante nos seus resultados. Primeiro, o programa foi voltado para familias de baixa renda. 



13 Outra forma de introduzir escolha e competicao no sistema publico de educacao e atraves da criacao de charter schools. Como essa 
politica tambem tern caracteristicas importantes de descentralizacao e autonomia escolar, ela sera discutida na proxima subsecao. 

14 Em paises onde as escolas publicas sao pagas, os vouchers tambem podem ser utilizados nessas escolas. 

15 Ver Jacob eLudwig (2008). 



Segundo, nao foi permitido que as escolas privadas participantes do programa selecio- 
nassem os candidatos. Caso o niimero de candidatos fosse maior que o niimero de vagas, 
a selecao deveria ser feita por sorteio. Angrist et al. (2002) mostram que os beneficiados 
pelo PACES tiveram notas significativamente maiores que os nao beneficiados em exames 
padronizados. Em estudo posterior, Angrist, Bettinger e Kremer (2006) mostram que o 
PACES teve efeitos de longo prazo e que os beneficiados do programa tiveram maior pro- 
babilidade de concluir o ensino secundario e obtiveram melhores notas em exames de 
admissao na universidade. 

No inicio da decada de 1980, o Chile implementou um programa nacional de vouchers, 
alem de outras mudancas importantes no sistema educacional, como a municipalizacao 
do ensino. Todas as escolas publicas e privadas de niveis primario e secundario subsi- 
diadas pelo Estado participam do programa. As escolas privadas e redes municipals de 
escolas publicas recebem transferencias de recursos piiblicos de acordo com o niimero de 
alunos matriculados. Alem de ser muito mais abrangente, o modelo de vouchers chileno 
tem duas diferencas importantes em relacao ao programa da Colombia. A primeira e que 
todos os alunos podem se beneficiar do programa, e nao apenas os provenientes de fami- 
lias pobres. A segunda e que as escolas privadas podem selecionar os candidatos, inclusive 
usando criterios de renda familiar. 16 

Hsieh e Urquiola (2006) analisaram os efeitos do programa de vouchers do Chile no 
desempenho escolar. Os autores nao encontraram evidencias de que o programa teve um 
efeito positivo nas notas de alunos em testes padronizados, taxas de repetencia e anos de 
escolaridade. Por outro lado, os resultados indicaram que essa politica aumentou a segre- 
gacao de alunos, possivelmente porque os melhores alunos das escolas publicas se trans- 
feriram para escolas privadas. Segundo Hsieh e Urquiola, a competicao induzida pelo sis- 
tema de vouchers se deu atraves de uma disputa pelos melhores alunos e nao por esforcos 
no sentido de elevar a qualidade da educacao oferecida. 



4.3 DESCENTRALIZACAO E AUTONOMIA ESCOLAR 

A descentralizacao pode contribuir para elevar o grau de accountability, na medida em 
que as comunidades locais tem maior incentivo e capacidade de monitoramento dos re- 
sultados das escolas. Alem disso, governos e comunidades locais tem maior conhecimento 
sobre os problemas e necessidades das escolas de sua area. No entanto, a descentralizacao 
pode ter consequencias adversas sobre a qualidade da educacao quando o governo ou 
gestor local nao tem capacitacao tecnica ou recursos adequados. 

As experiencias de descentralizacao bem-sucedidas caracterizam-se nao somente por 
uma delegacao administrativa de poderes do governo central para governos e comunidades 
locais, mas tambem por uma elevacao do grau de autonomia e flexibilidade na gestao escolar. 



16 Varias mudancas no programa de vouchers chileno foram propostas recentemente, entre elas uma elevacao substancial do valor dos 
vouchers, a concessao de valores mais elevados para alunos pobres e a proibicao de selecao de alunos pelas escolas privadas. 



Dessa forma, a descentralizacao pode se refletir em uma mudanca dos incentivos dentro da 
escola e em uma melhoria do desempenho escolar. 

Uma forma de aumentar o grau de autonomia das escolas e atraves das charter schools, 
que foram introduzidas nos Estados Unidos no inicio da decada de 1990. Nessa modalidade, 
organizacoes privadas com ou sem fins lucrativos podem se candidatar, mediante um pro- 
cesso de concorrencia, a receber recursos publicos para fornecer servicos educacionais. Os 
candidatos devem apresentar um piano educacional (charter) a uma autoridade publica. Em 
caso de aprovacao, e estabelecido um contrato de gestao durante um determinado periodo, 
cuja renovacao esta sujeita ao cumprimento de metas educacionais que, em geral, incluem o 
desempenho de alunos em exames padronizados. 

As charter schools sao escolas piiblicas e nao podem cobrar mensalidade. Caso o mimero 
de alunos seja maior que a disponibilidade de vagas, a selecao de candidatos deve ser feita atra- 
ves de sorteio. Uma diferenca importante em relacao as demais escolas piiblicas e que, como 
contrapartida a cobranca de resultados, as charter schools possuem um grau maior de autono- 
mia e flexibilidade. Isso permite que sejam experimentadas diversas alternativas para melho- 
rar o aprendizado, tornando as charter schools um laboratorio potencial para testar inovacoes. 

Um estudo recente de Zimmer et al. (2009) avalia o efeito de charter schools no desem- 
penho escolar em Chicago, San Diego, Filadelfia, Denver, Milwaukee e nos estados de Ohio, 
Texas e Florida. Os autores encontram que, em media, o efeito das charter schools na nota dos 
alunos em exames padronizados e similar ao das escolas piiblicas tradicionais. No entanto, 
em Chicago e na Florida, os dois sistemas educacionais da amostra que possuem dados que 
permitem uma avaliacao do impacto nas taxas de conclusao, as charter schools tem um efeito 
positivo substancial na probabilidade de os alunos concluirem o ensino medio e se matricu- 
larem no ensino superior. 

Existe uma grande diversidade organizacional no modelo de charter schools. Know- 
ledge Is Power Program (KIPP) e uma rede de charter schools nos Estados Unidos que atende 
predominantemente alunos de familias pobres e minorias etnicas. As escolas KIPP possuem 
uma abordagem intitulada No Excuses (Thernstrom e Thernstrom, 2003), caracterizada por 
um maior mimero de horas-aula por dia, um ano letivo mais longo, avaliacoes frequentes de 
professores e normas estritas de comportamento dos alunos. Muitos professores das escolas 
KIPP sao egressos do programa Teach for America, descrito anteriormente. Os alunos rece- 
bem premiacoes por boas notas e por tarefas especificas, como frequentar as aulas e ter bom 
comportamento. Alem disso, os pais assinam um compromisso com a escola, comprometen- 
do-se a participar da vida escolar de seus filhos. 

Angrist et al. (2010) avaliaram o desempenho dos alunos da KIPP Lynn, uma escola 
KIPP de Massachusetts. Os autores exploraram o fato de que charter schools com excesso 
de alunos devem selecionar os alunos atraves de sorteio, e compararam o desempenho dos 
ganhadores do sorteio (grupo de tratamento) com os perdedores (grupo de controle). Os 
resultados mostram que a KIPP Lynn teve um efeito positivo substancial no desempenho 
escolar de seus alunos em Matematica e leitura. Alem disso, o impacto e maior para os 
piores alunos. 



estudo anterior avalia uma linica charter school. Abdulkadiroglu et al. (2009a) fizeram 
uma avaliacao de impacto do sistema de charter schools de Boston. 17 Os autores exploraram o 
carater aleatorio da selecao de alunos em situacoes em que ocorreu um excesso de candidatos, 
e compararam o desempenho dos ganhadores do sorteio (grupo de tratamento) com os per- 
dedores (grupo de controle). Os resultados mostram que as charter schools de Boston tem um 
grande impacto no desempenho dos alunos na middle school (6. a , 7. a e 8. a series) e high school 
em testes padronizados de Matematica e leitura. Na middle school, os ganhos sao suficientes 
para eliminar a diferenca de desempenho entre alunos brancos e negros em matematica e re- 
duzir em dois tercos a disparidade em leitura. Na high school, os ganhos sao suficientes para 
eliminar a diferenca de desempenho entre alunos brancos e negros em Matematica e leitura. 

fi importante observar, no entanto, que esses resultados reportados nao se aplicam 
a todo o universo de charter schools em Boston, ja que foram consideradas na analise 
somente as escolas com excesso de demanda. Abdulkadiroglu et al. (2009a) argumentam, 
no entanto, que, sob o ponto de vista da politica educacional, essas sao as escolas mais 
relevantes, ja que sao as que provavelmente se expandirao caso as restricoes a expansao do 
numero de charter schools sejam relaxadas. 

Uma caracteristica importante dessas escolas e que quase todas compartilham o mo- 
delo No Excuses descrito anteriormente, caracterizado por uma maior duracao do dia e do 
ano letivo, avaliacoes frequentes de professores e alunos e uma preocupacao em incutir 
nos estudantes valores associados a disciplina e etica de trabalho. 

Hoxby e Murarka (2009) fazem uma avaliacao de impacto do sistema de charter 
schools de Nova York. 18 Assim como os estudos mencionados anteriormente, sao anali- 
sadas charter schools que selecionaram alunos por sorteio, que correspondem a grande 
maioria das escolas em Nova York. Os resultados mostram que as charter schools de Nova 
York tem um impacto positivo no desempenho dos alunos entre a 3. a e 8. a series em testes 
padronizados de Matematica e leitura. Embora a magnitude dos impactos seja significati- 
va, ela e consideravelmente menor que a encontrada em Abdulkadiroglu et al. (2009a) para 
o sistema de charter schools de Boston, o que possivelmente reflete o fato de que a rede de 
charter schools de Nova York e bem maior e mais heterogenea que a de Boston. 

Hoxby e Murarka (2009) tambem identificam as politicas e praticas escolares que 
estao correlacionadas a maiores elevacoes no aprendizado dos alunos. Uma observacao 
importante e que, em geral, as charter schools com melhores resultados utilizam "pacotes 
de politicas". Por exemplo, escolas com ano letivo mais longo tambem tendem a ter mais 
horas de aula por dia. Embora os resultados sejam preliminares e nao tenham uma inter- 
pretacao causal, uma maior duracao do ano letivo tem forte correlacao com um aumento 
do aprendizado dos alunos. 



17 Ver Abdulkadiroglu, et al. (2009a) para uma apresentacao nao tecnica dos resultados da avaliacao de impacto das charter schools 

de Boston. 
11 Ver Hoxby, Murarka e Kang (2009) para uma apresentacao nao tecnica dos resultados da avaliacao de impacto das charter schools 

de Nova York. 



Um experimento social ambicioso chamado Harlem Children's Zone tem sido condu- 
zido em Nova York desde a decada de 1990. Essa intervencao combina acoes na area de 
educacao e um amplo conjunto de acoes sociais e comunitarias. As acoes educacionais 
do Harlem Children's Zone abrangem diversos programas de educacao infantil e charter 
schools de ensinos fundamental e medio. Entre os componentes sociais e comunitarios 
do Harlem Children's Zone incluem-se diversos programas de saude, nutricao, assistencia 
social, esportes e lazer, voltados para as criancas e suas familias. 

As charter schools do Harlem Children's Zone adotam o modelo No Excuses. As escolas 
tem dias e ano letivo mais longos que as escolas publicas regulares e oferecem programas 
de reforco escolar depois das aulas e aos sabados. Existe uma grande enfase em atrair e 
reter professores de elevada qualidade e sao utilizados indicadores com base nas notas dos 
alunos para avaliar e premiar professores. Alem disso, os alunos sao premiados quando 
obtem boas notas e frequentam as aulas. 

Dois estudos recentes contribuiram para entender melhor os efeitos do Harlem 
Children's Zone sobre o desempenho educacional. Dobbie e Fryer (2009) avaliaram o efeito 
das charter schools do Harlem Children's Zone no desempenho dos alunos nos niveis de 
elementary e middle school em testes padronizados de Matematica e leitura. Os resultados 
mostram que as charter schools tem um grande impacto no desempenho dos alunos na 
middle school (6. a , 7. a e 8. a series) e elementary school em testes padronizados de Mate- 
matica e leitura. Na middle school, os ganhos sao suficientes para eliminar a diferenca 
de desempenho entre alunos brancos e negros em Matematica e reduzir pela metade a 
disparidade em leitura. Na elementary school, os ganhos sao suficientes para eliminar a 
diferenca de desempenho entre alunos brancos e negros em Matematica e leitura. 

Segundo os autores, a qualidade das charter schools foi decisiva para a elevacao do 
aprendizado dos alunos. Investimentos comunitarios nao explicam isoladamente a me- 
lhoria das notas. Dobbie e Fryer (2009) tambem mostram que as charter schools do Har- 
lem Children's Zone sao muito eficientes em termos de custo-beneficio. O gasto por aluno 
nessas escolas e cerca de 20% maior que o da mediana do distrito de Nova York, o que e 
amplamente compensado pelo grande impacto no aprendizado. 

Um segundo estudo, de Whitehurst e Croft (2010), chegou a uma conclusao semelhan- 
te. Foram encontrados efeitos positivos significativos do programa, e eles decorrem da 
qualidade das charter schools e nao dos investimentos na comunidade. 

5 SISTEMA EDUCACIONAL BRASILEIRO 

Uma licao importante das experiencias de reforma educacional e que os resultados das 
politicas dependem de forma crucial dos detalhes das intervencoes e das caracteristicas 
do ambiente local. Em funcao disso, para entender os possiveis efeitos de iniciativas de 
reformas no Brasil e preciso caracterizar o contexto no qual elas atuariam. 



5.1 SISTEMA NACIONAL DE AVALIAgAO DA EDUCAgAO BASICA 

Uma inovacao fundamental da politica educacional no Brasil desde meados da decada de 
1990 foi a criacao de um sofisticado sistema de avaliacao da educacao basica, que propicia as 
condicoes para que sejam desenhadas politicas eficazes nos proximos anos. 19 

No que diz respeito a avaliacao do ensino basico, a iniciativa mais importante foi a refor- 
mulacao do Sistema Nacional de Avaliacao da Educacao Basica (SAEB). SAEB foi criado 
em 1988, e a primeira avaliacao foi realizada em 1990, mas em 1995 foram feitas diversas 
mudancas no SAEB. A principal foi a introducao de modificacoes metodologicas que permi- 
tiram a comparabilidade dos resultados ao longo do tempo. Alem disso, o exame tornou-se 
bienal, e as provas passaram a ser aplicadas a 4. a e 8. a series do ensino fundamental e a 3. a 
serie do ensino medio, em Matematica e Lingua Portuguesa, o que permitiu que a qualidade 
do ensino medio tambem fosse avaliada. Finalmente, houve a inclusao das escolas privadas, o 
que aumentou a abrangencia do exame e criou um parametro de referenda para a avaliacao 
das escolas piiblicas. 

SAEB e um exame amostral, ou seja, nao sao avaliadas todas as escolas. Em funcao 
disso, embora o SAEB seja uma ferramenta importante de avaliacao da educacao basica, ele 
nao permite que sejam detectados os problemas de aprendizagem de cada escola e, conse- 
quentemente, nao pode ser utilizado como um mecanismo de accountability. 

Em 1998, foi criado o Exame Nacional do Ensino Medio (Enem), com o objetivo de 
avaliar o desempenho dos alunos da 3. a serie do ensino medio, ou que ja tenham se formado 
e queiram ingressar no ensino superior. Enem foi concebido como um instrumento de 
inducao de uma reforma do curriculo do ensino medio, na direcao de um foco maior em 
competencias, em contraposicao a natureza enciclopedica da maioria dos vestibulares. 

Em 2009, o Enem passou por uma reformulacao significativa. exame foi ampliado e 
passou a ter um foco maior em conhecimentos especificos, de modo a elevar sua aceitacao 
como alternativa ao vestibular. No entanto, o aumento da escala do exame foi acompanhado 
de varios problemas operacionais e logisticos em sua implementacao, que tornaram mais 
dificil concretizar seu objetivo de tornar-se o principal criterio de acesso ao ensino superior. 

Em 2005, foi criada a Prova Brasil, que avalia o aprendizado dos alunos de escolas piibli- 
cas urbanas da 4. a e 8. a series do ensino fundamental, em Lingua Portuguesa e Matematica. 
Uma diferenca fundamental em relacao ao SAEB e que a Prova Brasil tem carater censitario, 
ou seja, todas as escolas piiblicas urbanas da 4. a e 8. a series do ensino fundamental sao ava- 
liadas. 20 Isso permite que seja calculada a nota de cada escola que participa do exame, o que 
cria a possibilidade de elaborar mecanismos de accountability das escolas em funcao dos 
seus resultados. 

Essa possibilidade materializou-se em 2007, com a criacao do Indice de Desenvolvimen- 
to da Educacao Basica (IDEB). O IDEB e um indicador construido para escolas piiblicas, 
municipios e unidades da Federacao que combina os resultados da Prova Brasil/SAEB com 



Para uma discussao sobre a construcao do sistema de avaliacao da educacao basica no Brasil, ver Veloso (2009a) e Fernandes e Gre- 

maud (2009). 

E preciso que as escolas piiblicas urbanas tenham pelo menos 20 alunos nas series avaliadas. 



a taxa de aprovacao, obtida a partir de dados do Censo Escolar. A razao para combinar os 
dois indkadores e evitar possiveis distorcoes, como o estimulo a evasao de alunos de pior 
desempenho para obter uma nota maior na Prova Brasil. Por outro lado, escolas que deixam 
de reprovar seus alunos para tentar aumentar a taxa de aprovacao estao sujeitas a uma queda 
nas notas da Prova Brasil e uma consequente reducao do IDEB. 

No mesmo ano, o Piano de Metas Compromisso Todos pela Educacao, do Ministerio da 
Educacao, estabeleceu metas de desempenho no IDEB para o pais, redes de ensino e esco- 
las publicas ate 2021 (divulgacao em 2022), criando um sistema de accountability nacional. 
Tambem foram criadas metas intermediarias a cada dois anos, para que seja acompanhada a 
trajetoria em direcao ao cumprimento das metas em longo prazo. 

Como mostra a Tabela 2, o IDEB correspondente as series iniciais do ensino fundamen- 
tal (4. a serie) elevou-se de 3,8 para 4,6 entre 2005 e 2009, superando a meta de 4,2 para 2009. 
Tambem foram verificados progressos no IDEB correspondente as series finais do ensino 
fundamental (8. a serie), que se elevou de 3,5 para 4,0 entre 2005 e 2009, superando a meta de 
3,7 para 2009. No ensino medio, no entanto, o aumento do IDEB foi menos expressive com 
uma elevacao de 3,4 em 2005 para 3,6 para 2009, embora tenha sido atingida a meta de 3,5 
para 2009. 



TABELA 2 indice de desenvolvimento da educacao basica (IDEB) observado e projetado, 
segundo o nivel de ensino — Brasil 



Nivel de ensino 



IDEB observado Metas projetadas 

2005 2007 2009 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 



Series iniciais 
do ensino fundamental 



3,8 4,2 4,6 4,2 4,6 4,9 5,2 5,5 5,7 6,0 



Series finais 
do ensino fundamental 



3,5 3,8 4,0 3,7 3,9 4,4 4,7 5,0 5,2 5,5 



Ensino medio 



3,4 3,5 3,6 3,5 3,7 3,9 4,3 4,7 5,0 5,2 



Fonte: INEP/MEC. 



Na medida em que a qualidade da educacao oferecida por unidade de ensino e mensura- 
da pelo IDEB, as escolas podem ser cobradas em funcao do seu desempenho, o que contribui 
para melhorar os resultados. Isso representou um avanco consideravel no uso da avaliacao, 
ja que foi criado um sistema de incentivos no qual a avaliacao passou a ser sistematicamente 
utilizada para medir os resultados, corrigir os erros e aprimorar as politicas. 

No entanto, existem algumas limitacoes no sistema de avaliacao da educacao basica que 
devem ser consideradas. Primeiro, como foi mencionado, varios estudos mostram a impor- 
tancia da educacao infantil para o desempenho escolar. No entanto, ainda existem poucos 
indkadores de qualidade da educacao infantil (creche e pre-escola) no Brasil. 

Barros et al. (2010c) analisam uma base de dados de 100 creches da cidade do Rio de 
Janeiro, que inclui indicadores de qualidade abrangendo cinco categorias: infraestrutura; 



saiide e condicoes sanitarias; atividades e estrutura do programa; recursos humanos; e re- 
lates da creche com os pais e a comunidade. Os autores mostram que existe uma grande 
heterogeneidade nos indicadores de qualidade das creches. 

Tambem nao existe uma avaliacao externa em larga escala do nivel de alfabetizacao das 
criancas. Institute Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anisio Teixeira (INEP) 
criou, em 2008, a Provinha Brasil, uma avaliacao diagnostica do estagio de alfabetizacao das 
criancas matriculadas no segundo ano de escolarizacao. No entanto, embora a Provinha 
Brasil seja elaborada pelo INEP, a sua aplicacao e correcao ficam a criterio das redes, dife- 
rentemente das outras avaliacoes nacionais. Alem disso, a sua formulacao levanta questoes 
associadas aos diferentes metodos de alfabetizacao. 21 

Outra questao importante diz respeito a avaliacao do ensino medio. Esse nivel de en- 
sino lida com objetivos conflitantes, como preparar o aluno para o ensino superior, para 
ingressar no mercado de trabalho e para o exercicio da cidadania. Castro (2009) argumen- 
ta que essa divergencia de objetivos e propria desse nivel de ensino, e cada pais procura 
compatibiliza-los de acordo com suas circunstancias especificas, como sua historia e cul- 
tura. No entanto, segundo o autor, a forma como o ensino medio brasileiro foi organizado 
para lidar com essas demandas foi inadequada. Enquanto outros paises oferecem varias 
opcoes nesse nivel de ensino, combinando alternativas de carater academico e profissio- 
nalizante, no ensino medio brasileiro predomina um modelo voltado para o ingresso no 
ensino superior. 

Como a Prova Brasil avalia somente alunos das escolas piiblicas da 4. a e 8. a series do en- 
sino fundamental, nao e possivel calcular o IDEB para cada escola piiblica do ensino medio. 
Uma questao que se coloca e em que medida seria desejavel ter um IDEB para esse nivel 
de ensino. Schwartzman (2010), por exemplo, argumenta que a criacao de um IDEB para o 
ensino medio nao seria necessariamente benefica, ja que poderia contribuir para consolidar 
o modelo de ensino medio unicamente voltado para a universidade, em detrimento de uma 
diversificacao das alternativas oferecidas aos alunos. 



5.2 FINANCIAMENTO E GASTO PUBLICO EM EDUCAgAO 

A Constituicao de 1988 estabeleceu que a educacao basica e responsabilidade dos estados 
e municipios, que devem destinar 25% de suas receitas de impostos e transferencias a 
educacao. Em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional (LDB) estabeleceu 
as diretrizes da educacao no Brasil. Os municipios devem oferecer a educacao infantil em 
creches e pre-escolas e, com prioridade, o ensino fundamental. Os estados devem assegu- 
rar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino medio. 

Em estados onde a rede municipal tinha uma grande participacao no ensino fundamen- 
tal, principalmente no Nordeste, o percentual de 25% da receita era excessivo para a rede 
estadual, mas insuficiente para a rede municipal. Alem disso, o gasto por aluno em estados 



21 Para uma discussao das evidencias sobre metodos de alfabetizacao, ver Academia Brasileira de Ciencias (2007). 



e municipios mais pobres era muito baixo. Em funcao disso, foram criados mecanismos de 
redistribuicao de recursos da educacao basica entre redes municipals e estaduais, de forma 
a reduzir a desigualdade do gasto por aluno e aumentar a eficiencia da alocacao de recursos. 

Com esse objetivo, foi criado em 1996 o Fundo de Manutencao e Desenvolvimento do 
Ensino Fundamental e de Valorizacao do Magisterio (Fundef), que foi implementado a partir 
de Janeiro de 1998. Fundef destinou 15% da arrecadacao dos estados e municipios para a 
formacao de um fundo fiscal, no ambito de cada estado, cujos recursos foram distribuidos 
entre o estado e seus municipios de acordo com o numero de alunos matriculados na rede 
local (estado ou municipio) de ensino fundamental. Fundef tambem estabeleceu um valor 
minimo nacional de gasto por aluno a ser observado para cada estado. Nos casos em que o 
estado nao tivesse recursos para atingir o valor minimo, foi estabelecida uma complemen- 
tacao por parte do Governo Federal. A emenda constitucional que criou o Fundef tambem 
determinou que 60% dos recursos do fundo deveriam ser destinados ao pagamento dos sa- 
larios dos professores. 22 

Embora o Fundef tenha tido um papel importante na expansao do ensino fundamen- 
tal, seu mecanismo de distribuicao de recursos passou a criar dificuldades para a expansao 
do ensino medio. 23 Com o objetivo de corrigir essa distorcao, entrou em vigor em 2007 o 
Fundo de Manutencao e Desenvolvimento da Educacao Basica e de Valorizacao dos Pro- 
fissionais da Educacao (Fundeb), que substituiu o Fundef. Fundeb consiste em um fun- 
do de financiamento para a educacao basica em cada estado nos moldes do Fundef, mas 
incluindo a educacao infantil, o ensino medio e a educacao de jovens e adultos (EJA). De 
forma similar ao Fundef, no Fundeb os recursos sao distribuidos para as redes municipals 
e estaduais de acordo com o numero de alunos matriculados em cada rede. Tambem foi 
estabelecido um gasto minimo por aluno, que e complementado por recursos da Uniao 
quando o estado nao tem recursos para financia-lo. Alem disso, 60% dos recursos devem 
ser destinados ao pagamento dos salarios dos professores. 

Uma caracteristica importante do Fundeb e que, por abranger toda a educacao basi- 
ca, ele permite que se corrijam desequilibrios no financiamento de cada nivel de ensino, 
criando condicoes para que o ensino medio e a educacao infantil se beneficiem de uma 
elevacao de recursos. Alem de permitir uma redistribuicao dos recursos da educacao ba- 
sica entre todos os niveis de ensino, a lei de criacao do Fundeb estabeleceu uma elevacao 
significativa da complementacao da Uniao. aporte de recursos do Governo Federal ao 
Fundeb foi de R$2 bilhoes em 2007, R$3,2 bilhoes em 2008 e R$5,l bilhoes em 2009. Des- 
de 2010, a contribuicao da Uniao passou a ser de 10% da contribuicao total de estados e 
municipios. 24 

Enquanto o Fundeb transfere recursos para as redes municipals e estaduais, o Programa 
Dinheiro Direto na Escola (PDDE) transfere recursos diretamente para as escolas. O PDDE 



Menezes Filho e Pazello (2007) mostram que o Fundef elevou o salario dos professores em regioes carentes, e que isso resultou em 

uma melhoria do desempenho dos alunos nessas regioes. 

Ver Ulyssea, Fernandes e Gremaud (2006). 

A complementacao da Uniao no Fundeb e muito superior a que ocorria no Fundef, que foi de cerca de 1% do total dos fundos nos 

ultimos anos de sua vigencia. 



foi criado em 1995 e presta assistencia financeira, em carater suplementar, as escolas publkas 
da educacao basica das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e as escolas privadas 
de educacao especial mantidas por entidades sem fins lucrativos. Os recursos sao repassados 
para entidades juridicas de direito privado, como as Associates de Pais e Mestres. Ate 2008, 
o programa contemplava apenas as escolas publicas de ensino fundamental. Em 2009, foi 
ampliado para toda a educacao basica, passando a abranger as escolas de ensino medio e 
de educacao infantil. Em funcao disso, houve um aumento expressivo do valor das transfe- 
rencias. Em 2008, o PDDE transferiu R$692,7 milhoes para 117,4 mil escolas. Em 2009, foi 
transferido R$l,l bilhao para 134,1 mil escolas. 

Alem dos programas voltados para a elevacao da oferta de educacao, foram implantadas 
iniciativas no lado da demanda. Em 2001, foi criado o Bolsa Escola Federal, que estabeleceu 
o pagamento de R$15 por crianca entre 6 e 15 anos (com limite para tres criancas registradas 
por familia) para familias com renda mensal j?er capita de ate R$90. Como contrapartida, as 
criancas em idade escolar deveriam estar matriculadas na escola e ter frequencia de pelo 
menos 85% das aulas. 

Em 2004, foi criado o Bolsa Familia, que combinou o Bolsa Escola a outros programas 
de suplementacao de renda. Entre as condicionalidades do programa, incluem-se o acompa- 
nhamento da saiide e do estado nutricional das familias e a exigencia de frequencia a escola 
das criancas e jovens em idade escolar. Em 2008, foi criado o Beneficio Variavel Vinculado ao 
Adolescente, pago a todas as familias com jovens de 16 e 17 anos frequentando a escola. Nao 
existem evidencias claras de que o Bolsa Familia teve um efeito positivo na frequencia escolar. 

A Tabela 3 apresenta a evolucao recente do gasto publico em educacao em relacao ao 
PIB no Brasil, para os diversos niveis de ensino. 25 Como mostra a tabela, entre 2000 e 2005 
o gasto publico em educacao foi relativamente estavel, em torno de 3,9% do PIB. Desde 
entao, esse valor elevou-se de forma significativa, atingindo 4,7% do PIB em 2008. 26 Essa 
elevacao do gasto ocorreu integralmente no nivel basico de ensino (ensinos infantil, fun- 
damental e medio), que passou de 3,2% para 4% do PIB entre 2005 e 2008. No nivel basico, 
a elevacao do gasto foi maior no segundo ciclo do ensino fundamental (5. a a 8. a serie) e no 
ensino medio. 

A Tabela 4 apresenta a evolucao recente do gasto publico em educacao no Brasil em 
relacao ao PIB, para os diversos entes federativos (Uniao, estados e Distrito Federal e munici- 
pios). A tabela mostra que o aumento dos gastos em educacao entre 2005 e 2008 deu-se prin- 
cipalmente no ambito dos estados. Isso e compativel com o maior investimento no segundo 
ciclo do ensino fundamental e no ensino medio documentado na Tabela 3, ja que a oferta 
educacional nesses niveis de ensino e predominantemente de responsabilidade dos estados. 



O conceito de gasto utilizado e o de investimento publico direto em educacao, adotado pelo INEP/MEC. Sao incluidos nessa defmicao 
os valores despendidos em pessoal ativo e seus encargos sociais, despesas com pesquisa e desenvolvimento, transferencias ao setor 
privado e outras despesas correntes e de capital. Nao sao incluidos os gastos com aposentadorias e pensoes, investimentos com 
bolsas de estudo, financiamento estudantil e despesas com juros, amortizacoes e encargos da divida da area educacional. Para mais 
informacoes, ver http://www.inep.gov.br. 

Nao existem estimativas disponiveis do gasto privado em educacao em relacao ao PIB no Brasil. Segundo a Pesquisa de Orcamentos 
Familiares (POF) 2008/2009, a despesa privada em educacao no Brasil corresponde a 3% da despesa familiar em consumo e 2,4% 
da despesa total familiar (IBGE, 2010a). A estimativa de renuncia tributaria em educacao para 2008 foi de R$3,525 bilhoes (Receita 
Federal, 2007). Agradeco a Jose Roberto Afonso pela referenda. 



TABELA 3 Gasto publico em educacao em relacao ao PIB, por nivel de ensino — 

Brasil: 2000-2008 



Ano 

2000 
2001 



(em %) 

Todos os 
niveis 

3,9 
4,0 



Educacao Educacao 
basica infantil 



3,2 
3,3 



0,3 
0,3 



Ensino fundamental 
1. a a 4. a serie 5. a a 8. a serie 

1,3 1,1 

1,3 1,1 



Ensino 
medio 

0,5 
0,6 



Educacao 
superior 

0,7 
0,7 



2002 


4,1 


3,3 


0,3 


1,5 


1,1 


0,4 


0,8 


2003 


3,9 


3,2 


0,3 


1,3 


1,0 


0,5 


0,7 


2004 


3,9 


3,2 


0,3 


1,3 


1,1 


0,5 


0,7 


2005 


3,9 


3,2 


0,3 


1,4 


1,1 


0,4 


0,7 


2006 


4,3 


3,6 


0,3 


1,4 


1,3 


0,6 


0,7 


2007 


4,5 


3,8 


0,4 


1,5 


1,4 


0,6 


0,7 


2008 


4,7 


4,0 


0,4 


1,5 


1,5 


0,7 


0,7 



Fonte: INEP/MEC. 



TABELA 4 Gasto publico em educacao em relacao ao PIB, por dependencia administrativa 

— Brasil: 2000-2008 



(em %) 
Ano Total 



2000 
2001 



3,9 
4,0 



Uniao 

0,7 
0,8 



Estados 
e Distrito Federal 

1,7 

1,7 



Municipios 

1,5 
1,6 



2002 


4,1 


0,7 


1,8 


1,6 


2003 


3,9 


0,7 


1,6 


1,6 


2004 


3,9 


0,6 


1,6 


1,6 


2005 


3,9 


0,7 


1,6 


1,7 


2006 


4,4 


0,7 


1,9 


1,8 


2007 


4,6 


0,8 


1,9 


1,8 


2008 


4,7 


0,8 


2,0 


1,9 



Fonte: INEP/MEC. 



A Tabela 5 apresenta a evolucao recente do gasto publico em educacao por aluno em 
relacao a renda per capita no Brasil, para os diversos niveis de ensino. Como mostra a tabela, 
o gasto por aluno na educacao basica elevou-se de 11,7% para 16,6% da renda per capita 
entre 2003 e 2008. No mesmo periodo, o gasto por aluno no ensino superior caiu de 102,1% 
para 93,2% da renda per capita. A elevacao do gasto na educacao basica, combinada com a 
reducao no ensino superior, reduziu a razao entre o gasto por aluno no ensino superior e na 
educacao basica de 8,7 para 5,6 entre 2003 e 2008. No entanto, essa razao ainda e bem maior 
que a da OCDE, que e cerca de 2. 27 



Ver OCDE (2009). 



TABELA 5 Gasto publico em educacao por aluno em relacao ao PIB per capita, por nivel de 

ensino — Brasil: 2000-2008 



Ano 

2000 
2001 



(em %) 

Todos 
OS niveis 

14,1 
14,4 



Educacao 
basica 

11,7 
12,0 



Educacao 
infantil 

13,4 
12,0 



Ensino fundamental 

1. a a 4. a serie 5. a a 8. a serie 

11,5 11,8 

11,3 12,7 



Ensino 
medio 

11,2 
12,6 



Educacao 
superior 

129,6 
126,8 



2002 


14,5 


12,0 


11,4 


13,3 


12,3 


8,9 


120,9 


2003 


14,0 


11,7 


12,6 


12,4 


11,7 


9,9 


102,1 


2004 


14,1 


12,0 


12,8 


12,7 


12,8 


8,8 


98,6 


2005 


14,5 


12,3 


11,7 


13,7 


13,1 


8,6 


97,0 


2006 


16,0 


13,9 


12,0 


14,3 


15,7 


11,1 


92,6 


2007 


17,4 


15,3 


13,8 


16,0 


16,7 


12,2 


92,3 


2008 


18,9 


16,6 


13,9 


17,4 


18,6 


13,4 


93,2 



Fonte: INEP/MEC. 



Em 2009, a Emenda Constitucional 59/2009 estabeleceu a exclusao gradativa dos gastos 
piiblicos em educacao do calculo da Desvinculacao das Receitas da Uniao (DRU), o que elevara 
de forma expressiva os recursos para a educacao. Por outro lado, a mesma emenda ampliou a 
obrigatoriedade do ensino para a faixa etaria de 4 a 17 anos. 

Diante da elevacao nos ultimos anos dos recursos destinados a educacao, uma questao que 
se coloca e como o gasto publico em educacao no Brasil se compara ao de outros paises. Como 
mostra o Grafico 4, paises mais ricos em geral gastam mais em educacao como proporcao do 
PIB. No entanto, o gasto publico em educacao no Brasil esta um pouco acima do esperado para 
um pais com nosso nivel de renda per capita. O que os dados mostram, portanto, e que o Brasil 
nao gasta pouco em educacao como fracao do PIB. 

Como a populacao em idade escolar no Brasil representa uma proporcao mais elevada 
da populacao total que em outros paises, o gasto por aluno como fracao da rendu per capita e 
menor no Brasil que nos paises desenvolvidos. Enquanto o gasto publico por aluno em todos os 
niveis nos paises desenvolvidos varia entre 20% e 28% da renda per capita, a despesa por aluno 
no Brasil e de 18,9% da renda per capita, como mostra a Tabela 6. 

No entanto, a principal diferenca do gasto publico no Brasil em relacao ao de paises desen- 
volvidos e em desenvolvimento diz respeito a alocacao da despesa entre os diferentes niveis de 
ensino. Como mostra a Tabela 6, enquanto o gasto publico por aluno nos paises desenvolvidos 
em geral e superior a 20% da renda per capita nos niveis correspondentes ao nosso ensino fun- 
damental e ensino medio, no Brasil a despesa nesses niveis de ensino e de 18% e 13,4%, respec- 
tivamente. 28 Por outro lado, o gasto publico por aluno no ensino superior e muito alto no Brasil 
(93,2% da renda per capita) em comparacao com paises desenvolvidos e em desenvolvimento. 



Osniveis de ensinos fundamental,medio e superior no Brasil nao encontram umacorrespondencia exatana classincacao da UNESCO 
(ISCED-97). Nessa classincacao, os niveis primario (primary), secundario inferior (lower secondary), secundario superior (upper 
secundary) e terciario (tertiary) correspondent, respectivamente, ao primeiro ciclo do ensino fundamental (l. a a 4. a serie), se- 
gundo ciclo do ensino fundamental (5. a a 8. a serie), ensino medio e ensino superior. No texto, quando usamos a expressao "ensino 
fundamental" para os demais paises em comparacoes internacionais, estamos nos referindo ao ensino primario do ISCED-97. 
Esse nivel e comparavel ao ensino fundamental, ja que em outros paises ele em geral dura seis anos. Alem disso, o gasto por aluno 
no primeiro e segundo ciclos do ensino fundamental no Brasil e similar. Por exemplo, segundo dados do INEP/MEC, o gasto por 
aluno no primeiro e segundo ciclos correspondeu a 17,4% e 18,6% da renda per capita em 2008, respectivamente. 



Isso corresponde a 5,2 vezes o gasto por aluno no ensino fundamental, muito acima da razao 
encontrada para os outros paises, com excecao da India. 

grAfico 4 

Relacao entre o gasto publico em educacao em relacao ao PIB e a renda per capita — 2006 
-5- 9,0 



CO 

CL 

Q 
:-j 

Q 

| 

s 

E 

03 
O 

'5 

S 
a 

s 

S 
3 






8,0 
7,0 
6,0 
5,0 
4,0 
3,0 
2,0 
1,0 
0,0 - 



♦ 


f 




Brasii 






^^___ 


- — - — 






' ^ .^ 




— ■ 

♦ 










:" . 




♦ » 


# 




* 






♦ 














1 1 1 1 1 



0,00 



10.000,00 



20.000,00 



30.000,00 



40.000.00 



50.000,00 



Renda per capita (US$) 



Fonte: Os dados de renda per capita foram obtidos da Penn World Table 6.3. Os dados de gastos publicos em educacao 
em relagao ao PIB para o Brasii foram obtidos do INEP/MEC e sao de 2008. Para os demais paises, ver UNESCO (2010). 



TABELA 6 Gasto publico em educacao por aluno em relacao ao PIB per capita, 
por nivel de ensino, 2006 



Paises 
Brasii 



(em %) 

Ensino 
fundamental 

18,0 



Ensino 
medio 



13,4 



Ensino 
superior 

93,2 



Todos 
os niveis 



18,9 



Razao 

superior/ 

fundamental 

5,2 



Argentina 


13,2 


20,3 


14,2 


15,8 


1,1 


Chile 


11,1 


12,4 


11,5 


11,7 


1,0 


Coreia do Sul 


17,2 


22,2 


9,5 


16,7 


0,5 


Espanha 


19,4 


24,0 


23,5 


22,3 


1,2 


Estados Unidos 


22,2 


24,6 


25,4 


23,9 


1,1 


Franca 


17,1 


26,6 


33,5 


24,7 


1,9 


india 


8,9 


16,2 


55,0 


14,0 


6,2 


Irlanda 


15,0 


22,8 


26,4 


19,8 


1,8 


Japao 


21,9 


22,4 


19,1 


21,5 


0,9 


Mexico 


13,4 


13,8 


35,4 


15,5 


2,6 


Portugal 


22,4 


34,0 


28,8 


28,0 


1,3 


Reino Unido 


22,1 


27,3 


29,2 


25,8 


1,3 


Uruguai 


8,5 


10,4 


18,1 


10,6 


2,1 



Fonte: Os dados do Brasii foram obtidos do INEP/MEC e sao de 2008. Para os demais paises, ver UNESCO (2010). 



Grafico 5 mostra, com base em dados de uma amostra de paises, a relacao entre o 
jasto por aluno no ensino fundamental como proporcao da renda per capita e a nota de 



Matematica obtida no PISA. Como mostra o grafico, a nota de Matematica do Brasil no 
PISA esta muito abaixo do que seria de se esperar, dado nosso nivel de despesa por aluno 
no ensino fundamental. Isso indica que existe um grau de ineficiencia elevado no sistema 
educacional brasileiro e que a criacao de incentivos adequados pode contribuir de forma 
signifkativa para melhorar a qualidade da educacao no pais. 



GRAFICO 5 



Relacao entre a nota de Matematica no PISA e o gasto publico por aluno 
no ensino fundamental em relacao ao PIB per capita — 2006 



E 
S 

a 

S 

a 



600 



550 



500 



450 



400 



350 



.♦ 




Brasil 



10 



- 1 — 
12 



— i - 
14 



- 1 — 
16 



- 1 — 
18 



- 1 — 
20 



— i — 
22 



— i — 
24 



— ■ — 
26 



— i 

28 



Gasto publico por aluno no ensino fundamental em relacao ao PIB per capita (%) 



Fonte: Os dados de gasto publico por aluno no ensino fundamental em relacao ao PIB per capita para o Brasil foram 
obtidos do INEP/MEC e sao de 2008. Para os demais paises, ver UNESCO (2010). Os dados da nota de Matematica 
foram obtidos do PISA 2006. 



5.3 PARTICIPACAO DO SETOR PRIVADO E ORGANIZACOES 
NAO GOVERNAMENTAIS 

Uma forma de introduzir mecanismos de incentivos no sistema publico de educacao e, com 
isso, elevar sua eficiencia e atraves de parcerias publico-privadas (PPPs). A ideia basica e 
combinar a eficiencia do setor privado com a caracteristica do setor publico de dar acesso a 
todos, particularmente aos mais pobres. Outro aspecto importante de algumas modalidades 
de parcerias e que elas criam um mecanismo de competicao por recursos piiblicos que, por 
sua vez, gera incentivos para um melhor desempenho das escolas piiblicas. 

Existem tres grandes categorias de parcerias publico-privadas, dependendo do tipo de 
contrato entre o setor publico e o setor privado (incluindo organizacoes nao governamentais). 29 
A primeira refere-se a contratos nos quais o setor publico compra insumos utilizados na pro- 
ducao de servicos educacionais, como services de gestao escolar, desenho de curriculo, com- 



29 Para uma descricao de PPPs em educacao na America Latina, ver Patrinos (2006). 



plementacao do ensino regular, fornecimento de transporte e merenda escolar, entre outros. 
Esse e o modelo mais comum de PPPs em educacao no Brasil. 

Um exemplo de PPP na qual o governo contrata servicos de complementacao escolar do 
setor privado e a parceria entre escolas piiblicas e o Instituto Ayrton Senna. Ao longo da ul- 
tima decada, um mimero crescente de redes estaduais e municipals passou a adotar progra- 
mas do Instituto Ayrton Senna voltados para a correcao do fluxo escolar (Acelera Brasil e Se 
Liga) e melhoria da gestao escolar (Gestao Nota 10 e Circuito Campeao). Em 1998, o Instituto 
Ayrton Senna atuava em 24 municipios, enquanto em 2008 a sua atuacao expandiu-se para 
624 municipios em 21 estados. 

Acelera Brasil e um programa de correcao do fluxo escolar para criancas da l. a a 4. a 
serie do ensino fundamental que apresentam defasagem de dois ou mais anos em relacao 
a serie. Se Liga e um programa voltado para a alfabetizacao de criancas frequentando as 
series iniciais do ensino fundamental com defasagem idade-serie de pelo menos dois anos. 
Gestao Nota 10 e um programa voltado para o ensino fundamental que atua em qua- 
tro areas de gestao educacional: aprendizagem, ensino, rotina escolar e politica educacional. 
Uma acao importante do programa e propor e verificar o cumprimento de metas tanto para 
as unidades escolares como para as secretarias de educacao. Circuito Campeao capacita 
profissionais para formar equipes capazes de alcancar metas relacionadas com o nivel de 
alfabetizacao e aprendizagem nos cinco primeiros anos do ensino fundamental. 

Barros et al. (2010d) avaliaram o impacto desses quatro programas do Instituto Ayrton 
Senna no desempenho educacional de alunos nas primeiras series do ensino fundamental 
nas redes piiblicas de ensino. Os autores mostram que os programas do Instituto Ayrton 
Senna contribuiram para a melhoria de varios indicadores de fluxo escolar, como uma maior 
aprova<;ao, menor taxa de abandono e reducao da distorcao idade-serie. A magnitude do 
impacto foi expressiva. Dependendo do indicador, o progresso na melhoria do fluxo escolar 
foi de duas a cinco vezes mais rapido em municipios que adotaram os programas em compa- 
racao com municipios que nao foram beneficiados pelas acoes do Instituto. 

Um exemplo de PPP na qual o governo contrata services de gestao do setor privado e 
a parceria entre a Fundacao Lemann e escolas piiblicas. Por exemplo, o programa Gestao 
para o Sucesso Escolar (GSE), criado em 2003, e um curso de formacao em ensino a dis- 
tancia para gestores de escolas piiblicas que tem como objetivo introduzir em sua pratica 
gerencial a logica da gestao por resultados, direcionando o foco da escola para o aprendi- 
zado de seus alunos. 

O Instituto Unibanco tambem desenvolve projetos em parceria com o setor publico e or- 
ganizacoes da sociedade civil, com foco em acoes voltadas para a melhoria do ensino medio. 
O Projeto Jovem de Futuro oferece apoio tecnico e financeiro a escolas piiblicas de ensino 
medio para a concepcao, implantacao e avaliacao de um piano de melhoria da gestao esco- 
lar. O Jovem de Futuro tambem estimula as escolas que participam do programa a adotar 
programas de incentivos, como bonus para professores e alunos associados aos resultados. 
O Projeto foi desenvolvido pelo Instituto Unibanco em 2006 e implantado em Minas Gerais 



e Rio Grande do Sul em 2008. Em 2009 o Projeto tambem foi implantado no estado de Sao 
Paulo. 

Silva (2010) fez uma avaliacao de impacto do primeiro ano do programa em Minas Gerais 
e Rio Grande do Sul. Os resultados indicam que o Projeto Jovem de Futuro teve um grande 
impacto na nota media dos alunos e contribuiu para a reducao da desigualdade nas notas dos 
alunos das escolas participant es. 

Outro exemplo de parcerias e a contratacao, por parte de escolas publicas, de metodos 
estruturados de ensino elaborados por organizacoes privadas, que incluem material peda- 
gogico, organizacao curricular e treinamento de professores, entre outros servicos educacio- 
nais. Em 2008, cerca de 30% dos municipios de Sao Paulo tinham parcerias desse tipo com 
organizacoes privadas, abrangendo 14% do total de estudantes da rede municipal. 

Leme et al. (2010) estimaram o impacto do uso de metodos estruturados de ensino na 
nota dos estudantes da rede municipal de Sao Paulo. Os autores mostram que municipios que 
utilizam metodos estruturados de ensino tiveram maior elevacao na nota de matematica e 
portugues na Prova Brasil na 4. a e 8. a series em comparacao com municipios que nao adota- 
ram metodos estruturados. Os municipios com pior desempenho inicial foram os que mais 
se beneficiaram do uso do material estruturado. Os autores ponderam, no entanto, que e 
possivel que parte dessa associacao positiva se deva ao fato de que municipios que adotaram 
metodos estruturados tenham caracteristicas nao observaveis diferentes de municipios que 
nao utilizaram esses metodos. 

Um exemplo interessante de PPP com foco na gestao tem sido executado em Pernambu- 
co. Em 2005, a Lei n.° 12.965 criou a modalidade de Centro de Ensino Experimental (CEE), 
que sao escolas publicas geridas em parceria com o setor privado e organizacoes nao gover- 
namentais. Os CEEs foram concebidos como um experimento em algumas escolas da rede 
publica, que passaram a ter maior autonomia e flexibilidade em termos de remuneracao e 
selecao de professores e diretores, em troca de metas de desempenho. 

Em 2008, a Lei Complementar n.° 125 criou o Programa de Educacao Integral, com o 
objetivo de difundir o modelo de gestao dos CEEs no estado. Os Centros de Ensino Experi- 
mental passaram a se chamar Escolas de Referenda em Ensino Medio. 

As Escolas de Referenda em Ensino Medio sao escolas de ensino medio em regime de 
tempo integral, que utilizam um modelo de gestao disponibilizado pelo Instituto de Co-Res- 
ponsabilidade pela Educacao (ICE). Elas tem um curriculo estruturado, e sao estabelecidas 
metas de aprendizagem. Os professores sao selecionados dentre o conjunto de professores 
concursados do estado e precisam ser aprovados em uma prova de conhecimentos especifi- 
cos. Eles tem dedicacao exclusiva e sao avaliados em funcao do cumprimento de metas aca- 
demicas. Os professores com melhor avaliacao recebem um bonus de desempenho. Diretores 
de escola que nao atingem suas metas podem ser removidos do cargo. 

A segunda categoria de PPPs em educacao diz respeito a situacoes nas quais o governo 
contrata uma organizacao privada para fornecer servicos educacionais para um determi- 
nado grupo de estudantes, ou seja, o governo compra o produto educacional fornecido por 
escolas privadas. Um exemplo dessa modalidade sao os vouchers. O Programa Universidade 



para Todos (ProUni) e uma modalidade de PPP na qual o governo compra um produto edu- 
cacional do setor privado. Esse programa preve a concessao de bolsas para alunos carentes 
por parte de instituicoes particulares de ensino superior, em troca da isencao de determina- 
dos impostos federals. Nesse sentido, o ProUni e um programa de compra de vagas e nao um 
programa de vouchers propriamente dito. Essa diferenca e relevante ja que, num sistema de 
vouchers, a instituicao publica que perde alunos para instituicoes privadas passa a receber 
menos recursos do governo, o que fornece incentivos para um melhor desempenho. 

Na terceira modalidade de PPPs em educacao, o governo contrata uma organizacao pri- 
vada com ou sem fins lucrativos para que ela seja responsavel pelo funcionamento de uma 
escola publica, incluindo todas as atividades envolvidas nesse processo. Essa organizacao 
tem autonomia em relacao a contratacao de funcionarios, podendo estabelecer contratos 
de trabalho diferenciados em relacao aos contratos vigentes no setor publico. Um exemplo 
dessa modalidade sao as charter schools. 

No Brasil, nao existem charter schools nos moldes americanos, mas ha exemplos dessa 
categoria de PPP na area de saude. Nesse caso, o setor publico faz um contrato de gestao com 
organizacoes sociais no qual sao estabelecidas metas de desempenho em troca de maior 
autonomia e flexibilidade de contratacao e demissao. Em geral, o regime de trabalho e regido 
pela Consolidacao das Leis do Trabalho (CLT). 

Outro papel importante do setor privado e organizacoes nao governamentais e a avaliacao 
de politicas publicas. Por exemplo, a Fundacao Itaii Social realiza avaliacoes economicas de 
varios projetos sociais, incluindo uma analise de custo-beneficio. Alem disso, o Curso de Ava- 
liacao Economica de Projetos Sociais capacita gestores de projetos sociais e politicas publicas. 

Deve ser tambem ressaltado o engajamento crescente da sociedade civil na educacao, 
em que se destaca o surgimento em 2006 do movimento Todos pela Educacao. Todos pela 
Educacao criou cinco metas de desempenho educacional: toda crianca e jovem de 4 a 17 
anos na escola; toda crianca plenamente alfabetizada ate os 8 anos; todo aluno com apren- 
dizado adequado a sua serie; todo jovem com o ensino medio concluido ate os 19 anos; e 
investimento em educacao ampliado e bem gerido. Essas metas complementam as do IDEB 
e tambem foram estabelecidas para o periodo ate 2021 (divulgacao em 2022), com metas 
intermediarias ao longo da trajetoria. 30 



5.4 EXPERIENCES RECENTES DE REFORMA EDUCACIONAL NO BRASIL 

Embora recentes, existem no Brasil algumas experiencias de reforma educacional. 31 Em 
2008, a Secretaria de Educacao do Estado de Sao Paulo implantou o Programa de Qualidade 
na Escola. Foram criadas metas de desempenho para cada escola estadual ate 2030, as quais 
estao associadas metas anuais. As metas sao baseadas no Indice de Desenvolvimento da Edu- 



Apesar da semelhanca dos nomes, que reflete a parceria entre o movimento da sociedade civil e o Ministerio da Educacao, as metas 
do movimento Todos pela Educacao sao diferentes das estabelecidas pelo Compromisso Todos pela Educacao do MEC, embora 
exista forte complementaridade. 
Para uma discussao sobre experiencias de accountability no Brasil, ver Brooke (2006) e Andrade (2008). 



cacao do Estado de Sao Paulo (IDESP). IDESP combina a taxa de aprovacao com as notas 
dos alunos da 4. a e 8. a series do ensino fundamental e 3. a serie do ensino medio nos exames 
de proficiencia em Lingua Portuguesa e Matematica do Sistema de Avaliacao de Rendimento 
Escolar do Estado de Sao Paulo (SARESP). 32 

Uma inovacao importante foi a implantacao de um sistema de bonus de desempenho 
para diretores, professores e funcionarios, associado ao cumprimento das metas. A Boni- 
ficacao por Resultados foi instituida pela Lei Complementar n.° 1078, de 17 de dezembro 
de 2008. Em escolas que cumprem integralmente suas metas, o bonus pode equivaler a 
2,4 salarios mensais. bonus e dividido igualmente entre todos os funcionarios da esco- 
la, com um desconto em funcao do mimero de faltas no ano letivo. 

Segundo Castro (2010), uma medida fundamental para a criacao do sistema de metas e 
premiacao de escolas em Sao Paulo foi a revisao da metodologia do SARESP em 2007, que 
passou a adotar a mesma metrica do SAEB e da Prova Brasil. Isso tornou seus resultados 
comparaveis aos exames nacionais e ao longo do tempo. Outra mudanca importante foi a 
implantacao de uma base curricular comum nos ensinos fundamental e medio, que permitiu 
que os professores passassem a conhecer os conteudos que seriam objeto da avaliacao das 
escolas. Ela tambem passou a orientar os programas de formacao inicial e continuada dos 
professores e programas de reforco escolar. 

Em Pernambuco, foram criadas em 2008 metas de desempenho para cada escola esta- 
dual, baseadas no Indice de Desenvolvimento da Educacao Basica de Pernambuco (IDEPE). 
O IDEPE combina a taxa de aprovacao com as notas dos alunos da 4. a e 8. a series do ensino 
fundamental e 3. a serie do ensino medio nos exames de proficiencia em Lingua Portuguesa e 
Matematica do Sistema de Avaliacao Educacional de Pernambuco (SAEPE). 

No mesmo ano, foi criado em Pernambuco o programa de Bonus de Desempenho Educa- 
cional (BDE). Este programa foi instituido e regulamentado pela Lei n.° 13.486 de 1.° de julho 
de 2008 e Lei n.° 13.696 de 18 de dezembro de 2008 e pelo Decreto n.° 32.300, de 8 de setem- 
bro de 2008. 33 O bonus de desempenho somente e pago para as escolas que cumprem pelo me- 
nos 50% da meta. Para as escolas que atingem mais de 50% da meta, o bonus e proporcional ao 
grau de cumprimento. Alem disso, o valor total a ser pago e fixo, de modo que o valor recebido 
por uma escola depende do desempenho das outras escolas, o que introduz um componente 
de competicao entre as escolas que nao existe no sistema de premiacao de Sao Paulo. 

Em Minas Gerais, foi criado em 1992 o Programa de Avaliacao da Escola Piiblica de 
MG. O sistema de avaliacao de Minas Gerais passou por sucessivas mudancas, que culmi- 
naram na criacao do Sistema Mineiro de Avaliacao da Educacao Piiblica (SIMAVE) em 
2000. 34 O SIMAVE inclui o Programa de Avaliacao da Rede Piiblica de Educacao Basica 
(PROEB) e o Programa de Avaliacao da Alfabetizacao (PROALFA). O PROEB e um exame 
anual que avalia o desempenho em Matematica e Lingua Portuguesa de todos os alunos 
da 4. a e 8. a series do ensino fundamental e 3.° ano do ensino medio de todas as escolas 



32 Para uma discussao detalhada do Programa de Qualidade da Escola de Sao Paulo, ver Ferraz (2009). 

33 Para uma discussao detalhada do Bonus por Desempenho em Pernambuco, ver Ferraz (2009). 

34 Para mais informacoes, ver http://www.educacao.mg.gov.br. 



estaduais. 35 PROALFA avalia o nivel de alfabetizacao dos alunos da l. a ,2. a e 3. a series do 
ensino fundamental. 

Com base nos resultados do PROEB e do PROALFA, foram criadas metas para cada 
escola estadual. Uma caracteristica do sistema de metas de Minas Gerais que o diferencia 
dos casos de Sao Paulo e Pernambuco e o fato de que a meta das escolas estaduais em Minas 
Gerais inclui indicadores do nivel de alfabetizacao, como o percentual de alunos da 2. a serie 
do ensino fundamental que atingem o nivel recomendavel de leitura e a proficiencia media 
nessa serie. 36 

sistema de metas e premiacao de desempenho escolar de Minas Gerais esta inserido 
num contexto mais amplo de reforma do Estado. Acordo de Resultados, criado em 2003 
atraves da Lei n.° 14.694 e implantado em 2007, e um contrato de gestao atraves do qual o 
governo estabelece metas para cada unidade de atuacao governamental. Em contrapartida, 
essas unidades obtem maior autonomia gerencial e financeira, e, em caso de cumprimento 
das metas, os servidores recebem um premio por produtividade. 

Acordo de Resultados tem duas etapas. 37 A primeira etapa e um conjunto de metas e 
premios de desempenho estabelecidos entre o governo do estado e as secretarias. Na segunda 
etapa, cada secretaria estabelece metas e premios para as unidades sob sua responsabilidade. 
No caso da educa<:ao, os premios para os funcionarios dependem do cumprimento das metas 
da escola, de sua Superintendencia Regional de Ensino (SRE) e da Secretaria de Educacao. 
valor individual depende de sua remuneracao e da proporcao de dias trabalhados. 

Assim como em Sao Paulo, foi implantado em Minas Gerais um curriculo para as es- 
colas estaduais. Ele se caracteriza por um Conteudo Basico Comum (CBC), que descreve 
as competencias e conhecimentos que devem ser adquiridos pelos alunos em cada serie. 
CBC tornou-se a matriz de referenda para o SIMAVE e para o estabelecimento de metas de 
aprendizado por escola. 

Desde o inicio de 2009, importantes mudancas tem ocorrido na rede municipal de edu- 
cacao do Rio de Janeiro. Foram aplicados testes para todos os alunos da rede piiblica muni- 
cipal da 3. a a 5. a serie, que revelaram que 28.000 criancas eram analfabetas funcionais. As 
criancas de todas as series tambem foram avaliadas em testes de portugues e matematica, 
que revelaram que 40% dos alunos apresentavam defasagem de aprendizado em matematica 
e 20% em portugues. Os alunos que foram identificados como analfabetos funcionais pas- 
saram por um programa de realfabetizacao. Os estudantes com defasagem de aprendizado 
foram encaminhados a programas de reforco escolar. 

Foram criadas orientacoes curriculares, que estabelecem o que deve ser ensinado em 
cada serie a cada bimestre, alem de cadernos pedagogicos para apoiar o trabalho do profes- 
sor em sala de aula. Os alunos passaram a ser avaliados por meio de provas bimestrais uni- 
ficadas, elaboradas com a supervisao de consultores externos. Alem disso, foi criada a Prova 



A partir de 2004, as escolas municipals tambem passaram a ser avaliadas pelo PROEB. Elas tambem sao avaliadas anualmente pelo 

PROALFA. 

Cerca de 62% das escolas estaduais em Minas Gerais oferecem os anos iniciais do ensino fundamental. 

Agradeco a Eder Campos pelas informacoes fornecidas sobre o Acordo de Resultados. 



Rio, uma avaliacao externa anual de todas as escolas municipals. Em 2009, foram avaliados 
os alunos da 2. a e 6. a series em portugues e matematica. Desde 2010, passaram a ser avalia- 
dos tambem os alunos da 3. a e 7. a series, o que permitira que o desempenho dos alunos seja 
acompanhado ao longo do tempo. 

Os servidores que trabalham nas escolas com melhores resultados sao premiados com 
um bonus. No entanto, so recebem o premio os diretores, professores e funcionarios que 
tiverem menos de cinco faltas por ano. Foi criado ainda o Programa Escolas do Amanha, em 
150 escolas localizadas em areas violentas. Uma de suas caracteristicas e uma educacao em 
tempo integral, incluindo atividades culturais, esportivas e de reforco escolar. 



6 RECOM EN DADOES DE POLfTICA EDUCACIONAL 

Desde meados da decada de 1990 ocorreram progressos significativos na elaboracao de ins- 
trumentos de avaliacao no Brasil, que culminaram na criacao de um sistema de accounta- 
bility do Governo Federal, alem de alguns sistemas de accountability estaduais. O proximo 
passo consiste em utilizar a avaliacao dos resultados de forma sistematica para aprimorar a 
politica educacional. 

Existem alguns elementos comuns nas experiencias de sucesso em educacao. O Relatorio 
McKinsey (Barber e Mourshed, 2007) analisou as caracteristicas dos sistemas educacionais 
dos paises que se destacam nas avaliacoes internacionais e dos que conseguiram melhorar seu 
desempenho atraves de experiencias de reforma. Segundo o relatorio, os sistemas educacio- 
nais bem-sucedidos caracterizam-se por tres elementos fundamentals. Primeiro, eles atraem 
candidatos muito qualificados para a carreira de professor atraves de mecanismos rigorosos 
de selecao e progressao na carreira. Segundo, o desempenho do professor e medido pela sua 
capacidade de fazer com que o aluno aprenda. Em funcao disso, existem mecanismos de apoio 
e incentivo para assegurar que os professores sejam instrutores efetivos. Finalmente, o desem- 
penho do sistema educacional e medido pela sua capacidade de fazer com que todos os alu- 
nos aprendam, independentemente de suas caracteristicas socioeconomicas. A utilizacao de 
instrumentos de avaliacao e uma boa gestao sao importantes para fazer o acompanhamento 
individualizado dos alunos que e necessario para que esse objetivo seja alcancado. 

Tambem existem alguns estudos qualitativos que identificaram as caracteristicas de es- 
colas e redes municipals no Brasil que obtiveram bons resultados na Prova Brasil e no IDEB, 
dados a sua localizacao geografica e o perfil socioeconomic de seus alunos. 38 No caso das 
redes municipals, uma caracteristica associada ao bom desempenho e a existencia de plane- 
jamento e uma boa gestao. Existe um acompanhamento continuo das escolas por parte dos 
gestores, e as atividades das escolas sao estruturadas em torno de objetivos claros e plane- 
jamento pedagogic Outra caracteristica das escolas e redes municipals bem-sucedidas sao 
professores efetivos na transmissao de conhecimento, conforme captado por aspectos quali- 



Ver Ministerio da Educacao (2007) para uma analise de escolas bem-sucedidas e Ministerio da Educacao (2008) para uma avaliacao 
de boas praticas de redes municipals. 



tativos, como o seu entusiasmo e comprometimento com a aprendizagem dos alunos. Assim 
como no relatorio da McKinsey, as boas pratkas no Brasil estao associadas a um acompanha- 
mento individualizado dos alunos atraves de avaliacoes internas e externas. 

Embora existam padroes semelhantes nas experiencias de sucesso, as politicas especificas 
atraves das quais os bons resultados foram obtidos variam consideravelmente entre paises, es- 
colas e redes publicas. Em geral, os resultados das politicas educacionais dependem de forma 
crucial dos detalhes das intervencoes, das caracteristicas do ambiente em que elas atuam e da 
qualidade dos recursos humanos envolvidos. 

A seguir, apresentaremos uma estrategia para melhorar os indicadores educacionais no 
Brasil baseada nas licoes da literatura academica e de experiencias bem-sucedidas. Essa es- 
trategia baseia-se em quatro elementos: (1) experimentacao e inovacao; (2) formacao, sele- 
cao e retencao de professores de qualidade; (3) planejamento e gestao; (4) politicas especifi- 
cas para alunos e escolas com condicoes socioeconomicas desfavoraveis. A discussao de cada 
elemento sera ilustrada por diferentes politicas e acoes que sao promissoras. 



6.1 EXPERIMENTACAO E INOVAgAO 

Em essencia, melhorar a educacao e um processo de aprendizado baseado em um diagnosti- 
co dos problemas e na avaliacao continua dos resultados. A avaliacao permite que os proble- 
mas sejam identificados e que sejam elaborados mecanismos de accountability e cobranca 
de resultados, o que cria incentivos para que os problemas sejam resolvidos. Sob o ponto 
de vista da politica educacional, diante da incerteza em relacao aos resultados, e necessario 
construir um sistema de experimentacao no qual a avaliacao dos resultados possa contribuir 
para a correcao dos erros e o aprimoramento das politicas. Nesse sentido,fazemos as seguin- 
tes recomendacoes. 

■ Avaliar as Politicas Educacionais 

setor privado e organizacoes nao governamentais tem desempenhado um papel importan- 
te na avaliacao economica de projetos educacionais no Brasil, incluindo nao somente uma 
avaliacao de impacto,mas tambem uma analise de custo-beneficio. 

No entanto, nao existem avaliacoes sistematicas de politicas governamentais na area 
educacional no Brasil. Essa avaliacao seria muito importante para permitir que programas 
educacionais que sejam eficientes sob o ponto de vista de sua relacao custo-beneficio sejam 
mantidos e replicados em maior escala e programas com baixo beneficio em relacao aos 
custos sejam descartados. 

Um modelo que pode ser considerado nesse sentido e o Institute for Education Sciences 
(IES), orgao do Ministerio da Educacao dos Estados Unidos responsavel pela area de pes- 
quisa educacional. IES abrange quatro Centres: National Center for Education Statistics, 
National Center for Education Research, National Center for Educational Evaluation and Re- 
gional Assistance e National Center for Special Education Research. 



National Center of Education Statistics e responsavel pela principal avaliacao do pais, o 
National Assessment of Educational Progress. National Center for Education Research reali- 
za pesquisas, financia a realizacao e avaliacao de experiencias inovadoras e fornece recursos 
para a criacao de bases de dados de desempenho escolar que possam ser utilizadas para 
avaliar intervencoes educacionais. 

National Center for Educational Evaluation and Regional Assistance realiza avaliacoes 
de politicas educacionais financiadas com recursos federals. Essas politicas incluem nao so- 
mente as politicas executadas diretamente pelo Governo Federal, mas tambem politicas esta- 
duais implantadas com transferencias do Governo Federal. Finalmente, o National Center for 
Special Education Research realiza pesquisas voltadas para alunos com necessidades especiais. 

No Brasil, o INEP tem um papel similar ao do National Center for Education Statistics, 
sendo responsavel pela realizacao de avaliacoes nacionais, como a Prova Brasil, SAEB e 
Enem, e tem algumas atribuicoes de fomento a pesquisas similares ao National Center for 
Education Research. No entanto, nenhum orgao do Ministerio da Educacao tem as atribui- 
coes do National Center for Educational Evaluation and Regional Assistance. Nesse sentido, 
uma possibilidade interessante seria que o MEC passasse a contratar avaliacoes externas 
ou uma agenda independente fosse criada com a finalidade de fazer avaliacoes de impacto 
e analise de custo-beneficio das politicas educacionais. 



■ Estimular Experiencias Inovadoras 

No Brasil, os estados e municipios sao responsaveis pela educacao basica. No entanto, o Go- 
verno Federal tem um papel importante no sentido de incentivar e financiar inovacoes na 
area educacional e disseminar informacoes sobre as experiencias de sucesso. 

Um exemplo interessante e o Race to the Top, um fundo de cerca de US$4 bilhoes 
criado pelo governo Obama em 2009 para financiar programas estaduais de reforma edu- 
cacional que tenham potencial para elevar o aprendizado dos alunos. Os estados que se 
candidatam a receber os recursos devem apresentar um piano de reforma educacional que 
inclui quatro areas. A primeira e a adocao de padroes de aprendizagem e sistemas de ava- 
liacao de qualidade elevada. Segundo, devem ser criadas bases de dados com notas padro- 
nizadas dos alunos, que possam ser utilizadas para avaliar os professores e diretores das 
escolas, alem de permitir o acompanhamento individualizado dos estudantes. Terceiro, e 
preciso apresentar propostas para melhorar o processo de selecao e retencao de professo- 
res e diretores. Por ultimo, os estados devem apresentar uma estrategia para melhorar o 
desempenho de escolas com resultados insatisfatorios em exames padronizados. 

Outro exemplo desse tipo de iniciativa nos Estados Unidos e o programa federal Pro- 
mise Neighborhoods. Conforme discutido no texto, o Harlem Children's Zone e um experi- 
ment social ambicioso que tem sido conduzido em Nova York desde a decada de 1990 e 
combina acoes na area de educacao a um amplo conjunto de acoes sociais e comunitarias. 
Promise Neighborhoods fornece recursos federals para que iniciativas semelhantes a 
Harlem Children's Zone sejam adotadas em 20 cidades americanas. 



Em resumo, a ideia de que o Governo Federal pode estimular a inovacao na area edu- 
cacional e promissora e deveria ser considerada no Brasil, embora o formato nao deva ser 
necessariamente igual ao adotado em outros paises. 



■ Criar Escolas Experimentais 

Uma forma menos conhecida de estimular inovacoes em educacao e atraves da modalidade 
de escolas experimentais, como foi feito em Pernambuco. Em 2005, a Lei n.° 12.965 criou 
a modalidade de Centro de Ensino Experimental (CEE). Os CEEs foram concebidos como 
um experimento em algumas escolas da rede publica, que passaram a ter maior autonomia 
e flexibilidade em termos de remuneracao e selecao de professores e diretores, em troca de 
metas de desempenho. 

Em 2008, a Lei Complementar n.° 125 criou o Programa de Educacao Integral, com 
o objetivo de difundir o modelo de gestao dos CEEs no estado. Os Centros de Ensino Ex- 
perimental passaram a se chamar Escolas de Referenda em Ensino Medio. As Escolas de 
Referenda em Ensino Medio sao escolas de ensino medio em regime de tempo integral que 
utilizam um modelo de gestao disponibilizado pelo Instituto de Co-Responsabilidade pela 
Educacao (ICE). 

Recentemente, a Secretaria Municipal de Educacao do Rio de Janeiro anunciou que, 
em 2011, implantara no segundo ciclo do ensino fundamental um modelo de escolas ex- 
perimentais chamado Ginasio Experimental Carioca. O objetivo e testar inovacoes pe- 
dagogicas em pequena escala que possam ser replicadas para o conjunto da rede caso 
tenham bons resultados. Varias caracteristicas do programa sao semelhantes ao modelo 
de Pernambuco. Em particular, serao escolas em tempo integral, e os professores terao 
dedicacao exclusiva. 

Independentemente do modelo especifico das escolas, o mecanismo de escolas expe- 
rimentais permite que inovacoes educacionais sejam testadas em pequena escala. Caso 
sejam bem-sucedidas, podem ser replicadas em maior escala para toda a rede publica. 



■ Utilizar Contratos de Gestao com Organizaqoes Sociais para Criar Charter 
Schools 

Outra forma de estimular a experimentacao e atraves da criacao de charter schools. Nessa 
modalidade de parceria publico-privada em educacao, o governo estabelece um contrato 
de gestao com uma organizacao privada, com ou sem fins lucrativos, para que ela seja res- 
ponsavel pelo funcionamento de uma escola publica. Em troca de metas de desempenho, 
essa organizacao tem maior autonomia e flexibilidade em relacao a contratacao de funcio- 
narios, podendo estabelecer contratos de trabalho diferenciados em relacao aos contratos 
vigentes no setor publico. O modelo de charter schools nos Estados Unidos tem estimulado 
a adocao de varias inovacoes educacionais, que podem ser beneficas para o conjunto da 
rede publica. 



Embora existam no Brasil varias experiencias de parceria publico-privada em educacao, 
nao ha charter schools nos moldes americanos. Uma forma de implantar esse modelo e por 
meio de contratos de gestao entre o setor publico e organizacoes sociais, nos quais seriam esta- 
belecidas metas de desempenho em troca de maior autonomia, como ja existe na area de saiide. 



6.2 FORMACAO, SELECAO E RETENCAO DE PROFESSORES DE QUALIDADE 

Segundo varios estudos, a qualidade do professor e um determinante fundamental do nivel 
de aprendizado dos alunos. Nesse sentido, os dados sobre a formacao de professores no Brasil 
sao bastante preocupantes. Um estudo divulgado pelo INEP em 2009 descreve as caracteris- 
ticas dos professores brasileiros da educacao basica. 39 De um total de 1.882.961 professores, 
80% trabalham exclusivamente na rede publica de ensino, 16,4% lecionam exclusivamente 
na rede privada e 3,6% atuam na rede publica e privada. 

Em relacao a escolaridade dos professores da educacao basica, somente 61,6% possuem 
nivel superior completo com licenciatura, que representa a formacao adequada para lecio- 
nar na educacao basica, segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educacao (LDB). Os dados 
tambem revelam um descompasso significativo entre a formacao do professor e a disciplina 
na qual leciona, tanto nas series finais do ensino fundamental quanto no ensino medio. Por 
exemplo, considerando o conjunto de professores que lecionam da 5. a a 8. a serie, somente 
44,7% dos professores de Matematica apresentam formacao adequada para atuacao na dis- 
ciplina. A proporcao de professores com formacao adequada e de 69% em Lingua/Literatura 
Portuguesa, 52,2% em Ciencias, 53,1% em Historia e 48,4% em Geografia. 

Embora o fato de o professor ter formacao na disciplina que leciona seja importante, 40 
varios estudos mostram que a qualidade do professor nao e fortemente correlacionada a 
caracteristicas observaveis do docente. A seguir, fazemos algumas recomendacoes para me- 
lhorar o processo de formacao, selecao e retencao de professores de qualidade no Brasil. 



■ Avaliar a Qualidade dos Professores 

Um estudo abrangente analisou experiencias de 25 paises da Organizacao para Cooperacao e 
Desenvolvimento Economico (OCDE), com o objetivo de identificar politicas bem-sucedidas 
de recrutamento, formacao, remuneracao e retencao de professores de qualidade. 41 Uma das 
principals recomendacoes do estudo e estabelecer de forma clara o conjunto de competencias 
que os professores devem adquirir para tornarem-se instrutores efetivos, ou seja, professores de 
boa qualidade. Esse conjunto de competencias deve ser derivado das metas de aprendizagem 
dos alunos e alinhado a programas de formacao inicial e continuada de professores. 

A qualidade do professor envolve principalmente fatores de dificil mensuracao, como 
talento em lecionar, motivate foco no aluno e interesse em testar novos metodos de ensino, 



59 Ver INEP (2009). 

40 Ver Harris e Sass (2007). 

41 Ver Mckenzie e Santiago, (2005). 



entre outros. Diante disso, uma medida de qualidade que tem sido crescentemente utilizada 
e o valor adicionado do professor, medido como a contribuicao do professor para a elevacao 
da nota do aluno em exames padronizados. 42 Nos Estados Unidos, o Teacher Incentive Fund, 
do Governo Federal, fornece recursos para estados e distritos adotarem medidas de valor 
adicionado como componentes de seus sistemas de avaliacao de professores. 

Rockoff et al. (2010) analisam um experimento piloto conduzido pela Secretaria de Edu- 
cacao da cidade de Nova York, no qual um grupo de diretores recebeu informacoes objetivas 
sobre o valor adicionado dos seus professores. Os autores mostram que o uso de informacoes 
objetivas por parte dos diretores elevou a probabilidade de troca de professores pouco efetivos 
e teve um efeito positivo na nota dos alunos. 

Estudos recentes mostram que a combinacao de informacoes objetivas e subjetivas so- 
bre o desempenho dos professores pode ser eficaz para identificar professores de qualidade. 
Por exemplo, Rockoff e Speroni (2010) mostram que um bom desempenho do professor em 
avaliacoes objetivas, baseadas no valor adicionado do professor, e em avaliacoes subjetivas 
por parte de examinadores externos, esta positivamente correlacionado a elevacoes futuras 
na nota dos alunos. 

Essas evidencias indicam que o uso de medidas de valor adicionado para avaliar profes- 
sores seria um componente importante de uma politica eficaz de avaliacao de professores 
no Brasil. Para isso, seria necessario criar bases de dados que associem o desempenho dos 
alunos com seus professores. Essas medidas objetivas deveriam, por sua vez, ser complemen- 
tadas por avaliacoes subjetivas por parte dos diretores e examinadores externos. 



■ Remunerar Professores com Base na Sua Qualidade 

Uma vez criada uma forma de avaliar a qualidade do professor, e preciso recompensar o 
professor com bom desempenho. Essa pode ser uma forma bastante efetiva de atrair e reter 
os melhores professores. Neste texto foram descritas varias experiencias de remuneracao dos 
professores com base no seu desempenho. Alguns estados, como Sao Paulo, Pernambuco e 
Minas Gerais, criaram metas para as escolas piiblicas, e premiam os professores e diretores 
com base no grau de cumprimento das metas. Embora o principio seja semelhante, os deta- 
lhes de implementacao sao diferentes e precisam ser levados em conta ao serem replicados 
em outros estados. 

Em Sao Paulo, todas as escolas que atingem suas metas sao premiadas. No caso de 
Pernambuco, o bonus de desempenho somente e pago para as escolas que cumprem pelo 
menos 50% da meta. Para as escolas que atingem mais de 50% da meta, o bonus e pro- 
porcional ao grau de cumprimento. Alem disso, o valor total a ser pago e fixo, de modo 
que o valor recebido por uma escola depende do desempenho das outras escolas, o que 
introduz um componente de competicao entre as escolas que nao existe no sistema de 
premiacao de Sao Paulo. Em Minas Gerais, o valor da premiacao depende do cumprimen- 



Para uma discussao recente dos meritos e limitacoes dessa medida para avaliar e premiar professores, ver Hanushek e Rivkin (2010). 



to das metas da escola, de sua Superintendencia Regional de Ensino (SRE) e da Secretaria 
de Educacao. 

Nesses programas, o valor do bonus depende do resultado da escola e nao da contribuicao 
especifka do professor. Uma forma que tem sido adotada para introduzir alguma diferencia- 
cao individual e atraves do desconto ou nao concessao do bonus em funcao do numero de 
faltas do professor. Outra forma adotada recentemente pelo governo de Sao Paulo foi criar 
um programa de progressao na carreira que depende do desempenho individual do professor. 

Na implantacao de programas de avaliacao e remuneracao de professores associada ao 
desempenho, e preciso levar em consideracao a resistencia dos sindicatos. Brooke (2006) ar- 
gumenta que a resistencia do sindicato de professores contribuiu para o fim de um programa 
promissor adotado no Parana, chamado Boletim da Escola. Grindle (2004) analisa o papel dos 
sindicatos de professores em varias experiencias de reforma educacional adotadas na America 
Latina na decada de 1990. Segundo a autora, uma forma de aumentar o grau de cooperacao 
com os sindicatos e fazer com que a implantacao das reformas esteja associada a melhores 
condicoes de trabalho, salarios e oportunidades de ascensao profissional. 

Gall e Guedes (2009) analisam a experiencia recente de reforma educacional de Nova 
York e o papel dos sindicatos de professores e diretores. Os autores mostram que, durante o 
periodo da reforma, o sindicato de professores conseguiu obter um aumento de salarios de 
43%. Os autores tambem argumentam que a implantacao de algumas iniciativas de reforma 
sob a forma de projeto piloto permitiu que os bons resultados iniciais ajudassem a superar a 
resistencia de politicos e sindicatos. 

Em resumo, existem diferentes formas de recompensar professores de qualidade, assim 
como diversas medidas de desempenho do professor. A avaliacao das iniciativas de premia- 
cao e progressao na carreira associadas ao desempenho adotadas recentemente no Brasil sera 
importante para que outros estados e municipios possam escolher o modelo mais adequado. 



6.3 PLANEJAMENTO E GESTAO 

Uma boa gestao envolve, de um lado, assegurar que os atores envolvidos no processo educa- 
cional, como pais, diretores e professores, tenham os recursos e o conhecimento necessarios 
para melhorar o desempenho dos alunos. Alem disso, e preciso que existam incentivos ade- 
quados. Nesse sentido, fazemos as seguintes recomendacoes. 



■ Estabelecer Metas Claras de Aprendizagem e Integra-las com a Avaliagao, 
Curriculo, Material Pedagogico e a Formagao Inicial e Continuada dos 
Professores 

Com base em uma analise de sistemas de avaliacao na America Latina, Valverde (2009) ar- 
gumenta que as experiencias bem-sucedidas se caracterizam por uma integracao entre pa- 
droes de aprendizagem, metas, estrutura curricular, material pedagogico e formacao inicial 
e continuada dos professores. 



Piano de Metas Compromisso Todos pela Educacao, do Ministerio da Educacao, criou 
metas do IDEB para a 4. a e 8. a series do ensino fundamental em cada escola piiblica urbana. 
Embora essa iniciativa tenha sido importante, existem algumas limitacoes. Em particular, 
e necessario que as escolas e redes criem metas de aprendizagem para as demais series do 
ensino fundamental e do ensino medio. Alem disso, o SAEB e a Prova Brasil avaliam a pro- 
ficiencia dos alunos em matematica e portugues. Embora essas habilidades basicas sejam 
fundamentals, as escolas e redes devem complementar as metas de aprendizagem nessas 
disciplinas com outras areas do conhecimento. 

Poucos estados possuem curriculos bem definidos e integrados com as metas de apren- 
dizagem, o sistema de avaliacao e os programas de formacao de professores. No entanto, 
existem algumas experiencias promissoras. Alguns estados, como Sao Paulo e Minas Gerais, 
criaram recentemente uma base curricular comum nos ensinos fundamental e medio, o que 
permitiu que os professores passassem a conhecer os conteiidos que seriam objeto da ava- 
liacao das escolas. curriculo tambem passou a orientar os programas de formacao inicial e 
continuada dos professores e programas de reforco escolar. 



■ Elevar o Grau de Autonomia das Escolas Publicas 

A descentralizacao pode contribuir para elevar o grau de accountability, na medida em que as 
comunidades locais tern um maior incentivo e capacidade de monitoramento dos resultados 
das escolas. No Brasil, desde meados da decada de 1990 tem se verificado uma significativa 
municipalizacao das matriculas no ensino fundamental. No entanto, nao existem evidencias 
de que houve um impacto positivo na proficiencia dos alunos. 43 

As experiencias de descentralizacao bem-sucedidas caracterizam-se nao somente por 
uma delegacao administrativa de poderes do governo central para governos e comunida- 
des locais, mas tambem por uma elevacao do grau de autonomia e flexibilidade na gestao 
escolar. Dessa forma, a descentralizacao pode se refletir em uma mudanca dos incentivos 
dentro da escola e numa melhoria do desempenho escolar. 

Uma experiencia interessante nesse sentido e o Programa de Autonomia Escolar de Nova 
York (Empowerment Schools). 44 Atraves desse programa, os diretores de escolas da cidade 
de Nova York passaram a ter autonomia para elaborar o orcamento, contratar professores, 
tomar decisoes sobre o curriculo e a grade horaria e escolher os tipos de assistencia tecnica 
necessarios para a escola. Em contrapartida, os diretores passaram a ser responsabilizados 
pelos resultados de aprendizado da escola, podendo ser demitidos caso nao sejam atingidas 
as metas de desempenho dos alunos. 

principio da autonomia foi implantado de forma gradual. programa foi iniciado com 
um piloto em 2004/2005, com uma adesao voluntaria de 29 escolas, que formaram a Zona de 
Autonomia (Empowerment Zone). A escala do programa elevou-se ao longo do tempo, e em 



43 Ver Leme, Paredes e Souza (2009). 

44 Para uma descricao do Programa de Autonomia Escolar de Nova York, ver Gall e Guedes (2009). 



2008/2009 o Programa de Autonomia Escolar foi estendido para todas as escolas publkas 
de Nova York. Segundo Gall e Guedes (2009), a estrategia de iniciar o processo atraves de 
um programa piloto, de adesao voluntaria, foi fundamental para a implantacao posterior da 
autonomia escolar em toda a rede publica. 

Conforme mencionado anteriormente, outra forma de elevar o grau de autonomia das 
escolas publkas e atraves da criacao de charter schools. Nesse caso, tambem e adotado o prin- 
cipio de conceder maior autonomia para as escolas em troca de maior accountability, mas 
isso e feito atraves de um contrato de gestao com uma organizacao privada. 



6.4 POLITICAS ESPECIFICAS PARA ALUNOS E ESCOLAS COM CONDICOES 
SOCIOECONOMICAS desfavorAveis 

Existem varios exemplos de que escolas de qualidade podem fazer muito para elevar o 
aprendizado de criancas criadas em ambientes socioeconomicos desfavoraveis. Entre eles 
incluem-se varias charter schools bem-sucedidas, como as da rede KIPP, da Harlem Children's 
Zone e das cidades de Boston e Nova York. 

Uma caracteristica importante dessas escolas e que quase todas compartilham o mo- 
delo No Excuses, caracterizado por uma maior duracao do dia e ano letivo, avaliacoes fre- 
quentes de professores e alunos e uma preocupacao em incutir nos estudantes valores 
associados a disciplina e etica de trabalho. 

Varias charter schools bem-sucedidas tem professores provenientes do programa Teach 
for America. O Teach for America foi criado em 1989 e recruta candidatos com excelente 
desempenho formados em universidades de primeira linha para lecionar por um minimo de 
dois anos em escolas que atendem familias de baixa renda. Os candidatos selecionados pas- 
sam por um programa de treinamento curto e intensivo, com um componente importante 
de pratica em sala de aula. Posteriormente foi criada uma versao internacional do programa 
chamada Teach for All. Recentemente, foi criado no Brasil o Ensina!, que faz parte da rede 
Teach for All} 5 

Tambem existem varios estudos que mostram que programas de educacao infantil de 
qualidade sao eficazes para melhorar o desempenho escolar de criancas criadas em ambien- 
tes socioeconomicos desfavoraveis. 46 Esses programas tambem contribuem para o estimulo 
de determinadas caracteristicas de comportamento e tracos de personalidade, como a so- 
ciabilidade e a autoestima. Alem de melhorar o desempenho escolar, essas caracteristicas 
comportamentais reduzem a probabilidade de envolvimento com drogas e de participacao 
em atividades criminosas. 

As intervencoes bem-sucedidas de educacao infantil envolvem uma combinacao de ca- 
racteristicas que sao similares, em varios aspectos, ao modelo No Excuses. Os professores rece- 
bem treinamento intensivo e possuem formacao especifica para lecionar no segmento de edu- 



45 Para mais informacoes, ver http://www.ensina.org.br. 

45 Para uma descricao e analise de intervencoes de educacao infantil bem-sucedidas, ver Araujo et al. (2009). 



cacao infantil. Outra caracteristica importante e um baixo numero de criancas por professor, 
para permitir que os professores dediquem uma atencao diferenciada para cada crianca. Alem 
disso, existe uma estrutura curricular que estabelece uma rotina de ensino bem planejada. 
Finalmente, existe um grande esforco em envolver os pais na educacao de seus filhos. 

No Brasil, existem algumas experiencias recentes que utilizam um modelo semelhante 
ao No Excuses. Por exemplo, as Escolas de Referenda em Ensino Medio de Pernambuco sao 
escolas de regime em tempo integral que possuem um curriculo estruturado e estabelecem 
metas de aprendizagem. Os professores sao selecionados com base em uma prova de conhe- 
cimentos especifkos. Eles tem dedicacao exclusiva, sao avaliados em funcao do cumprimen- 
to de metas academicas, e aqueles com melhor avaliacao recebem um bonus de desempenho. 
Os diretores que nao atingem suas metas podem ser removidos do cargo. Tambem existe 
uma grande enfase em transmitir valores e caracteristicas de comportamento que estimulem 
os alunos a concretizar seus objetivos. Uma das metas do programa e que 50% dos alunos de 
ensino medio de Pernambuco sejam atendidos por essas escolas ate 2012. 

Embora sejam intensivos, os programas bem-sucedidos de intervencao educacional em 
ambientes socioeconomics desfavoraveis possuem, em geral, beneficios muito superiores 
aos custos. Portanto, trata-se de uma politica educacional que pode ao mesmo tempo au- 
mentar a eficiencia e reduzir a desigualdade social. 




Vies Academico 
na EDUCAgAO Brasileira 1 



Simon Schwartzman 



1 INTRODUgAO 

objetivo deste texto e chamar a atencao para o forte vies academico que tem sido um gran- 
de obstaculo a diferenciacao do sistema educacional brasileiro e a melhora de seu desempe- 
nho. texto tem sete partes, alem desta introducao. A primeira parte, conceitual, discute a 
importancia da diferenciacao institucional e curricular na educacao e mostra como ela tende 
a ser inibida pelo vies academico que deriva do valor "posicional" da educacao, alem de seu 
valor como capital humano. 

A segunda parte trata do ensino medio. Dada a grande heterogeneidade da populacao 
brasileira que chega a esse nivel, exigir que todos facam o mesmo curriculo de tipo academico, 
sem abrir espaco para alternativas, significa na pratica condenar a maioria ao fracasso. vies 
academico que impede a diferenciacao vem dos equivocos da Lei de Diretrizes e Bases da Edu- 
cacao de 1988, que se contrapoe as evidencias consolidadas por Cunha e Heckman sobre os 
processos de desenvolvimento intelectual e emocional a partir da infancia e suas implicacoes 
para as politicas educativas em idades posteriores. Os trabalhos de Heckman e associados tem 
tido grande influencia no desenvolvimento da educacao pre-escolar no Brasil, mas suas conse- 
quencias para o ensino medio, profissional e tecnologico nao tem sido consideradas. A terceira 
parte faz uma critica ao Exame Nacional do Ensino Medio, que, no seu atual formato, contribui 
para reforcar o academicismo e impedir a diferenciacao do ensino medio brasileiro. A quarta 
e quinta partes tratam da grande dificuldade que o Brasil tem de desenvolver os segmentos de 
ensino tecnico, de nivel medio, e tecnologico, de nivel superior, argumentando que a politica 
mais recente do Governo Federal de criacao de Institutos de Tecnologia pode significar um pas- 
so atras, e nao um progresso em relacao a isso. A ultima parte trata da pos-graduacao brasileira, 
mostrando que ela tambem acabou por desenvolver um sistema fortemente academico, autor- 
referido e fechado em si mesmo, de qualidade heterogenea, e com pouco impacto em termos 
de desenvolvimento tecnologico e aplicacoes. A conclusao traz uma referenda ao Processo de 
Bologna, que vem tornando a educacao superior europeia muito mais diversificada e flexivel, 
e concluindo que, apesar da importancia crescente que a educacao vem tendo nas politicas 
publicas, a discussao no Brasil tem sido muito timida, mais voltada para melhorar incremen- 
talmente o que temos, e muito menos para rever seus pressupostos e abrir novos horizontes; e 
que a consideracao do tema do vies academico pode ser uma oportunidade, quem sabe, para 
avancar nessas questoes. 



Agradeco a Edmar Bacha, Claudio de Moura Castro e Reynaldo Fernandes pelas criticas e comentarios a primeira versao deste texto. 
Este capitulo foi aceito para publicacao em Pensamiento Educativo, Revista de Investigation Educational Latinoamericana (PEL), 
Santiago de Chile, v. 48, n. 1, 2011. 



2 VIES ACADEMICO, DIFERENCIACAO E BENS POSICIONAIS 
EM EDUCACAO 

termo academic drift (que pode ser traduzido por deriva ou vies academico) e usado 
na literatura especializada de educacao superior para descrever a tendencia das institui- 
coes de ensino em aumentar seu status imitando os modelos organizacionais e conteudos 
das de mais prestigio, reduzindo assim a diversidade dos sistemas educacionais, que, em 
nome da igualdade, se tornam cada vez mais estratificados, hierarquizados e ineficientes 
(Neave, 1979; Rhoades, 1990). No Brasil esse vies nao so ocorre de forma intensa, mas e 
consagrado em lei, do ensino medio a pos-graduacao, com graves prejuizos para a maioria 
dos estudantes e da sociedade como um todo. objetivo deste texto e discutir essa questao 
em relacao ao ensino medio, ensino tecnico profissional, ensino de graduacao e de pos- 
-graduacao no Brasil. 

Existem varias razoes pelas quais a diversidade e importante (Van Vught, 2008). 
Primeiro, sistemas educacionais diferenciados sao melhores para dar acesso a educa- 
cao para estudantes com historias e niveis diferentes de formacao, dando oportunida- 
des realistas de sucesso para a maioria. Segundo, ao proporcionar diferentes entradas 
e possibilidades de transferencia, sistemas diversificados estimulam a ascensao social e 
economica, criando um leque mais amplo de oportunidades e permitindo mudancas de 
percurso. Terceiro, sistemas diversificados respondem melhor as necessidades do mer- 
cado de trabalho, que requerem pessoas com diferentes tipos e graus de competencia. 
Quarto, a diversidade atende as necessidades de reconhecimento social de diferentes 
grupos sociais, que ficam excluidos em sistemas unificados pautados nos padroes aca- 
demicos e de desempenho dos setores mais educados, que sao geralmente tambem os 
mais ricos. Quinto, sistemas diferenciados permitem combinar a educacao de elite com 
a educacao de massas, atendendo a um publico heterogeneo e as diferentes demandas 
do mercado de trabalho. Sem diferenciacao, quando a educacao se massifica os sistemas 
unificados acabam sendo pressionados a reduzir seus padroes de qualidade, nivelando- 
se por baixo e impedindo que instituicoes de excelencia se desenvolvam e se mante- 
nham. Sexto, sistemas diferenciados sao mais eficientes, porque os objetivos de cada 
instituicao ou setor sao mais ajustados as caracteristicas de seus estudantes. Finalmente, 
sistemas diversificados dao mais oportunidade para a experimentacao e a inovacao, que 
pode se dar em instituicoes e setores especificos, sem depender de grandes mudancas 
no sistema como um todo. 

Se os beneficios da diferenciacao sao tantos, como se explica o vies academico que leva 
os sistemas educativos a uniformidade? Parte da explicacao tem a ver com o fato de que o va- 
lor da educacao nao depende, simplesmente, do que ela produz em termos de conhecimentos 
e competencia, reconhecidos pelas pessoas como um bem em si mesmos e tambem pelo 
mercado de trabalho, mas tambem da posicao relativa das pessoas em uma escala de pres- 
tigio e reputacao. Essa escala de prestigio e reputacao e mantida e estimulada pelas pessoas 
e instituicoes que nelas ocupam as posicoes mais altas, que todos os demais tentam emular. 



A proposicao de que a educacao e um bem "posicional", geralmente atribuida a um 
texto de 1977 de Fred Hirsch (Hirsch, 1977), tem servido de contraponto as teorias de 
capital humano que predominam na literatura economica sobre a educacao. 2 Para Hirsch, 
a educacao teria uma dimensao absoluta, cuja qualidade aumenta com bons estudantes, 
bons professores, boas instalacoes e assim por diante: e uma dimensao relativa, segundo 
a qual a qualidade consiste na diferenca entre os niveis educacionais de uns em relacao 
aos obtidos pelos outros. Isso o leva a concluir que, na medida em que a educacao e um 
mecanismo de selecao, a possibilidade de que todos avancem e uma ilusao. mesmo Va- 
leria para o mercado de trabalho, em que as oportunidades de bons empregos podem ser 
aumentadas melhorando a competencia das pessoas, mas ao mesmo tempo distribui os 
que buscam trabalho ao longo de uma hierarquia de empregos, oferecendo diferentes con- 
dicoes de trabalho, renda e posicao social. A dimensao absoluta se refere aos requisitos de 
desempenho de individuos, organizacoes e sociedades, e se expressa na maneira pela qual 
escolas, empresas e governos buscam cumprir seus objetivos melhorando a qualidade do 
ensino, melhorando a produtividade, as margens de lucro, e desenvolvendo a economia. A 
dimensao relativa, ou posicional, por outro lado, tem a ver com como cada um se coloca 
em uma hierarquia implicita ou explicita de prestigio, quando individuos, universidades 
e empresas buscam maximizar seu capital reputacional, um bem que e inerentemente es- 
casso nesse tipo de competicao e que tem grande importancia para recrutar melhores 
estudantes e professores, coloca-los nas melhores posicoes no mercado de trabalho e atrair 
mais recursos de investimentos publicos e privados. Robert K. Merton, em 1968, ja havia 
mostrado como na ciencia opera o efeito biblico do Evangelho de Sao Mateus, segundo o 
qual "ao que tem, dar-se-lhe-a, e tera em abundancia; mas ao que nao tem, ate aquilo que 
tem lhe sera tirado" e o mesmo efeito se observa na educacao, e especialmente na educacao 
superior (Merton, 1968). 

A tese principal e que essas duas dimensoes da educacao, absoluta e relativa, podem 
estar em tensao, produzindo altos custos e ineficiencia, sobretudo quando a dimensao po- 
sicional predomina. A disputa por posicoes de prestigio pode trazer beneficios, na medida 
em que estimula todos a competir por qualidade e desempenho. Mas pode levar tambem a 
grandes ineficiencias, quando as pessoas se tornam sobrequalificadas ou com qualificacoes 
irrelevantes, porque se comparam umas com as outras, e nao com as demandas externas do 
mercado de trabalho; quando os recursos se concentram demasiadamente no topo da hierar- 
quia; e quando muitos se perdem no processo de competicao pelas posicoes mais elevadas, 
deixando de buscar objetivos diferenciados e mais realistas proprios de sistemas diferencia- 
dos. Para evitar os efeitos perversos do vies academico e necessario que outros atores alem 
dos que ja ocupam as posicoes de mais prestigio nas hierarquias estabelecidas, interessados 
nos diferentes produtos e resultados da educacao, possam exercer influencia e abrir espaco 
para alternativas. 



2 O que se segue e baseado em Brown, Phillip (2003). 



3 A CRISE DE QUALIDADE E O VIES ACADEMICO DO ENSINO MEDIO 3 

As avaliacoes mais recentes da educacao brasileira, realizadas pelo Ministerio da Educacao 
atraves da Prova Brasil para o ensino fundamental, assim como pela OECD, pelo Programa 
Internacional de Avaliacao de Estudantes (PISA), para os estudantes de 15 anos, mostram 
pequenos progressos que tambem ocorrem no ensino medio, que, no entanto, estao longe 
de ser satisfatorios e nao garantem que havera continuidade. 4 No ensino medio, as medias 
obtidas pelos alunos da 3. a serie em portugues nas escolas publicas evoluiram de 260 para 
262 pontos entre 2005 e 2009, e em matematica, de 260 a 266. O consenso dos especialistas 
que acompanham esses mimeros, atraves do movimento Todos pela Educacao, 5 e que o mi- 
nimo requerido nessa etapa seriam 300 pontos em portugues e 350 em matematica. As notas 
medias do setor privado nao sao muito melhores, e, em 2009, somente 30% dos alunos em 
todo o pais, dos setores publico e privado, conseguiram o minimo em portugues e 11%, o 
minimo em matematica. 

Essa e a situacao dos que chegam ate o final do ensino medio. A permanencia de crian- 
cas e jovens na escola no Brasil e hoje muito melhor do que no passado, com quase 99% das 
criancas de 1 1 anos estudando. Aos 14, no entanto, essa participacao ja cai para 95%, aos 17 
para 76% eaos 18 para 54% (dados da PNAD 2009). Dos jovens de 15 a 17anosquedeveriam 
estar no ensino medio, somente 49% la estao, 33% ainda estao no ensino fundamental e 15% 
ja abandonaram a escola. Aos 23 anos de idade, em 2009, 58% da populacao tinha obtido pelo 
menos 11 anos de escolaridade (que correspondem ao ensino medio completo na classifica- 
cao utilizada pelo IBGE nas PNADs),20 pontos percentuais a mais do que a geracao anterior, 
hoje com 45 anos de idade (ver Grafico 1). 



GRAFICO 



% de pessoas com 11 ou mais anos de escolaridade, por idade 

70% 




0% iTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTTl 

18 22 26 30 34 38 42 46 50 54 58 62 66 70 

Fonte: IBGE, PNAD 2009. 



3 Esta secao se baseia, em parte, em dois textos anteriores (Schwartzman, 2010a e 2010c). 

4 A Prova Brasil consiste em exames de portugues e matematica aplicados a todos os alunos nos 5- e 9- anos das escolas do pais acima 
de certo porte, de forma compativel com o Sistema de Avaliacao da Educacao Basica (SAEB), de tipo probabilistico, aplicada tambem 
aos estudantes no final do ensino medio. Os resultados da Prova Brasil e do SAEB sao combinados com dados de fluxo escolar no 
calculo do Indice de Desenvolvimento da Educacao Basica (IDEB). 

5 http://www.todospelaeducacao.org.br/. 



A combinacao dos dados de qualidade com cobertura indica que menos de 20% da po- 
pulacao jovem brasileira esta atingindo os niveis minimos de competencia em lingua por- 
tuguesa (leitura e compreensao de textos) e somente 6% em matematica. Tais valores, consi- 
derados cada vez mais como minimos tambem para o mercado de trabalho, colocam serias 
indagacoes nao so quanto as causas de serem tao baixos, mas, sobretudo, sobre o que fazer 
para melhora-los. 

As causas, como evidenciado nos textos de Fernando Veloso e Naercio Aquino Mene- 
zes Filho neste volume, comecam com a precariedade da educacao pre-escolar, e continuam 
ao longo dos oito ou nove anos do ensino fundamental. Alem de diferencas individuals em 
motivacao e tipos de inteligencia, os estudantes chegam ao ensino medio com limitacoes e 
atrasos que vao se acumulando ao longo dos anos. Resumindo uma grande literatura sobre 
o tema, Flavio Cunha e James Heckman escrevem que "qualquer analise do desenvolvimento 
humano precisa considerar tres observacoes bem estabelecidas sobre habilidade. A primeira 
observacao e que habilidade faz diferenca. Um grande numero de estudos empiricos docu- 
mentam que a habilidade cognitiva e um importante determinante de salarios, escolaridade, 
participacao em crime e sucesso em muitos aspectos da vida economica e religiosa (...). A 
segunda observacao, estabelecida mais recentemente, e que as habilidades sao por natureza 
miiltiplas. Habilidades nao cognitivas (perseverance, motivacao, preferencias intertempo- 
rais, aversao a risco, autoestima, autocontrole, preferencia por lazer) tem efeitos diretos sobre 
salarios (controlando por educacao), escolaridade, gravidez adolescente, tabagismo, crime, 
desempenho em provas de habilidades e muitos outros aspectos da vida social e economica. 
(...) A terceira observacao e que a distincao entre natureza e criacao (nature versus nurture) 
e obsoleta. Genes e ambiente nao podem ser separados em modelos lineares que identificam 
a variancia de cada modelo" (Cunha e Heckman, 2007). 

As evidencias apresentadas por Cunha e Heckman sobre a importancia da educacao 
infantil e pre-escolar tem sido muito mencionadas no Brasil e utilizadas para justificar a 
expansao desses niveis iniciais que tem ocorrido nos ultimos anos. No entanto, suas evi- 
dencias sobre o que ocorre com o grande contingente de jovens que nao se beneficiaram 
desses investimentos iniciais nao tem sido consideradas. Essas evidencias sao, primeiro, que 
o desenvolvimento intelectual, medido pelos testes de inteligencia (IQ) que avaliam a capa- 
cidade cognitiva, pode ser estimulado ate 10 anos de idade, mas tal desenvolvimento cessa 
a partir dai. A segunda e que, quanto mais tarde e feito o trabalho de compensar os deficits 
de formacao inicial, mais caros e menos efetivos eles se tornam. A terceira e que a interven- 
cao tardia pode ter resultados importantes se orientada para competencias nao cognitivas, 
mas programas compensatorios em sala de aula para corrigir deficits cognitivos iniciais tem 
resultados mediocres ("classroom remediation programs designed to combat early cognitive 
deficits have a poor track record"). 

Isso coloca em questao a uniformidade do ensino medio no Brasil, assim como dos pro- 
gramas de educacao de jovens e adultos (EJA), que pretendem fazer com que pessoas que 
abandonaram a escola recuperem, de forma acelerada, as mesmas competencias e conhe- 
cimentos gerais que, por diferentes razoes, deixaram de adquirir nas idades apropriadas. A 



existencia dessas diferencas, que tem forte correlacao com variacoes economicas, familiares, 
culturais e etnicas, e um tema central das discussoes de politica educacional nos Estados 
Unidos, em que o grande dilema e entre tratar a todos como se fossem iguais, deixando que 
as diferencas existentes acabem se impondo, ou reconhecer as diferencas e trata-las como 
tais (Coleman, 1990; Gottfredson, 2005; Paige e Witty, 2010). 

A maneira de lidar com esse problema no ensino medio e conhecida, embora nao seja 
simples: abrir um leque de alternativas para que as escolas possam oferecer cursos diferentes 
e os estudantes possam trilhar caminhos de formacao distintos, adequados a formacao an- 
terior que conseguiram ter e tambem a seus interesses. Isso nao ocorre em paises pequenos, 
ricos e muito homogeneos, como a Finlandia, em que praticamente todos os estudantes tem 
boa educacao desde o inicio e acesso a uma formacao mais abrangente e igualitaria no nivel 
medio, mas e a regra em praticamente todos os demais paises. Na maioria dos paises essa 
diferenciacao se da entre o ensino medio convencional, mais academico, e o ensino profis- 
sional e tecnico, que, na Australia e Alemanha, por exemplo, inclui a maioria dos estudantes 
(verTabela 1). 



TABELA 1 Porcentagem de alunos de ensino medio em cursos tecnicos — paises diversos 



Australia 



40,5 



China 
Brasil 
Chile 



18,6 
4,8 
23,9 



Belgica 



41,7 



Franca 
Alemanha 



20,0 



22,0 



Fonte: Instituto de Estatistica da UNESCO, 2008. 



Reynaldo Fernandes, em seu texto, reconhece o problema, menciona as principals alter- 
nativas que outros paises adotam para lidar com a questao (o modelo americano das "com- 
prehensive high schools" e o modelo europeu de escolas tecnicas e academicas separadas), 
mas entende que nenhuma delas seria exequivel no Brasil, concluindo que o melhor ca- 
minho para o pais seria continuar apostando no ensino medio academico que temos hoje, 
buscando torna-lo mais atrativo para os estudantes e enfatizando mais os conhecimentos e 
habilidades uteis para a vida. Existem de fato problemas serios de custo para a criacao de um 
sistema de ensino medio diferenciado como o americano, que tambem tem seus problemas, 
e nao teria sentido criar um sistema escolar socialmente estratificado como os implantados 
na Europa decadas atras e que hoje estao sendo objeto de critica e revisao (Schwartzman e 



Christophe, 2005); mas esses problemas nao justificam a insistencia em politicas que contri- 
buem para acentuar o problema. 

Os passos necessarios para mudar essa situacao, que nao implicam custos imediatos, 
sao acabar com a atual obrigatoriedade de um curriculo de ensino medio sobrecarregado e 
uniforme, permitir que o ensino tecnico e profissional se desenvolva de forma independente, 
dando acesso ao ensino superior onde couber, e descontinuar o Exame Nacional de Ensino 
Medio no atual formato, como unica ou principal via de acesso ao ensino superior. acesso 
ao ensino superior nao deve depender de qualificacoes formais de um ou outro tipo,mas sim 
de competencias que sejam especificas para cada tipo de formacao, que possam ser avalia- 
das de forma separada. proprio ensino superior, na medida em que se massifica, tambem 
precisa se diversificar, criando miiltiplas vias de formacao curta ou longa, mais academica 
ou mais vocacional. 6 

A insistencia brasileira em manter um ensino medio com tanta ambicao, disfuncionali- 
dade e ineficiencia como o atual nao se deve somente a uma questao de custos, mas faz parte 
da visao mais geral, que permeia todas as politicas sociais do pais, de que todos devem ter 
acesso a todos os direitos e beneficios (no caso, os da formacao academica e seu desdobra- 
mento em cursos universitarios futuros), mesmo que na pratica isso signifique a exclusao e 
a frustracao da maioria das pessoas. Em relacao a custos, existe hoje um consenso de que os 
investimentos em educacao devem aumentar significativamente, mas estes investimentos 
nao deveriam ser feitos para reforcar os defeitos do sistema educacional que temos. 

A legislacao brasileira, no passado, previa a existencia de diferentes tipos de ensino me- 
dio — o cientifico e o classico, de preparacao para as carreiras academicas, e os ensinos 
industrial, agricola, comercial e normal, entre outros, que deveriam colocar os alunos dire- 
tamente no mercado de trabalho. Com o tempo, essas diferenciacoes foram desaparecendo, 
e a Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional de 1996 terminou por liquida-las de vez, 
ao estabelecer uma longa e detalhada lista do que todos os estudantes brasileiros deveriam 
estudar, incluindo "o estudo da lingua portuguesa e da matematica, o conhecimento do mun- 
do fisico e natural e da realidade social e politica, especialmente do Brasil" (§1.°), o ensino 
da arte (§2.°), a educacao fisica (§3.°), o ensino da historia do Brasil e de suas diversas etnias 
(§4.°) e lingua estrangeira a partir da 5. a serie (§5.°). Alem disso, o artigo 27 lista uma serie de 
outros conteudos associados aos valores de cidadania e orientacao para o trabalho, enquanto 
o artigo 28 trata da especificidade do ensino nas areas rurais. artigo 32 detalha mais as 
competencias a serem desenvolvidas no ensino fundamental, incluindo a "compreensao do 
ambiente natural e social, do sistema politico, da tecnologia, das artes e dos valores em que 
se fundamenta a sociedade", e o artigo 36 detalha alguns dos conteudos requeridos no ensino 
medio, incluindo, no § 1 .°,"I - dominio dos principios cientificos e tecnologicos que presidem 
a producao moderna; II - conhecimento das formas contemporaneas de linguagem; III - 



O termo "vocational education" (educacao vocacional) e usado internacionalmente para se referir aos cursos voltados de forma mais 
imediata para o mercado de trabalho, diferentemente dos cursos mais academicos ou de formacao universitaria. No Brasil usam-se 
as expressoes "educacao tecnica" para a educacao vocacional de nivel medio e "educacao tecnologica" para a de nivel superior, embora 
nem sempre esses cursos tenham efetivamente conteudo tecnico. 



dominio dos conhecimentos de Filosofia e de Sociologia necessarios ao exercicio da cida- 
dania". Finalmente, o §2.° desse artigo estabelece que "o ensino medio, atendida a formacao 
geral do educando, podera prepara-lo para o exercicio de profissoes tecnicas", seja no proprio 
estabelecimento de ensino, seja em cooperacao com instituicoes especializadas em educacao 
profissional. Nos anos mais recentes, emendas parlamentares incluiram seis novos conteii- 
dos obrigatorios, interpretando ao pe da letra a Lei de Diretrizes e Bases: filosofia, sociologia, 
artes, miisica, cultura afro-brasileira e indigena e direitos das criancas e adolescentes. Temas 
como educacao para o transito, direitos do idoso e meio ambiente tambem aparecem como 
obrigatorios, e existem varias centenas de projetos de lei acrescentando outros conteiidos 
(Tupinambas,2010). 

Diante das enormes exigencias da formacao geral obrigatoria, a permissao da LDB para 
a formacao tecnica e inocua. Essa legislacao gerou dois efeitos perversos: a sobrecarga dos 
curriculos escolares academicos, sobretudo do ensino medio, e o sufocamento da educacao 
vocacional, que so pode ser cursada de forma concomitante ou apos o termino do ensino me- 
dio convencional, ou entao em cursos de educacao nao formal, como os proporcionados pelo 
Centro Paula Souza, do governo do estado de Sao Paulo, ou por instituicoes como o SENAI. 

Hoje, o curriculo regular do ensino medio exige que os alunos cursem cerca de 14 dis- 
ciplinas diferentes, perfazendo cerca de tres mil horas de estudo ao longo de tres anos. 
resultado e que, na grande maioria das escolas, todas as materias acabam sendo dadas de 
forma rasa,burocratica e superficial, sem possibilidade de aprofundamento e formacao ver- 
dadeira. Um dos principals programas do Ministerio da Educacao para esse nivel e o Ensino 
Medio Inovador, de incentivos a escolas que satisfacam determinados criterios de desempe- 
nho, mas que, apesar de uma retorica aparentemente inovadora, so abre espaco para que 20% 
da carga horaria dos cursos seja oferecida fora da grade escolar convencional. Os estudantes 
que queiram adquirir uma formacao vocacional precisam cumprir todas essas exigencias 
formais e, alem disso, cursar as materias especificas de tipo tecnico. Como nao e possivel 
que os estudantes optem pelos estudos tecnicos no lugar do ensino academico, e como os 
que conseguem terminar bem o ensino medio academico sao candidatos naturais ao ensino 
superior, nao e de admirar que tao poucos estudantes busquem esse caminho. Em 2009, con- 
forme o Censo Escolar do Ministerio da Educacao, havia 9,8 milhoes de estudantes de nivel 
medio no pais, mas somente cerca de 850 mil em cursos tecnicos regulares, uma proporcao 
extremamente pequena se comparada com a de outros paises. 



4 A DISFUNCIONALIDADE DO ENEM 

Essa tendencia a uniformidade e agravada pelo Exame Nacional do Ensino Medio, o ENEM, 
que o Governo Federal tem tentado transformar no principal mecanismo de acesso ao ensi- 
no superior e, ao mesmo tempo, um padrao de qualidade e instrumento de reforma do ensi- 
no medio, combinando objetivos distintos que acabam conflitando entre si (Oliveira, 2010). 
A maneira classica de avaliar o que os estudantes aprenderam no ensino medio sao as 
certificacoes de conhecimentos feitas por professores ou agendas certificadoras externas, em 



disciplinas selecionadas. Sao o Abitur alemao, o Baccalaureat frances e o A-level ingles, que 
servem como referenda para as universidades em seus processos seletivos. Uma alternativa 
sao os exames de competencias mais genericas, como redacao, vocabulario, radocinio logico 
e matematico, que nao estao assodados a curriculos especificos mas avaliam competencias 
consideradas importantes para o prosseguimento dos estudos, como o Scholastic Aptitude 
Test (SAT) dos Estados Unidos. 

Criado na decada de 1990, o ENEM, em sua concepcao inicial, buscava criar um padrao 
de referenda de qualidade para os estudantes que terminam o ensino medio do pais atraves 
de "uma unica prova, multidisciplinar, com uma redacao e 63 questoes objetivas, baseadas 
numa matriz de cinco competencias e 21 habilidades, nao estando dividido, portanto, por 
disciplina, como e o caso da maioria dos demais exames" (Castro e Tiezzi, 2005). Na tentativa 
de torna-lo um exame que pudesse substituir os vestibulares universitarios, em 2009, o Mi- 
nisterio da Educacao, em negociacoes com as universidades federals, transformou o exame 
em uma verdadeira maratona, com 200 questoes a serem respondidas em dois dias. O novo 
ENEM pretende avaliar os estudantes em quatro grandes areas de competencia (linguagens, 
codigos e suas tecnologias; matematica e suas tecnologias; ciencias da natureza e suas tec- 
nologias; ciencias humanas e suas tecnologias) 7 sem abrir espaco para opcoes, o que obriga 
os estudantes e as escolas de ensino medio a cobrir todo o curriculo enciclopedico existente. 
Criado de forma precipitada, o ENEM tern tido problemas serios de implementacao, e suas 
provas tem sido muito criticadas quanto ao conteudo. Pressionadas pelo Ministerio da Edu- 
cacao, a maioria das universidades brasileiras admite hoje os resultados do ENEM como 
parte de seu processo de selecao, mas com pequeno peso nas instituicoes de mais prestigio, 
que nao dispensam seus vestibulares. 

Mais grave do que os problemas de implementacao, no entanto, e a concepcao por detras 
desse exame unificado e enciclopedico, que dificulta a diversificacao e melhoria da qualidade 
da educacao media. Para reverter essa situacao, seria necessario que os estudantes do ensino 
medio tivessem diante de si um grande leque de opcoes, da formacao vocacional e tecnica a 
formacao cientifica ou humanista, e pudessem ser avaliados e certificados nas areas profis- 
sionais e de conhecimento que escolhessem.As instituicoes de ensino superior, por sua parte, 
poderiam considerar os resultados dessas avaliacoes ou certificacoes, desde que houvesse 
reconhecimento da qualidade do trabalho das agendas de certifica<;ao, conforme o perfil 
dos alunos que busquem. Um sistema de avaliacao amplo e diferenciado como esse nao teria 
como ser administrado pelo Ministerio da Educacao, que poderia, no entanto, ter o papel de 
certificar as agendas certificadoras, que, como em muitos paises, poderiam ser privadas ou 
publicas e administradas por governos estaduais, associates profissionais e empresas da 
area de educacao. Exames como o SAT americano poderiam continuar a existir.mas seriam 
utilizados de forma variavel e em combina<;ao com outros exames e certificacoes de nivel 
medio. A introducao de um sistema como esse, no entanto, requer uma nova visao a respeito 
da natureza e do papel da educacao media na sociedade brasileira. 



7 http://www.enem.inep.gov.br/. 



5 O VIES ACADEMICO NA EDUCACAO TECNICA E PROFISSIONAL 

Nos anos 1980, o Governo Federal criou uma serie de Centros Federals de Educacao Pro- 
fissional e Tecnica — cerca de um por estado — a partir de antigas escolas de aprendizes e 
artifices que deveriam proporcionar educacao tecnica e profissional de nivel medio. Como 
entidades federals, os CEFETs passaram a contar com recursos humanos e financeiros muito 
superiores aos das redes escolares estaduais e municipals. Neles so era possivel entrar atraves 
de disputados exames de selecao (os chamados "vestibulinhos"), e assim se transformaram 
em vias de acesso para cursos universitarios de prestigio. Com isso, eles deixaram de cumprir 
sua funcao inicial, que era a de formar tecnicos de nivel medio para o mercado de trabalho. 
Nos anos 1990 houve uma tentativa do Governo Federal de reverter essa situacao, separando 
as vertentes tecnicas e academicas dos CEFETs, de tal maneira que os alunos pudessem esco- 
lher entre elas, e fazendo com que a vertente tecnica, que nao daria acesso ao ensino superior, 
ficasse destinada a pessoas que de fato buscassem uma insercao mais imediata em atividades 
de nivel medio no mercado de trabalho. 

Essa politica encontrou forte resistencia nao so entre alunos como entre professores dos 
CEFETs cuja aspiracao era se igualar, em termos de prestigio e carreira funcional, aos pro- 
fessores das universidades federals. Esse objetivo foi finalmente atingido no governo Lula, 
com a aprovacao da Lei n.° 11.892, de 30 de dezembro de 2008, que criou 38 Institutos Fe- 
derals de Educacao Profissional, Cientifica e Tecnologica, juntando cerca de 100 instituicoes 
de ensino de diversos niveis. Segundo o site do Ministerio da Educacao, "sao 38 institutos 
federals presentes em todos os estados, oferecendo ensino medio integrado, cursos superio- 
res de tecnologia e licenciaturas. Tambem integram os institutos as novas escolas que estao 
sendo entregues dentro do piano de expansao da rede federal. Essa rede ainda e formada por 
instituicoes que nao aderiram aos institutos federals, mas tambem oferecem educacao pro- 
fissional em todos os niveis. Sao dois CEFETs, 25 escolas vinculadas a universidades e uma 
universidade tecnologica". 8 Os novos Institutos Federals sao equiparados, para todo efeito, 
com as universidades federals, inclusive com a criacao de centenas de novos cargos de reitor 
e de direcao superior. A diferenca e que podem tambem continuar proporcionando ensino 
tecnico de nivel medio concomitantemente ao ensino convencional. 

A criacao de um conjunto de instituicoes de nivel superior dedicadas a formacao profis- 
sional de curta dura<;ao, de insercao mais rapida ao mercado de trabalho, seria uma evolucao 
importante no Brasil, onde a maioria dos cursos superiores e de quatro anos ou mais. A le- 
gislacao brasileira preve a existencia destes cursos, que recebem a denominacao "cursos tec- 
nologicos", mas eles sao considerados de pouco prestigio e baixo valor de mercado, e por isso 
sao pouco procurados. No censo do ensino superior do INEP de 2008, foram encontrados 
5.155 mil estudantes em cursos presenciais, dos quais somente 412 mil estavam em cursos 
tecnologicos, 84% dos quais em instituicoes privadas. Ha uma tendencia de crescimento, mas 
a partir de niveis muito baixos. Os CEFETs, enquanto isso, tinham cerca de 40 mil estudantes 
em nivel superior. Nao ha nenhuma indicacao de que os recem-criados Institutos Federals 



http://redefederal.mec.gov.br/index.php. 



venham a alterar de forma substancial essa situacao. Existe um precedente que inspira preo- 
cupacao, a USP Leste, um campus da Universidade de Sao Paulo criado em uma area carente 
de periferia da cidade de Sao Paulo, a Zona Leste, que teria por objetivo oferecer cursos de 
tipo vocacional e de curta duracao de mais facil acesso e nao disponiveis no campus principal 
de Butanta. Varios anos depois de sua implantacao, a USP Leste se aproxima cada vez mais 
da USP traditional, por pressao de seus alunos e professores, todos querendo os beneficios 
do prestigio e reconhecimento dos cursos mais tradicionais da universidade mae. Por outro 
lado, o Centro Paula Souza, tambem do estado de Sao Paulo, tem uma experiencia muito 
mais promissora de ensino tecnico e profissional. Isso indica que nao e uma boa ideia fazer 
com que a mesma instituicao proporcione cursos que requerem culturas e requisitos tao 
diferentes. 



6 O VIES ACADEMICO NA EDUCACAO SUPERIOR 

A educacao superior brasileira se expandiu bastante na ultima decada, atendendo hoje a 
cerca de 6.148 estudantes em cursos de graduacao e 330 mil em cursos de pos-graduacao, 
segundo a PNAD de 2009. Existe uma explicacao simples para esse crescimento, que sao as 
grandes vantagens oferecidas pelo mercado de trabalho, sobretudo pelo setor publico, para 
os portadores de credentials de nivel superior, como apresentado na Tabela 2. Essa tabela 
mostra os grupos de ocupacao que tem mais de 100 mil pessoas com educacao superior e 
compara, dentro de cada grupo, a renda mensal media dos que nao tem educacao superior e 
dos que atuam no setor publico e no setor privado. 

No setor privado, a renda media dos que tem educacao superior e 4,2 vezes maior do que 
a dos que nao a tem; no setor publico, e 2,5 vezes maior, porque os salarios no setor publico 
sao relativamente altos mesmo para os que nao tem educacao superior. A maior categoria 
de profissionais de nivel superior e a de professores, cuja renda media nao e muito alta se 
comparada a de algumas outras categorias, mas que ganham um premio substancial quando 
adquirem um diploma universitario e um emprego publico. 



TABELA 2 Renda media de todos os trabalhos por grupos ocupacionais com e sem educacao 
superior, no setor privado e publico(*) 


Grupos de ocupacao 


Renda media 

Sem educacao Com educacao 
superior superior 


Total de pessoas 


Setor Setor Setor Setor 
publico privado publico privado 


Total sem Total Total 
superior superior geral 



Profissionais do ensino 

(com formacao 

de nivel superior) 



1.426,58 



981,36 



2.160,26 1.710,25 



611.085 1.960.147 2.571.232 



Profissionais 
dascienciasbiologicas, 2.306,52 1.579,84 4.777,95 3.983,51 
da saude e afins 



110.442 



986.027 1.096.469 



Continua 



Continuaqao 



Grupos de ocupacao 


Renda media 

Sem educacao Com educacao 
superior superior 


Total de pessoas 


Setor Setor Setor Setor 
publico privado publico privado 


Total sem Total Total 
superior superior geral 



Escriturarios 1.372,24 848,06 2.472,63 942,62 4.993.791 948.387 5.942.178 

Gerentes 2.308,38 2.033,53 4.281,23 2.456,47 2.515.754 906.183 3.421.937 

Profissionais 

dasciencias 1.658,36 1.522,98 5.537,73 2.435,67 424.990 818.837 1.243.827 

sociais e humanas 

Profissionais 
daS ffsicas elfa* 35 ' 2.295,52 2.170,72 5.375,50 4.060,78 161.997 579.675 741.672 

engenharia 



Tecnicos de nivel 

medio 

nas ciencias 

administrativas 



1.506,73 1.488,90 4.304,61 1.756,58 1.899.258 554.161 2.453.419 



Profissionais 

dasciencias 4.286,10 1.159,78 8.632,86 3.452,04 79.339 523.746 603.085 

juridicas 

Dirigentes 

de empresas 

e organizacoes 2.207,96 4.682,07 2.720,18 5.992,15 541.876 382.374 924.250 

(exceto de interesse 

publico) 

Trabalhadores 828,57 525,70 2.597,03 532,78 18.305.433 314.256 18.619.689 

dos servicos 



Vendedores 

e prestadores 

de servicos 

do comercio 



e d P e re ser a vicos eS 1-324,97 666,02 3.705,06 693,76 8.459.437 293.275 8.752.712 



artista^e'reMqiosos 1-679,58 780,04 3.126,50 1.072,43 607.345 185.468 792.813 

Trabalhadores 
de atendimento 1.037,21 638,97 1.799,75 679,81 2.429.311 179.332 2.608.643 

ao publico 

Tecnicos de nivel 
medio das ciencias 

fisicas, quimicas, 
engenharia e afins 



2.019,55 1.325,71 3.217,41 1.454,23 1.256.133 177.015 1.433.148 



Professores leigos L043.27 643,33 1.501,58 714,59 1.010.355 131.773 1.142.128 

e de nivel medio 

Militares 1.883,77 1.995,02 3.852,91 2.245,54 608.744 126.172 734.916 

Membros superiores 

e dirigentes 2.637,38 1.766,08 4.928,57 2.269,24 126.706 116.309 243.015 

do poder publico 

Tecnicos em nivel 
medio dos servicos 

culturais, 1.211,44 984,68 2.794,86 1.170,64 389.336 103.943 493.279 

das comunicacoes 
e dos desportos 

Media total 1.295,11 737,19 3.267,20 3.099,00 



(*) ocupacoes com mais de 100 mil pessoas de nivel superior 
Fonte: PNAD 2009. 



A outra vantagem do ensino superior e que, com ele, a renda cresce de forma signi- 
ficativa ao longo da vida, enquanto a renda dos que so completam o ensino medio cresce 
muito menos (Grafico 2). Isso ajuda a explicar por que o ensino superior de curta duracao, 
que no Brasil se denomina "sequencial" ou "tecnologico", praticamente nao se desenvolveu. 
A tendencia sera de crescimento dos cursos tecnologicos, na medida em que near claro para 
seus alunos que os cursos nao sao um beco sem saida, mas permitem aproveitar os creditos 
e continuar estudando se a pessoa tiver interesse, motivacao e oportunidades. 



GRAFICO 2 



Renda media de todas as fontes, por educacao e escolaridade 



7000 
6000 
5000 
4000 
3000 
2000 
1000 



•■-,■• 




I I I I I I I ! T I 1 I I [[ I I I 1 I I I 1 M 11 I I T I I H M I I I r I 1 I I I I 1 I I I I 
21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 

Wade 



11 anos (medio) 



16 e maia (superior) 



Fonte: PIMAD 2009. 



A politica educacional do governo Lula para o ensino superior consistiu basicamente 
em ampliar o acesso ao ensino superior, seja atraves de cotas nas universidades piiblicas, seja 
com o ProUni, de compra de vagas no setor privado mediante isencao de impostos, seja com 
o programa ReUni, de estimulo financeiro para que as universidades federais abram mais va- 
gas, seja, finalmente, com a criacao de novas universidades federais. Entre 2002 e 2008, pelos 
dados do Censo do Ensino Superior do Ministerio da Educacao, 9 as matriculas dos cursos 
de graduacao aumentaram em 46%. setor privado aumentou em 57%, comparado a um 
aumento de 21% nas universidades federais, fazendo com que a participacao do setor priva- 
do passasse de 70% para 75% das matriculas. mimero de formados aumentou em 72%, e 
o aumento foi de 87% no setor privado e de 18% nas universidades federais. Diante desses 



Existem duas fontes de dados sobre o ensino superior no Brasil, o censo do ensino superior feito pelo INEP junto as instituicoes e a 
pesquisa domiciliar do IBGE feita por amostragem (PNAD). Os totais nao coincidem integralmente; a pesquisa do INEP tern mais 
informacoes sobre cursos e instituicoes, e a PNAD mais informacoes de tipo individual. 



niimeros, fica claro que nao sao as politicas de inclusao do Governo Federal que explicam o 
crescimento, mas sim a capacidade de atendimento a demanda por parte do setor privado. 

Tambem fez parte das politicas do governo Lula alterar o sistema de avaliacao da educa- 
cao superior que havia sido iniciado na decada de 1990. Sem entrar nos detalhes mais tecni- 
cos dos instrumentos desenvolvidos para esse firn, discutidos em outra parte (Schwartzman, 
2008a), basta dizer que essa avaliacao nao estabelece os padroes de qualidade considerados 
adequados para as diversas areas de formacao (por exemplo, qual e a qualificacao minima 
aceitavel para um medico?), limitando-se a ordenar os cursos superiores e as instituicoes de 
melhores a piores; e nao toma em consideracao as grandes diferencas institucionais e os ob- 
jetivos dos diferentes cursos de gradua^ao, forcando todos a seguir os mesmos moldes, tanto 
em relacao aos conteudos ensinados quanta aos requisites considerados necessarios para a 
boa educacao superior, que seriam os das universidades de pesquisa. 

A ideia de que o ensino superior de qualidade deve ser necessariamente universitario 
e associado a pesquisa esta consagrada na Constituicao brasileira de 1988, que diz em seu 
artigo 207 que "as universidades gozam de autonomia didatico-cientifica, administrativa e de 
gestao financeira e patrimonial, e obedecerao ao principio de indissociabilidade entre ensi- 
no, pesquisa e extensao". A Lei de Diretrizes e Bases da Educacao de 1996 reconhece que as 
universidades sao somente parte de um sistema mais amplo de educacao superior, gozando 
de autonomia que nao e dada a outros tipos de instituicao, e que para isso precisam cumprir 
certos requisitos de producao intelectual e ter uma fracao importante de professores com 
doutoramento e em tempo integral; mas nao diz quais seriam as funcoes especificas e os 
atributos desejaveis dos demais tipos de instituicao. 

Na pratica, a educacao superior brasileira, ao inves de convergir para o modelo unico 
preconizado pela Constituicao, se diferenciou cada vez mais, com um pequeno mimero de 
instituicoes mantendo as caracteristicas de universidades e a maior parte, no setor publico 
como no privado, dedicando-se quase que exclusivamente a atividades de ensino. Hoje a 
legislacao reconhece a existencia de universidades, centres universitarios, institutes superio- 
res e faculdades isoladas, mas esse reconhecimento nao se traduz em uma diferenciacao de 
curriculos e de sistemas de avaliacao de qualidade. As instituicoes piiblicas criadas por lei ja 
nascem como universidades, e as privadas tem que ser aprovadas como tal pelo Ministerio 
de Educacao, com maiores ou menores dificuldades conforme a epoca. fato de uma ins- 
tituicao ser ou nao, formalmente, uma universidade diz pouco sobre o trabalho que realiza, 
e de fato a pesquisa e o ensino de pos-graduacao de qualidade se concentram em poucas 
instituicoes da regiao centro-sul do pais. 

Isso, em si, nao seria um problema — em todos os paises a massificacao do ensino su- 
perior levou a uma grande diferenciacao entre as instituicoes, assim como a expansao do 
ensino superior privado, empresarial ou filantropico, que no Brasil atende hoje a 75% da 
demanda. problema esta em que, embora na pratica essa diferenciacao tenha ocorrido, 
ela nao e de fato reconhecida e legitimada, mantendo uma situacao de vies academico com 
serias consequencias para o pais. No setor publico, todas as universidades federals sao con- 
sideradas iguais para efeito de remuneracao dos professores, funcionarios publicos em sua 



grande maioria, com contratos de tempo integral e dedicacao exclusiva, desempenhem ou 
nao atividades de pesquisa e extensao universitaria que justifiquem esse tipo de contrato. 
Essa situacao torna o ensino superior publico brasileiro extremamente caro, em termos de 
gastos por aluno, o que e ainda agravado pela gratuidade, que e a norma para as instituicoes 
piiblicas de ensino. Para o setor privado, a existencia de uma avaliacao centralizada baseada 
nos criterios do setor publico dificulta que elas busquem atender de maneira diferenciada 
os estudantes que recebem — normalmente mais velhos, que trabalham durante o dia e 
nao tiveram uma educacao media de qualidade que os habilite para cursos superiores com 
maiores exigencias academicas. resultado e que o ensino superior brasileiro entrega hoje 
ao mercado de trabalho, todos os anos, cerca de meio milhao de pessoas formadas cuja qua- 
lificacao real e desconhecida e, muito provavelmente, precaria, mas que se beneficiam das 
recompensas que o setor privado, e, sobretudo o publico, ainda da aos portadores de creden- 
ciais academicas. Isso pode ser visto em parte na Tabela 2, pelo grande mimero de pessoas 
com educacao superior que trabalham em atividades de nivel medio, como escriturarios e 
tecnicos de nivel medio, assim como pelo fato de que somente cerca de 20% das pessoas for- 
madas em direito no pais conseguem passar no exame da Ordem dos Advogados do Brasil. 



7 O VIES ACADEMICO DA POS-GRADUAgAO 

Com cerca de 11 mil doutores formados e 32 mil artigos academicos publicados anual- 
mente em periodicos indexados internacionalmente, 10 o Brasil criou o maior sistema de 
pos-graduacao da America Latina e um dos maiores dos paises em desenvolvimento. Ao 
lado de suas virtudes, que sao muitas, esse sistema padece de problemas de vies academico 
semelhantes aos existentes na educacao media e superior, o que faz dele um sistema vol- 
tado em grande parte para si mesmo, formando doutores que sao em sua grande maioria 
contratados pelas proprias instituicoes que os formam, e com pouco impacto no desen- 
volvimento tecnologico e na transferencia de conhecimentos para o setor produtivo e a 
implementacao de politicas piiblicas (Schwartzman, 2008b; Schwartzman, 2010b). 

Na maioria dos paises, os mestrados sao cursos de curta duracao voltados para o 
mercado de trabalho; no Brasil, ainda predominam os mestrados academicos, voltados 
para a qualificacao de professores. As publicacoes cientificas, embora tenham aumen- 
tado significativamente nos ultimos anos, tem baixo impacto em termos das citacoes 
que recebem, valendo, sobretudo, como pontos para o sistema de avaliacao mantido pela 
CAPES. A producao de patentes e conhecimentos transferidos para o setor produtivo e 
bastante baixa. Finalmente, nenhuma universidade brasileira figura entre as 100 melho- 
res nos diversos rankings internacionais que buscam identificar as melhores universida- 
des do mundo. fi possivel questionar esses rankings de muitas maneiras (Altbach e Balan, 
2007; Salmi, 2009; Salmi e Saroyan, 2007), mas nao ha diivida de que a ausencia brasilei- 
ra no cenario universitario internacional esta associada, pelo menos em parte, ao provin- 



lu Estes e outros indicadores estao disponiveis no site do Ministerio de Ciencia e Tecnologia (http://www.mct.gov.br/). 



cianismo da educacao superior e da pos-graduacao no Brasil, com poucos estudantes es- 
trangeiros, grande dificuldade em contratar professores estrangeiros, impedindo a busca 
efetiva de talentos, e a politica mais recente das agendas financiadoras de pesquisa e pos- 
graduacao de reduzir o apoio a estudantes brasileiros que queriam continuar seus estudos 
no exterior. 



8 CONCLUSAO 

Os problemas derivados do vies academico sao so um dos aspectos de um quadro muito mais 
amplo de problemas da educacao brasileira, mas que limita fortemente o que pode e deve ser 
feito para melhorar sua qualidade em seus diferentes niveis. Em todo o mundo, os paises dis- 
cutem e buscam solucoes sobre como lidar com a massifkacao da educacao em todos os niveis, 
em temas como o papel da educacao academica e vocacional, a educacao compensatoria e a 
educacao continuada, os modelos de organizacao e diferenciacao da educacao superior e sua 
internacionaliza<:ao, o papel do Estado e do setor privado no provimento da educacao em todos 
os niveis, e dos vinculos e relacoes entre a pesquisa academica e a pesquisa tecnologica. Na 
educacao superior, os paises europeus estao empenhados em um amplo movimento de reforma 
conhecido como "Processo de Bologna", 11 que busca, por um lado, estabelecer padroes de qua- 
lidade que possam ser aceitos e reconhecidos por diferentes paises, permitindo a mobilidade 
de estudantes e de profissionais, e, ao mesmo tempo, criar um sistema extremamente flexivel 
de estudos, com um nivel inicial de tres anos, de educacao geral ou vocacional, seguido por um 
ciclo profissional de um a dois anos e um terceiro nivel de estudos avancados de tres a quatro 
anos, criando assim espaco para combinar a educacao geral, a educacao vocacional, a educacao 
profissional e a formacao cientifka e tecnica de alto nivel. 

Em contraste, apesar da importancia crescente que a educacao vem tendo nas politicas 
publicas, a discussao no Brasil tem sido muito timida, mais voltada para melhorar incre- 
mentalmente o que temos, e muito menos para rever seus pressupostos e abrir novos hori- 
zontes. A consideracao do tema do vies academico pode ser uma oportunidade, quem sabe, 
para avancar nessas questoes. 



http://ec.europa.eu/education/higher-education/docl290_en.htm. 




I 



Pre-Escola, Horas-Aula, 
Ensino Medio e AvALiAgAo 

Naercio Aquino Menezes Filho 



1 INTRODUgAO 

Por muito tempo a educacao basica foi esquecida pelos formuladores de politicas publicas 
no Brasil. Durante grande parte do seculo passado, a prioridade para o desenvolvimento 
economico era a industrializacao, a ser perseguida atraves da concessao de incentivos para a 
formacao de capital fisico, ou seja, maquinas e equipamentos. Enquanto outros paises, como 
Argentina, Chile e especialmente Coreia do Sul, investiam macicamente em educacao ba- 
sica, no Brasil a linica preocupacao educacional que existia era com o ensino superior, ou 
seja, com a construcao de universidades publicas para educar a elite. Acreditava-se que o 
desenvolvimento viria coordenado por essa elite esclarecida e com investimentos elevados 
em capital fisico. crescimento economico decorrente desse processo aumentaria a renda 
de toda a populacao, de tal forma que todos se beneficiariam ("a rising tide lifts all boats"). 

Entretanto, apos alguns anos de crescimento acelerado, as crises da inflacao e da divida 
provocaram as chamadas decadas perdidas (1980 e 1990). Agora, com a retomada do cresci- 
mento, o Brasil tem dificuldades para competir internacionalmente com paises que oferecem 
uma educacao de qualidade. crescimento hoje em dia nao esta mais baseado somente na 
acumulacao de fatores (capital e trabalho), mas depende fundamentalmente de inovacoes, 
que exigem trabalhadores qualificados. Assim, o Brasil tem hoje que resolver seu problema 
mais serio, que e sua ampla deficiencia de capital humano. 

Somente no final do seculo passado a sociedade brasileira comecou a despertar para o 
grande problema que tinha pela frente. Em primeiro lugar, era necessario resolver o proble- 
ma de acesso a escola. Como resultado da preocupacao excessiva com maquinas e equipa- 
mentos, as taxas de atendimento escolar eram relativamente baixas no Brasil. No inicio dos 
anos 1980, por exemplo, a taxa de escolarizacao liquida no ensino medio (pessoas de 15 a 17 
anos de idade que frequentam esse nivel) era de apenas 15%. Ao longo dos anos 1990, a per- 
manencia na escola aumentou substancialmente, e a taxa de escolaridade liquida no ensino 
medio e de 50% hoje em dia. 

2 AS CAUSAS DOS AVAN^OS RECENTES 

Quais as causas desse avanco educacional? Tudo comecou com a Constituicao de 1988, que 
descentralizou a alocacao de recursos educacionais para os municipios e estabeleceu limites 
minimos de gastos para todas as unidades da Federacao. Em seguida surgiram os programas 
de progressao continuada, que evitaram as altas taxas de repetencia que ocorriam nos anos 
1970 e 1980 e regularizaram o fluxo escolar, diminuindo a defasagem idade-serie. Depois, 



surgiram os programas Bolsa Escola e Bolsa Familia, que fizeram com que ate as familias 
mais pobres colocassem seus filhos na escola, aumentando marginalmente a matricula. Em 
seguida, o Fundef, que entrou em vigor em 1998, fez com que a alocacao de recursos depen- 
desse nao somente das receitas dos estados e municipios, mas tambem do numero de alunos 
matriculados no ensino fundamental. Finalmente, o Fundeb, aprovado recentemente, incluiu 
o ensino infantil e medio na conta da distribuicao de recursos para os estados e municipios, 
o que deu o impulso final a esses dois ciclos. 

Restava a questao da qualidade do ensino. Com a construcao dos sistemas de avalia- 
<;ao, na decada de 1990, a sociedade brasileira descobriu que a qualidade da nossa educacao 
era pessima, como mostraram os primeiros resultados dos exames do SAEB. Alem disso, 
a participacao do Brasil no exame internacional do PISA em 2000 mostrou que os alunos 
brasileiros estavam entre os mais mal colocados entre todos os paises participantes, tanto 
em leitura como em matematica. Com a entrada de novos alunos no sistema educacional, 
como decorrencia das reformas descritas anteriormente, o desempenho medio dos alunos 
nos exames de proficiencia declinou ainda mais. Como mostra Veloso em seu texto neste 
volume, so mais recentemente os resultados do SAEB comecaram a mostrar uma evolucao 
mais positiva, principalmente nas series iniciais. 



3 AS RECENTES MELHORIAS DE DESEMPENHO 

quadro comparativo mais recente da evolucao da qualidade da educacao no Brasil pode 
ser obtido atraves da analise dos resultados da ultima edicao do PISA (2009), que mostra 
o desempenho dos alunos de 15 anos de idade de varios paises nos exames de proficiencia 
em Leitura, Matematica e Ciencias. O desempenho dos alunos brasileiros continua muito 
ruim, mas vem crescendo ao longo dos anos. Entre os 65 paises que participaram do exa- 
me, o Brasil ficou em 57.° lugar em matematica. Para termos uma ideia de quao critica 
e a nossa situacao, 70% dos alunos brasileiros estao no nivel mais baixo de desempenho 
em matematica, em comparacao com apenas 8% dos coreanos. Em relacao aos nossos 
vizinhos sul-americanos, os alunos brasileiros obtiveram um desempenho em leitura pa- 
recido com os colombianos, acima dos argentinos e peruanos, mas abaixo dos chilenos 
e uruguaios. 

Porem, entre 2000 e 2009 o desempenho dos alunos brasileiros aumentou 16 pontos 
em leitura, 52 pontos em matematica e 30 pontos em ciencias, um dos maiores aumentos 
observados entre os paises participantes. Obviamente, como o nivel dos alunos brasileiros 
estava entre os mais baixos, essa melhora somente recupera parte do atraso, mas pelo menos 
estamos caminhando na direcao correta. Outro ponto importante e que o aumento da profi- 
ciencia em leitura ocorreu de forma bastante desigual. Enquanto o desempenho dos nossos 
melhores alunos aumentou cerca de 30 pontos, entre os piores praticamente nao houve me- 
lhora. Assim, a desigualdade na qualidade da educacao esta aumentando. Vale notar tambem 
que grande parte do avanco obtido em leitura ocorreu entre as meninas,tendo o crescimento 
da nota entre os meninos sido insignificante. 



4 OS RESULTADOS POSITIVOS DO CHILE E DE XANGAI 

fi importante analisar tambem os resultados obtidos pelos alunos chilenos,pais sul-america- 
no que implementou diversas reformas nos ultimos anos para melhorar a qualidade da sua 
educacao. Em leitura, por exemplo, o desempenho dos alunos chilenos aumentou 40 pontos 
na ultima decada, mais do que o dobro dos brasileiros. Entretanto, no caso do Chile o desem- 
penho aumentou mais entre os piores alunos do que entre os melhores. Assim, a qualidade 
da educacao no Chile melhorou com queda na desigualdade, o melhor dos mundos. Por fim, 
a melhora ocorreu tanto entre os meninos como entre as meninas. 

Mas, que politicas educacionais tiveram efeito tao positivo no Chile? Segundo o relatorio 
do proprio PISA, as principals politicas foram o foco nas escolas com pior desempenho, o 
aumento do numero de horas-aula, mudancas no curriculo nacional, aumento dos gastos 
com educacao e avaliacao completa do desempenho dos professores das escolas piiblicas, 
incluindo observacao do seu desempenho em classe. Os professores que forem reprovados 
tres vezes nessa avaliacao sao demitidos. Alem disso, as escolas e os professores com melhor 
desempenho recebem mais recursos e maiores salarios. Por fun, ha muitos anos vigora no 
Chile uma politica de vouchers, que sao distribuidos para familias, que podem utiliza-los 
para pagar escolas privadas de sua escolha. Essas politicas educacionais vao ao encontro das 
preconizadas por Veloso. Na verdade, direcionar o aumento de gastos com educacao para 
mais horas-aula, focar nas escolas com pior desempenho e introduzir medidas que aumen- 
tem a meritocracia na vida escolar parecem ser receitas para o sucesso. fi interessante notar 
tambem que durante muitos anos o caso do Chile foi visto como um exemplo de fracasso das 
reformas liberalizantes na educacao. Entretanto, o que os resultados mais recentes mostram 
e que as reformas educacionais podem levar muito tempo para se materializar em melhoras 
na proficiencia dos alunos. 

A grande surpresa dos ultimos resultados do PISA foi o desempenho dos estudantes 
da provincia chinesa de Xangai, que participaram pela primeira vez do exame e obtiveram 
um desempenho espetacular. Os estudantes chineses ficaram em primeiro lugar em Leitura, 
Matematica e Ciencias, superando todos os paises da OCDE e os demais paises participan- 
tes. Em matematica, os chineses obtiveram 600 pontos, quase 38 pontos acima do segundo 
colocado (Cingapura), 113 pontos acima dos EUA e 214 pontos acima da media dos alunos 
brasileiros. fi claro que o desempenho dos alunos de Xangai nao reflete o aprendizado dos 
alunos chineses como um todo, visto que Xangai e uma das provincias mais desenvolvidas 
da China, com alto nivel de capital humano. Mas, se compararmos o seu desempenho com o 
dos alunos do Distrito Federal (a unidade brasileira com melhor desempenho), a diferenca 
ainda e de 175 pontos. 



5 COMO ACELERAR O DESEMPENHO EDUCACIONAL 
BRASILEIRO 

Como podemos conseguir acelerar o desempenho educacionalbrasileiro? Em primeiro lugar, 
e necessario entender melhor o papel da pre-escola. As pesquisas mais recentes sobre edu- 



cacao no Brasil enfatizam o papel fundamental que a pre-escola tem no desempenho futuro 
das criancas. Cunha, Heckman e Schnnach (2010), por exemplo, enfatizam a importancia 
dos investimentos em habilidades cognitivas (raciocinio logico, memoria) e nao cognitivas 
(motivacao, perseveranca) para o desempenho futuro das criancas, principalmente das mais 
pobres. Em particular, os autores mostram que e mais dificil substituir os investimentos em 
habilidades cognitivas nas diferentes fases do ciclo de vida, o que implica que os investimen- 
tos no desenvolvimento cognitivo tem que ser realizados bem cedo. No caso das habilidades 
nao cognitivas, as possibilidades de substituicao permanecem relativamente constantes ao 
longo da vida, de forma que, para os jovens que nao tiveram a atencao adequada no inicio da 
vida, o investimento tardio tem que ter como alvo essas habilidades, que sao mais facilmente 
alteradas e sao muito importantes para o desempenho futuro no mercado de trabalho. 

No caso brasileiro, Curi e Menezes Filho (2009) mostram que as pessoas que cursaram a 
pre-escola tem maior probabilidade de concluir o ensino fundamental, o medio e o superior. 
Alem disso, essas pessoas tem (em media) um desempenho melhor nos testes de proficiencia 
na 4. a , 8. a e 3. a series do ensino medio e conseguem um salario maior no mercado de traba- 
lho. Hoje em dia, cerca de 70% das criancas de 4 a 6 anos de idade frequentam a pre-escola, 
mas ha diferencas marcantes entre as unidades da Federacao. Assim, e muito importante 
universalizar o acesso a pre-escola e desenvolver mecanismos para avaliar a qualidade da 
educacao que e oferecida nesse nivel. 

Outro ponto importante do ponto de vista de estrategia educacional e o mime- 
ro de horas que o aluno brasileiro permanece na escola. A moda de horas-aula nas es- 
colas piiblicas brasileiras e de apenas 4 horas. Se subtrairmos desse total o tempo que o 
professor utiliza para fazer os alunos ficarem quietos e fazer a chamada, o intervalo en- 
tre as aulas e o recreio, o tempo efetivo de aula nao ultrapassa 3 horas na maioria dos ca- 
sos. Lavy (2010) utiliza dados do PISA de varios paises para mostrar que mais horas- 
aula aumentam o desempenho dos alunos em testes de proficiencia de leitura e matematica, 
mesmo controlando por diversos outros fatores, inclusive o background familiar. Da mesma 
forma, Oliveira e Menezes Filho (2010) mostram que as horas-aula tem um impacto impor- 
tante sobre o desempenho dos alunos no Brasil. 

O interessante e que e possivel aumentar o mimero de horas-aula sem aumentar sig- 
nificativamente os recursos ja alocados com educacao, desde que haja planejamento. Em 
primeiro lugar, devemos notar que esta havendo uma diminuicao no mimero de criancas 
atendidas no ensino fundamental, devido a transicao demografica que esta ocorrendo no 
Brasil, com diminuicao acentuada da taxa de fecundidade e, consequentemente, do tamanho 
das geracoes mais novas. Em pouco tempo havera salas de aula ociosas no ensino fundamen- 
tal brasileiro. fi necessario que esses espacos sejam usados de forma racional. O ideal seria 
diminuir o mimero de turnos nas escolas e aumentar o mimero de horas-aula em cada turno. 

Vale a pena notar tambem que os recursos gastos com educacao estao aumentando ao 
longo do tempo e continuarao a aumentar no futuro, com o fim da lei que desvinculava as 
receitas dos gastos com educacao (DRU), o crescimento do PIB e a diminuicao do mimero de 
alunos no ensino fundamental, fi necessario usar esses recursos para aumentar a frequencia 



e a qualidade da pre-escola, aumentar o numero de horas-aula e transferir alunos dos cursos 
noturnos do ensino medio para o diurno, nos quais o aproveitamento do ensino tende a ser 
superior. 

Alem disso, e necessario tornar o ensino medio mais atraente para o aluno. Quando o 
mercado de trabalho esta aquecido, como nos dias de hoje, o jovem que esta mais interessado 
em comprar um tenis novo agora do que em pensar no mercado de trabalho no longo prazo 
abandona a escola, mesmo que seja somente por uma perspectiva de emprego, que pode nao 
ser real. Quanta mais a economia estiver crescendo e gerando empregos para j ovens menos 
qualificados, maior e o custo de oportunidade de permanecer na escola. Em 2009, 19% dos 
jovens de 18 e 19 anos nao estavam estudando nem trabalhando. E um publico que desistiu 
da escola mesmo sem estar trabalhando, provavelmente porque entendeu que as disciplinas 
ensinadas na escola nao eram uteis para o mercado de trabalho ou por ter uma taxa de 
desconto intertemporal muito elevada. Assim, e necessario que o ensino medio seja mais 
voltado para o que o jovem precisa. Escolas tecnicas e profissionalizantes sao fundamentals 
nesse sentido, desde que consigam operar com custos baixos. Elas devem ser vistas como 
alternativa ao ensino medio formal tradicional, com dezenas de disciplinas obrigatarias. E 
importante inclusive utilizar as salas de aula ociosas do ensino fundamental para misturar 
salas de ensino tecnico nas escolas piiblicas tradicionais. 

E necessario tambem aprimorar o nosso sistema de avaliacao, descrito e analisado por 
Veloso. Tendo em vista a introducao de novas politicas de remuneracao por desempenho em 
varias redes, esta na hora de o INEP ter um sistema de avaliacao que acompanhe os alunos ao 
longo do tempo, para medirmos o valor adicionado por escola. Em vez de cada rede estadual 
ter um exame especifico, haveria ganhos de escala significativos se o INEP pudesse coorde- 
nar esforcos e montar um banco de dados longitudinal que mostrasse, juntamente com o 
censo escolar, quanto efetivamente cada aluno esta aprendendo em cada serie. 

A meu ver, as principals medidas educacionais preconizadas por Veloso estao na di- 
recao correta e devem ser desenhadas para serem submetidas a um rigoroso processo de 
avaliacao. A ideia e que as redes implementem uma serie de medidas diferenciadas para 
grupos de escolas definidos aleatoriamente, sendo que haveria tambem um grupo de esco- 
las de controle em que nenhuma nova medida seria implementada,para que o impacto das 
medidas pudesse ser avaliado de forma cientifica. Assim, um grupo de escolas (sorteado 
aleatoriamente) ofereceria mais horas-aula para os alunos na propria escola; em outro 
grupo os alunos teriam atividades extracurriculares fora da escola; em determinadas es- 
colas os professores receberiam bonus por desempenho; um outro grupo teria monitores- 
tutores para ajudar os alunos com mais dificuldades a fazer a licao de casa; algumas es- 
colas utilizariam softwares especializados para ajudar os alunos a aprender matematica; 
outras ainda teriam coordenadores cuja funcao seria aproximar a familia da escola; um 
grupo teria um processo de avaliacao de desempenho dos professores com observacao de 
sala de aula e, por fim, um grupo de escolas receberia mais recursos para usar como qui- 
sessem. Depois de um ano, o progresso dos alunos seria avaliado (com relacao aos alunos 
das escolas que formam o grupo de controle) e seria possivel saber que medidas efetiva- 



mente tiveram maior impacto no aprendizado. Essas medidas seriam entao combinadas e 
generalizadas pelo sistema. 

Em suma, o desempenho dos alunos brasileiros vem melhorando na ultima decada, 
gracas a uma serie de politicas educacionais corretas que foram sendo introduzidas por di- 
ferentes ministros, no sentido de descentralizar a gestao, criar sistemas de avaliacao, divul- 
gar os resultados das avaliacoes por escola e estabelecer metas para cada uma delas. Alem 
disso, inovacoes nas redes estaduais e municipals de educacao, principalmente aquelas com 
enfase na meritocracia, tiveram um papel importante. Entretanto, esse avanco tem ocorri- 
do de forma lenta, e puxado pelo desempenho dos melhores alunos e das meninas. Agora 
e hora de acelerar o ritmo do progresso educacional, com medidas que enfatizem a pre- 
escola, o aumento do mimero de horas-aula, a ampliacao dos cursos diurnos, a mudanca no 
curriculo do ensino medio tradicional e a introducao de inovacoes que estejam sujeitas a um 
rigoroso processo de avaliacao de impacto. Dessa forma conseguiremos atingir o desempe- 
nho dos alunos chilenos no curto prazo e, quica, dos alunos de Xangai no medio prazo. 




AS AvALIAgOES E OS Desafios 

do Ensino Medio 

Reynaldo Fernandes 



1 INTRODUgAO 

Fernando Veloso, em seu texto neste volume, nos oferece um amplo diagnostico da evolu- 
cao do desempenho educacional brasileiro no periodo pos-redemocratizacao. Ele destaca os 
avancos obtidos, as grandes deficiencias que ainda persistem e sugere possiveis caminhos a 
serem trilhados no futuro proximo. 

Brasil possui um sistema educacional construido ao longo de decadas. Ainda que as 
experiencias internacionais possam servir de inspiracao, a tentativa de recria-las em nosso 
pais, sem a devida contextualizacao, pode redundar em fracasso. Como destacado por Velo- 
so, "uma licao importante das experiencias de reforma educacional e que os resultados das 
politicas educacionais dependem de forma crucial dos detalhes das intervencoes e das carac- 
teristicas do ambiente local. Em funcao disso, para entender os possiveis efeitos de iniciativas 
de reformas educacionais no Brasil, e preciso caracterizar o contexto no qual elas atuariam". 

A leitura do texto de Veloso nos permite identificar um tripe, sobre o qual o sistema 
brasileiro de educacao basica estaria sendo edificado. A posicao que Veloso parece defender 
e com a qual eu concordaria e que tal tripe deveria ser preservado em qualquer proposta de 
reforma educativa. tripe seria formado por: 

1. Descentralizacao na oferta dos servicos educacionais. A oferta de educacao basica esta 
a cargo de estados e municipios. Atualmente a educacao infantil e de responsabili- 
dade dos municipios e o ensino medio e responsabilidade dos estados. J a a educacao 
fundamental e compartilhada entre estados e municipios. 1 

2. Criterios de financiamento definidos pela Federacao. Determinacao de vinculacao 
orcamentaria para cada uma das esferas de governo e criterios de distribuicao dos 
recursos, dentro dos estados, de acordo com as matriculas. 

3. Avaliacao centralizada. Um sistema de avaliacao que permita a comparacao entre 
unidades da Federacao, entre redes de ensino e entre escolas. 

Uma das principals vantagens da descentralizacao esta no seu potencial de gerar inova- 
coes, na medida em que mais alternativas de politicas sao postas em teste. Alem disso, ela 
permite tratar melhor as diversidades locais e, assim, propiciar uma melhor gestae No en- 
tanto, para que essa vantagem potencial da descentralizacao se materialize, seria necessario 
garantir algumas precondicoes. Primeiro, e preciso identificar e difundir as experiencias de 



A Uniao possui um papel complementar nessa esfera: o de fornecer assistencia tecnica e financeira aos estados e municipios; o de definir 
as diretrizes curriculares nacionais e o de regular a formacao de professores. A regulacao do ensino superior, que inclui as escolas de 
formacao de professores, esta sob responsabilidade do Governo Federal. 



sucesso. Segundo, e necessario produzir informacoes que possibilitem a populacao local jul- 
gar a qualidade da educacao oferecida e cobrar os gestores e governantes por melhorias. Por 
fim, e preciso dotar o poder local com recursos e capacidade tecnica para gerir suas escolas. 
Como destaca Veloso,"a descentralizacao pode ter consequencias adversas sobre a qualidade 
da educacao quando o governo ou gestor local nao tern capacitacao tecnica ou recursos ade- 
quados". Os criterios de financiamento definidos pela Federacao e a avaliacao centralizada 
sao elementos importantes na busca de se estabelecer tais precondicoes. 

A Constituicao de 1988 estabeleceu que estados e municipios destinassem um minimo 
de 25% de suas receitas de impostos e transferencias a educacao. Para o Governo Federal esse 
percentual foi de 18%. 2 Tais vinculacoes tern garantido um volume minimamente razoavel 
de recursos para o setor. Veloso mostra que o Brasil nao possui um gasto publico comparati- 
vamente baixo em educacao. Esse gasto, como proporcao do PIB, esta ligeiramente acima do 
que seria esperado para um pais com a mesma rendaper capita. 3, E mais, os gastos piiblicos 
em educacao, como proporcao do PIB, vem se elevando nos anos recentes. Isso, no entanto, 
nao impede que haja redes de ensino muito carentes de recursos. 

Fundo de Manutencao e Desenvolvimento da Educacao Basica e de Valorizacao dos 
Profissionais da Educacao (Fundeb), sucessor do Fundo de Manutencao e Desenvolvimento 
do Ensino Fundamental e de Valorizacao do Magisterio (Fundef), tern a finalidade de pro- 
porcionar um minimo de recursos para todas as redes de ensino. Fundeb consiste em um 
fundo de financiamento estadual em que o estado e seus municipios contribuem com 20% da 
arrecadacao de impostos e transferencias, e a distribuicao dos recursos, entre estado e muni- 
cipios, e feita de acordo com o mimero de matriculas. fi estabelecido um valor minimo por 
aluno, cabendo a Uniao um aporte complementar de recursos para estados que nao atingem 
esse valor minimo. Esse desenho, ainda que sujeito a aprimoramentos, produz maior equi- 
dade no sistema e, assim, responde a uma das principals criticas da descentralizacao em um 
pais com desigualdades regionais: a de que criancas que nascem em regioes pobres estariam 
condenadas a frequentar escolas igualmente pobres. 

Aindaquerecursossejam importantes, eles nao garantemumaboaeducacao. Uma determi- 
nadaredepodeterrecursossuncientes,masdesperdica-los.Umelementoimportantenocombate 
aineficiencianautilizacaode recursos eadisponibilidadedeinformacoes mais objetivassobrea 
qualidade do ensino nas escolas e redes. A exist encia de um sistema centralizado de avaliacao — 
ao fornecer indicadores de desempenho dos estudantes que sejam comparaveis entre unida- 
des da Federacao, redes de ensino e escolas — cumpre essa funcao. 

A divulgacao dos resultados da Prova Brasil e do IDEB — por escolas, redes de ensino e 
unidades da Federacao — aumentou o grau de accountability no sistema educacional brasi- 
leiro. Tais informacoes possibilitam ao publico local realizar uma maior cobranca de gover- 
nantes e gestores do sistema por melhorias no ensino e auxiliam os pais na hora de escolher 



2 A partir de 1994, com o Fundo Social de Emergencia e posterior Desvinculacao das Receitas da Uniao (DRU), o percentual de vincu- 
lacao para o Governo Federal passou a ser de 14%. 

3 Evidentemente, isso nao signirica afirmar que nao seria necessario aumentar os gastos em educacao. Apenas constata que, em com- 
paracao com paises de renda per capita similar, o Brasil possui um gasto proximo da media. 



a escola para seus filhos. Alem disso, esse sistema tem contribuido para a identifkacao de 
boas experiencias e de situacoes que merecem maior atencao e possibilitou ao Ministerio da 
Educacao (MEC) criar um sistema de metas individualizadas por escolas, redes de ensino e 
unidades da Federacao. objetivo das metas, pactuadas entre o MEC e as secretarias de edu- 
cacao de estados e municipios, foi o de aumentar a mobilizacao da sociedade e, assim, obter 
um maior comprometimento das redes e escolas com a melhoria do IDEB. 4 

Uma critica que se faz a esse sistema e que os indicadores considerados nao refletem 
apenas a qualidade das escolas ou das redes de ensino, mas tambem as condicoes socioeco- 
nomicas e a bagagem cultural dos estudantes. Tal critica se baseia na hipotese de que o publi- 
co interessado e incapaz de extrair o "sinal de qualidade" de uma determinada escola ou rede 
de ensino por, por exemplo, compara-la com escolas ou redes de ensino que possuam publico 
similar. Ela desconsidera que pode ser mais facil para o publico relacionado a escola (pais 
de alunos, professores e diretores) estabelecer o parametro correto de comparacao do que 
para qualquer analista distante dessa realidade. 5 De qualquer modo, as evidencias existentes 
indicam que a introducao de programas de accountability baseados em resultados dos estu- 
dantes em exames padronizados tende a elevar a proficiencia dos estudantes nesses exames. 6 

Esse quadro da um resumo dos caminhos recentes que o pais trilhou na construcao de 
seu sistema de educacao basica. Como vimos, o desenho atual possui varios aspectos que 
poderiam ser considerados desejaveis. No entanto, as deficiencias existentes na educacao 
brasileira ainda sao enormes, e supera-las pode exigir mudancas nada triviais de se por em 
pratica. Nestes comentarios, gostaria de destacar um ponto apenas tangenciado por Veloso: a 
questao da avaliacao e estrutura do ensino medio. 



2 DESAFIOS DO ENSINO MEDIO: AVALIACAO E ORGANIZA^AO 

Como apontado anteriormente, as evidencias internacionais tem mostrado que os pro- 
gramas de accountability contribuem para um melhor desempenho dos estudantes nos 
exames adotados. Entao, uma questao relevante e saber se os exames cobrem os aspectos 
essenciais sobre os quais a escola deveria se debrucar. A questao do estreitamento do cur- 
riculo ou estreitamento dos objetivos da escola e uma preocupacao constante nos debates 
sobre accountability educacional. 

sinal que o IDEB fornece as escolas e claro: priorize suas acoes para que os alunos 
obtenham os conhecimentos e habilidades exigidos pela Prova Brasil e cuidem para que os 
alunos caminhem no sistema sem repetencias. Para a primeira fase do ensino fundamental 
nao parece haver problemas. Grande parte dos educadores, acredito, concordaria que nessa 
etapa do ensino as disciplinas de lingua portuguesa e matematica sao as fundamentals. 



4 Para uma discussao mais detalhada sobre o sistema de avaliacao e accountability no Brasil, ver Fernandes e Gremaud (2009). 

5 Esse problema, no entanto, tende a ser mais grave quando premios e sancoes sao automaticamente atrelados aos indicadores de 
accountability. 

6 Embora parte dessa melhoria possa ser devida a uma "inflacao de notas" (aumento da pontuacao nos exames sem melhora no 
aprendizado), as evidencias apontam que parte do aumento das notas reflete uma melhora da qualidade das escolas. Ver Fernandes 
e Gremaud (2009). 



Ao final do ensino fundamental, se limitar a tais disciplinas e mais questionavel. Mas, 
avaliar as escolas do ensino medio com base apenas em lingua portuguesa e matematica e, 
reconhecidamente, insuficiente. Alias, esse foi um dos motivos para nao se estender a Prova 
Brasil para o ensino medio. Para essa fase de ensino, o Brasil possui outra avaliacao: o Exame 
Nacional de Ensino Medio (ENEM). No entanto, o uso do ENEM com a finalidade de accoun- 
tability tem sido questionado. E preciso reconhecer que a discussao sobre a avaliacao do en- 
sino medio e mais complexa. Antes de discutirmos como avaliar o ensino medio, precisamos 
saber o que queremos dele. 

Por exemplo, Schwartzman (2010) argumenta que um IDEB realizado para escolas de 
ensino medio contribuiria para consolidar o modelo de um linico tipo de escola, quando 
o ideal seria uma maior diversificacao das alternativas oferecidas aos alunos. Nesse caso, a 
critica e antes sobre o desenho do ensino medio do que sobre a avaliacao propriamente dita. 

Grosso modo, os sistemas educacionais maduros iniciam com "letramento" e "numera- 
mento" e finalizam com a aprendizagem para insercao no mercado de trabalho. Embora haja 
essa diretriz comum, os paises diferem em seus sistemas de ensino. Em relacao aos primeiros 
anos de escolarizacao (o equivalente ao nosso ensino fundamental), as diferencas nao sao 
tao expressivas: uma escola unica de carater nao vocacional. A diferenciacao se da a partir 
do ensino medio. Ainda que haja uma grande diversidade de desenhos, podemos pensar em 
dois modelos de referenda, aos quais vamos denominar modelo europeu e modelo nortea- 
mericano. 

No modelo europeu.as trajetorias educacionais.no nivel do ensino medio,se dividem entre 
academica e profissional/vocacional. A primeira prepara o estudante para a universidade e a 
segunda, para o mercado de trabalho. Pode haver subdivisoes em cada uma dessas trajetorias. 
No ensino profissional ha dois tipos de desenhos. A escola tecnica, que agrega ensino tecnico- 
profissional a escola academica, e a escola vocacional, que possui um curriculo academico 
reduzido e se concentra na formacao de um oficio. De modo geral, o tipo de escola que o 
estudante frequenta nao depende apenas de sua vontade. fi preciso ser aceito, e muitos, em 
virtude de seu desempenho, nao tem alternativa senao cursar uma escola vocacional. 

Por sua vez, o modelo norte-americano possui uma escola unica de nivel medio: a com- 
prehensive high school. Nela, no entanto, os alunos possuem flexibilidade em escolher sua 
formacao, combinando disciplinas academicas e profissionais. Ainda que a high school ofere- 
ca disciplinas profissionais, ela nao prepara os estudantes para exercer um oficio, como nas 
escolas profissionais do modelo europeu. Aqueles que nao vao para as universidades podem 
obter a profissionalizacao nos community colleges ou nos two-year colleges. Essa trajetoria 
poderia ser comparada a dos nossos cursos superiores em tecnologia. 7 

Por certo, cada um desses modelos possui vantagens e desvantagens. modelo norte- 
americano tem sido elogiado por ser flexivel e inclusivo, mas a formacao para exercer um 



7 Os community colleges e two-year colleges surgiram com a funcao de fornecer os dois primeiros anos do bacharelado, o qual deveria 
ser concluido em uma universidade. Enquanto essa funcao ainda esta presente, muitos vao a essas instituicoes para obter uma forma- 
cao profissional com intencao de ir diretamente para o mercado de trabalho. 



oficio e mais longa e, portanto, mais cara. 8 Ja o modelo europeu, apesar de garantir uma 
formacao profissional (superior ou media) para a maioria dos jovens, e acusado de refor- 
car a estratificacao social: filhos das familias mais abastadas vao para as universidades, e 
os demais se dirigem para as escolas vocacionais de ensino medio. Sem entrar na discus- 
sao de qual modelo seria o mais apropriado, o fato e que, para o Brasil, qualquer um desses 
caminhos seria extremamente dificil de adotar. 

Caminhar para o modelo norte-americano exigiria transformacoes profundas em 
nosso sistema de ensino, com custos de transicao tao elevados que, provavelmente, invia- 
bilizariam tal alternativa. Por exemplo, essa estrategia envolveria completa mudanca fisica 
de nossas escolas. A comprehensive high school norte-americana, que oferece um grande 
leque de disciplinas optativas (academicas e profissionais), e incompativel com escolas 
pequenas e integradas com o ensino fundamental, como e o caso de nossas escolas de 
ensino medio. Por sua vez, a adocao do modelo europeu requereria um enorme esforco 
para construir uma expressiva rede publica de escolas profissionais. Escolas profissionais 
nao sao baratas. Na verdade, sao mais caras do que escolas academicas. E dificil imaginar 
os estados, com toda a dificuldade que enfrentam com suas escolas atuais, se engajando 
em tal empreitada. Deixar essa tarefa para o Governo Federal nao parece ser tambem uma 
alternativa viavel. Adotar medidas para aprimorar o sistema que temos parece ser o cami- 
nho mais recomendavel para melhorar o ensino medio. 

Nosso sistema caminhou para uma escola linica de ensino medio nao vocacional, que 
deve ser cursada por todos. ensino profissional de nivel medio agrega disciplinas de 
cunho profissional ao ensino academico comum a todos, o que pode ser feito concomi- 
tante ou subsequentemente ao ensino medio regular. Assim, as disciplinas profissionais 
associadas a formacao tecnica de nivel medio sao complementares, ao inves de substitutas, 
a formacao academica comum. 

Alem de nao possuirmos uma escola profissional alternativa ao ensino academico re- 
gular, a proporcao de jovens que frequentam a educacao profissional e pequena. Menos de 
10%, quando na Europa essa proporcao chega a 50%. Embora a maioria dos alunos de ensino 
medio curse o ensino nao profissionalizante, a maior parte nao ingressa no ensino superior. 9 
Dada a evasao escolar antes do final do ensino medio, concluimos que a maioria dos brasi- 
leiros transita da escola para o mercado de trabalho sem obter uma formacao profissional. 

Essa rigidez na estrutura do nosso ensino medio tem sido alvo de criticas. A existencia 
de diferentes trajetorias possibilitaria que os jovens, com diferentes interesses e potencia- 
lidades, pudessem encontrar um caminho mais condizente com sua situacao. Isso contri- 
buiria para um melhor casamento entre escolas e estudantes e, como consequencia, uma 
reducao da evasao escolar. 



Em carreiras como Direito e Medicina, a formacao se da nas escolas profissionais, onde o aluno ingressa apos quatro anos de bachare- 
lado. Mesmo nas demais carreiras, os quatro anos de bacharelado podem se mostrar insuficientes, obrigando os estudantes ingressar 
no mestrado ou doutorado para obter os conhecimentos e habilidades exigidos pelo mercado de trabalho. Isso porque os dois pri- 
meiros anos de bacharelado sao comuns para todas as carreiras. Entao, a formacao especifica tem duracao de apenas dois anos, o que 
parece insuficiente para a maioria dos casos. 

Fernandes e Narita (2001) mostram que mais de 60% das pessoas que concluem o ensino medio nao ingressam no ensino superior. 
Os dados desse estudo foram atualizados ate 2006 e o resultado nao se alterou significativamente. 



fi preciso reconhecer, no entanto, que o fato de o ensino medio academico nao preparar 
os estudantes para exercerem um oficio nao significa que ele nao fornece aos estudantes 
conhecimentos e habilidades liteis para o trabalho. As evidencias disponiveis apontam que 
os ganhos salariais de frequentar o ensino medio sao muito grandes. Alem dos ganhos di- 
retos, cursar o ensino medio abre a possibilidade para que o individuo obtenha instrucao 
superior, a qual possui um premio salarial ainda mais elevado. Por exemplo, Fernandes e 
Narita (2001) mostram que, para pessoas com identicas caracteristicas observaveis, aque- 
las com nivel medio completo ganham um salario em torno de 60% mais elevado do que 
aquelas com nivel fundamental de ensino. Ja as pessoas com superior completo ganham, 
em media, 130% a mais do que aquelas com nivel medio. De posse de tais evidencias, so- 
mos levados a concluir que os ganhos de frequentar o ensino medio que ai esta sao eleva- 
dos. Nao se pode associar a evasao escolar a falta de beneficios gerados pelo ensino medio. 

fato de muitos jovens abandonarem a escola sem concluir o ensino medio nao e 
um problema exclusivamente brasileiro. 10 Alguns pesquisadores tem argumentado que o 
jovem que evade a escola ignora ou desconta pesadamente as consequencias futuras de 
sua acao. Nessa linha de raciocinio, o caminho para tornar a escola mais atrativa passa 
por aumentar os beneficios ou reduzir os custos contemporaneos a frequencia escolar. 
Beneficios, embora expressivos, que ocorrerao no futuro teriam pouco valor para os jovens 
no momento que eles decidem evadir a escola. Esse comportamento presente orientado 
poderia explicar tambem por que jovens sao mais propensos a adotar comportamentos de 
risco. 11 

Por essa linha de raciocinio, seria preciso aumentar a atratividade da escola, mas sem 
retirar dela os elementos que geram retornos tao elevados. A estrategia de ampliar as pos- 
sibilidades de trajetorias educacionais soa atraente. No entanto, requer cautela. Trajetorias 
alternativas devem ser opcionais e nao impostas a certos grupos de estudantes, com base 
em desempenho ou qualquer outro criterio. Sabemos que o retorno da escola que temos e 
elevado, mas nada sabemos sobre os retornos que seriam gerados por essas novas escolas. 
Entao, uma estrategia que incentive pesadamente a migracao para tais escolas e, no mini- 
mo, temeraria. Nao e nada claro que a elevada taxa de evasao de nossos jovens e fruto da 
escola linica que temos. Reformulacao do ensino nas atuais escolas de ensino medio — 
reduzindo seu carater enciclopedico, por exemplo — pode ser um caminho mais frutifero. 

Dada a discussao anterior, uma possivel diretriz para se alterar o ensino medio seria: 

1. Ter como objetivo que a maioria dos brasileiros conclua o ensino medio academi- 
co. A obtencao de uma vaga em uma escola de nivel medio regular (nao vocacional) 
seria mantida como um direito de todos. 

2. Reformular o ensino medio academico, enfatizando os conhecimentos e habilida- 
des liteis para a vida. ensino medio nao vocacional deveria ser encarado como a 
etapa final do ensino geral e nao como uma etapa intermediaria entre o fundamen- 



Ver Bridgeland et at (2006) para o caso dos Estados Unidos. 

Ver Gruber (2001) para referencias dessa discussao em economia e psicologia do desenvolvimento. 



tal e o ensino superior. A aprendizagem de um oficio seria deixada para os cursos 
profissionais (de nivel medio ou superior). 
3. Autorizar o funcionamento de escolas vocacionais de nivel medio do tipo europeu 
(com curriculo academico reduzido). Ainda que a prioridade seja a escola nao vo- 
cacional, e preciso reconhecer que muitos jovens nao possuem interesse em cursa- 
-la. Entao, a escola vocacional seria uma alternativa. 

Eu, certamente, nao possuo total clareza de como essas diretrizes seriam concretiza- 
das. Entretanto, alguns pontos parecem importantes. Primeiro, os conhecimentos e ha- 
bilidades enfatizados no ensino medio nao vocacional deveriam levar em conta que os 
estudantes podem seguir diferentes caminhos profissionais. Eles podem, inclusive, nao dar 
continuidade aos estudos. Segundo, conhecimentos e habilidades uteis para a vida devem 
levar em conta as necessidades do mundo do trabalho. Entretanto, possuir conhecimen- 
tos e habilidades uteis para o mercado de trabalho e diferente de ter um oficio. Por fim, a 
definicao de tais conhecimentos e habilidades deveria ser precedida de ampla discussao 
com todos os atores relevantes (Ministerio da Educacao, Consed, Undime, universidades, 
representantes dos professores etc.). 

Nesse ponto, a existencia de um exame de final de ciclo parece fundamental. A cons- 
trucao desse exame poderia operacionalizar a discussao sobre os conhecimentos e habi- 
lidades que seriam desejaveis que os alunos obtivessem ao final do ensino medio. Todos 
os alunos que cursaram o ensino medio academico, o que inclui os estudantes das escolas 
tecnicas (que agregam ensino profissional ao ensino academico), seriam submetidos a ele. 
Assim, o exame de final de ciclo teria duas funcoes: sinalizar para as escolas o que elas 
deveriam priorizar e ser um instrumento de accountability. 

Seria importante tambem que o exame de final de ciclo substitua o vestibular. Enquan- 
to os vestibulares existirem, eles vao continuar a pautar os curriculos de ensino medio. E 
muito dificil para dirigentes educacionais adotar um curriculo que, embora considerem 
o mais apropriado, reduza a probabilidade de seus estudantes de ingressarem numa boa 
universidade. 

Para finalizar a proposta, seria necessario instituir as escolas vocacionais de ensino 
medio. Os alunos dessas escolas nao necessitariam se submeter ao exame de final de ciclo. 
Mas, para todos os efeitos legais, os alunos nelas formados devem ser considerados gra- 
duados no ensino medio. A questao mais dificil e saber quem vai oferecer tais cursos. 
caminho mais natural parece ser via o sistema S. Hoje o sistema S recebe recursos piiblicos 
de 2,5% da folha de salarios (1,5% para servico social e 1,0% para a formacao profissional). 
Com a regulamentacao das escolas vocacionais, e bastante provavel que ele se interesse em 
oferecer tais servicos. Por sua vez, acordos e incentivos do poder publico poderiam ajudar 
nesse processo de engajamento do sistema S. 



3 CONCLUSAO 

Nestes comentarios, procurei destacar um ponto especifico tratado no texto de Veloso: a 
questao da avaliacao e accountability no ensino medio. Meu argumento e que a falta de 
acordo sobre como deve ser a avaliacao no ensino medio reflete, na realidade, uma falta de 
acordo de como o ensino medio deve ser estruturado. 

A escola linica e de formacao geral e a tonka dos sistemas educacionais de todo o 
mundo ate o final do ensino fundamental. No Brasil isso se estende ate o ensino medio. 
Nao e claro, no entanto, que isso e tao ruim como muitos alegam. Os retornos do ensino 
medio academico tem se mostrado muito elevados. E a evasao na faixa etaria ideal para 
cursar o ensino medio nao pode ser facilmente associada a esse desenho. Isso nao significa 
que a instituicao de uma escola vocacional de ensino medio nao seja algo que venha con- 
tribuir para a formacao de nossos jovens. 

Dentro dessa logica, entretanto, o ensino medio nao vocacional deveria ser encarado 
como a etapa final do ensino geral e nao como uma etapa intermediaria entre o fundamen- 
tal e o ensino superior. Um exame de final de ciclo seria fundamental para consolidacao 
desse modelo. 

Por fim, e preciso que apos a conclusao do ensino medio se abram oportunidades de 
profissionalizacao. E preciso facilitar o acesso de uma populacao que esta chegando ao 
final do ensino medio e nao dispoe de recursos para frequentar um bom ensino superior. 
caminho da formacao superior em dois anos (os cursos tecnologicos) parece atrativo. 
Mas, para isso, e preciso que o poder publico atue nesse sentido. Entretanto, esse ja e outro 
assunto. 



POLITICAS DE SEGURANCA PUBLICA 



12 

Seguranca Publica nas Grandes Cidades 
Sergio Guimaraes Ferreira 

13 

Regionalizacao e Diversidade da Criminalidade 
Claudio Beato 

14 

Medidas Fracas em Tempo de Crise: As Politicas 

de Seguranca Publica no Brasil 

Leandro Piquet Carneiro 



15 

Fases e Tendencias no Debate sobre Politicas Publicas 

de Seguranca no Brasil 

Denis Mizne 



SEGURANgA PUBLICA 

NAS Grandes Cidades 

Sergio Guimaraes Ferreira 1 



1 INTRODUCAO 

Brasil e um dos paises mais violentos do mundo. Pela unica estatistica metodologicamente 
consistente entre diferentes paises, que utiliza obitos por agressao de acordo com classifica- 
cao padronizada pela Organizacao Mundial de Saiide (OMS), 2 em 2005 o Brasil era o sexto 
colocado do ranking de homicidios, com 25,8 obitos por agressao para cada 100 mil habi- 
tantes. Na comparacao com paises da America do Sul, o Brasil era o terceiro colocado em 
taxa de homicidios, atras somente da Venezuela e da Colombia. Chile (5,9), Argentina (5,4) e 
Uruguai (4,5) sao muito mais pacificos. Entre os paises desenvolvidos, a excecao dos Estados 
Unidos (6,0) e do Canada (1,6), todos os demais tem taxas inferiores a 1 morte por 100 mil 
habitantes (Waizelfisz,2010). 

O Brasil tambem tem uma enorme populacao carceraria. Para cada 500 habitantes, exis- 
te uma pessoa presa. Essa taxa so e inferior as dos Estados Unidos e da Russia, segundo 
dados do International Centre for Prison Studies, citados pela revista The Economist (2010). 3 
O gasto publico com seguranca piiblica das tres esferas de governo alcanca atualmente 2,5% 
do PIB (segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional de 2009), ou cerca de metade do 
que se gasta com educacao. Esse percentual era de 1% em 2000, ou seja, ao longo da decada 
a despesa mais do que dobrou e os resultados nao melhoraram. 

Existem estrategias que recorram a prevencao da violencia atraves da combinacao de 
acao policial com foco em territorios conflagrados e individuos com elevado grau de letalida- 
de? Existem melhorias possiveis nas agendas de combate ao crime que permitiriam reduzir 
a criminalidade sem aumentos adicionais do gasto publico? Felizmente, diversas experien- 
cias nacionais e internacionais mostram que a chave do sucesso na rapida reducao da crimi- 
nalidade (e das taxas de homicidio em particular) depende da combinacao de reorganizacao 
corporativa e focalizacao de estrategias. O correto mapeamento do crime depende de uma 
estrutura sofisticada de obtencao de informacoes, a partir do cruzamento de dados de na- 
tureza investigativa das mais variadas fontes — demincias anonimas, batidas policiais, alem 




As opinioes expressas neste artigo nao representam necessariamente aquelas dos orgaos e institutes com os quais mantenham 
vinculos pronssionais. Agradeco a Claudio Beato, Denis Mizne, Edmar Bacha, Jose Marcelo Zacchi, Leandro Piquet, Simon Schwart- 
zman e aos participantes do Seminario Agenda Pendente, em outubro de 2010, por comentarios a versao anterior. Erros, omissoes e 
imprecisoes sao de minha inteira responsabilidade. 

A estatistica de homicidios mais utilizada se baseia nos dados do Subsistema de Informacao sobre Mortalidade (SIM), do Ministerio 
da Saude, para "causa de obito por agressoes de terceiros que utilizam qualquer meio para provocar dano, lesao ou a morte da vitima", 
definidos nos agrupamentos X85 aY09,no capituloXXda 10. a revisao da classificacao internacional de doencas (CID-10, da Organiza- 
cao Mundial de Saiide). Os dados do SIM-SUS utilizam metodologia da OMS e, portanto, sao liteis para comparacoes internacionais. De 
acordo com a Lei n.° 6.216/1975, nenhum sepultamento pode ser feito sem certidao de registro de obito correspondente. Esse registro 
deve ser feito a vista de atestado medico (ou de testemunhas qualificadas). A certidao fornece dados sobre estado civil, idade, sexo, natu- 
ralidade, local de residencia e local do falecimento. 

Os Estados Unidos tem 748 presos para cada cem mil habitantes, e a Russia, 600. Brasil tem cerca de 240 presos por cem mil habi- 
tantes, seguido de Ira, Reino Unido, China e Canada. 



dos dados que dao entrada no sistema atraves do preenchimento de boletins de ocorrencia 
em delegacias informatizadas. 

Muitos sistemas policiais tem informacoes extremamente ricas, organizadas em 
softwares que possibilitam tanto a analise georreferenciada (permitindo diagnosticos 
de crime por territorio e por horario do dia) quanto a associacao de diferentes eventos 
(crime e local) a um mesmo individuo. primeiro tipo de dado e uma condicao ne- 
cessaria para uma prevencao policial eficiente. segundo tipo permite que recursos 
investigativos sejam despendidos nos individuos de maior letalidade, aumentando a 
produtividade e o foco da investigacao criminal. 

Contudo, nao basta a existencia de informacao organizada de forma inteligente. Incen- 
tives internos a policia militar (preventiva) e civil (investigativa) precisam estar alinhados 
com a missao de cada institui<:ao, respectivamente, de prevenir o crime e de punir o de- 
linquents Instrumentos de cobranca de resultados e de bonus por desempenho tem sido 
utilizados de forma cada vez mais frequente em diversas estruturas policiais, no Brasil e 
nos Estados Unidos. Para isso, sao muito importantes a construcao de indicadores suma- 
rios de criminalidade e a definicao de metas quantitativas (por departamento, companhia 
policial ou distrito) que impliquem esforco coletivo substancial para serem alcancadas. 

A recompensa pelo alcance da meta deve refletir o beneficio marginal social de reducao 
da criminalidade, de forma que a funcao objetivo dos agentes (policiais) reproduza a funcao 
objetivo do principal (sociedade). Em sintese, a melhoria da governanca corporativa das agen- 
das de combate ao crime e o elemento mais importante em uma agenda de seguranca publica. 

Alem da reestruturacao das agendas de combate ao crime, um elemento fundamental 
e o aumento da focalizacao das politicas de seguranca. Nao e possivel policiar intensamente 
todos os lugares, portanto esforcos e recursos devem ser concentrados em territorios con- 
flagrados. Nao e possivel punir todos os criminosos em um momento de crise, por isso mais 
recursos de investigacao e o encarceramento devem ser utilizados com foco em criminosos 
mais letais e cujo comportamento represente maior ameaca para a sociedade. Diversas expe- 
riencias mostram que o foco em territorios conflagrados e em individuos de maior periculo- 
sidade e uma forma rapida e eficaz de reduzir substancialmente a criminalidade. 

uso da forca, ou a disponibilidade de seu uso imediato quando necessario, e precondi- 
cao para qualquer politica de reducao de criminalidade em territorios conflagrados. Um nu- 
mero crescente de estudos mostra que a certeza da punicao e mais importante do que a inten- 
sidade da punicao, como elemento de dissuasao do criminoso. 4 Assim,uma politica preventiva 
eficiente dependera da rapidez com que os recursos punitivos poderao ser despachados. 

investimento em formas de comunicacao das novas regras com a populacao-alvo da 
politica e muito importante para que a mudanca de regime seja incorporada pelos crimino- 
sos em potencial (que decidem entre se engajar ou nao em atividade criminal), na forma de 
novos beliefs (probabilidade subjetiva mais alta de ser punido caso cometa um delito). 



4 Ver Durlauf e Nagin (2010) para uma boa resenha da literatura academica sobre politicas mais eficazes de dissuasao (traducao que 
utilizo para deterrence, ao longo deste texto). 



A correta definicao do piiblico-alvo da estrategia policial induz ao aumento de eficiencia. 
Tipicamente jovens do sexo masculino, com passagens pelo sistema socioeducativo, sao mais 
propensos a cometer crimes do que jovens do sexo masculino sem historico de passagem 
pelo sistema. Tambem criminosos em regime de liberdade condicional ou cumprindo pena 
em regime aberto ou de semiliberdade merecem atencao especial. Algumas experiencias 
mostram que o retorno desses individuos ao territorio e um elemento perturbador e que 
pode levar a uma reversao da pacificacao conquistada. Por exemplo, a explosao da criminali- 
dade em Medellin em 2008-2010 se deve, ao menos em parte, a chegada de "desmobilizados" 
a um territorio mal policiado. 5 

Assim, estrategias focalizadas que incluam um acompanhamento de egressos do sistema 
prisional, com historico de passagem pela policia ou pelas varas de infancia e adolescencia, 
em particular, ou mais genericamente grupos de individuos mais propensos ao delito, sao 
mais eficientes do que estrategias de prevencao generalistas. As primeiras produzem mais 
efeito sobre a dissuasao de novos crimes e, portanto, economizam recursos da sociedade (na 
forma de mortes evitadas e mais vagas nos presidios). 6 

A focalizacao de acoes em fatores determinantes da criminalidade violenta, ou em 
indicadores-meio de letalidade, como a repressao ao porte de arma de fogo em territorios 
conflagrados, tambem pode ser bastante eficiente para reduzir a taxa de homicidios, como 
mostram diversas experiencias nacionais e internacionais. 

Uma estrategia de prevencao ampla pode incluir, com sucesso, programas sociais bem 
focalizados que procurem atuar sobre fatores indutores de criminalidade. Os custos e benefi- 
cios do engajamento em atividades criminals nem sempre sao motivados por fatores econo- 
micos. Comportamento de pares (peer effects) ou exemplos de sucesso (role models) podem 
ser importantes na decisao individual. A compreensao das redes sociais de jovens infratores 
ou em risco de infracao penal e um grande desafio intelectual. A atuacao focalizada de forma 
a influenciar tais redes e um grande desafio de formulacao de politicas publicas. 

Estrategias de integracao amplas (que no Brasil tem sido denominadas sob a alcunha 
de "defesa social") exigem um alto grau de coordenacao de atores publicos, com custos de 
transacao proporcionais. As estruturas de governanca tornam-se complexas e a cobranca 
de resultados cada vez mais dificil na medida em que o mimero de stakeholders aumenta. 
Dificuldades a parte, os programas emblematicos possuem acoes integradas de secretarias 
de assistencia social de estados e prefeituras atuando conjuntamente com agentes de pa- 
role (no caso dos Estados Unidos) 7 ou varas de infancia e adolescencia (no caso do Brasil) 
na prevencao do crime. Convenios federals nos Estados Unidos exigem dos governos lo- 



ver relatorio Medellin Como Vamos, 2010. 

Ver Kleiman (2009) para um modelo comportamental em que criminosos decidem cometer ou nao crimes baseados em expectati- 

vas de serem pegos — expectativas essas adaptadas de forma bayesiana. Nesse caso, a focalizacao em determinados grupos — em 

detrimento de um policiamento aleatorio — possibilita o alcance de equilibrios nao violentos com menos recursos de policiamento. 

Dito de outro modo, com escassos recursos de monitoramento, equilibrios nao violentos surgem quando o policiamento e aleatorio, 

enquanto equilibrios pacificos surgem quando o policiamento focaliza territorios ou individuos. 

Ao longo deste artigo, a maioria dos exemplos internacionais citados e dos Estados Unidos. Optei por selecionar experiencias avalia- 

das cientincamente ou ao menos relatadas com detalhes em policy papers. Tambem nao quero sugerir com isso que as politicas devam 

ser copiadas literalmente para ambientes institucionalmente distintos. Ao longo de todo este artigo, a ideia de experimentacao, 

monitoramento e avaliacao de resultados estara subjacente. 



cais acoes integradas que nao somente envolvam diversos atores da justica criminal como 
tambem incluam acoes sociais complementares a serem executadas por outras areas de 
governo. 

Mesmo sem alterar o codigo penal e a lei de execucao penal e possivel reduzir substancial- 
mente a taxa de crimes violentos, a partir do que se pode concluir dos estudos de casos subme- 
tidos a processos rigorosos de avaliacao econometrica. Processos de desinflacao de crimes sao 
rapidos e sustentaveis por longo tempo. Trajetorias completamente distintas de taxas de violencia 
sao possiveis em cidades e estados cujos cidadaos estao sujeitos as mesmas normas constitucio- 
nais. principal ponto deste artigo e que isso decorre da combinacao de governanca corporativa 
das agendas policiais, integracao de acoes no territorio e, sobretudo, focalizacao das estrategias. 

Com a mesma legislacao, um aumento da eficiencia das agendas de combate ao crime 
leva necessariamente a um aumento da qualidade do aprisionamento e, muito provavel- 
mente, da quantidade total de detencoes. 8 As experiencias mais importantes de politicas 
de combate ao crime, ao combinarem prevencao focalizada a aumento da capacidade in- 
vestigativa, resultam em grande aumento da populacao prisional. fi comum observar uma 
melhor reorganizacao policial ocorrer concomitantemente a um grande aumento da taxa 
de encarceramento. Assim, e importante que as prisoes estejam preparadas para receber 
esse aumento da populacao carceraria. 

Este artigo e dividido em seis secoes, alem desta. Na segunda secao, apresento estatisticas 
de homicidio por regiao para o Brasil e como elas se comparam entre cidades. Tambem mostro 
como a vitimizacao e bem definida por genero e, principalmente, por grupo etario e territorio. 
Na terceira secao, discuto os impactos sociais da violencia. Na quarta secao, passo a detalhar 
boas praticas de governanca corporativa nas agendas de combate ao crime, apresentando as 
experiencias mais emblematicas no mundo e no Brasil. Na quinta seijao, apresento politicas 
que foram bem-sucedidas em agir sobre o territorio, combinando repressao, prevencao e acoes 
sociais bem focalizadas em publico-alvo bem definido. A sexta secao discute politicas educacio- 
nais focalizadas em adolescentes e que foram bem-sucedidas em reduzir a criminalidade, alem 
de outras intervencoes de carater nao policial que sao importantes e fortemente complemen- 
tares a politica de seguranca piiblica. A setima secao conclui discutindo o papel fundamental 
do Governo Federal em uma agenda de seguranca piiblica, ao coordenar o monitoramento e a 
avaliacao de experiencias locais, estimular a integracao e premiar as melhores praticas. 



2 A DIMENSAO DA VIOLENCIA NO BRASIL 

Grafico 1 mostra que a taxa de homicidios brasileira cresceu em media 1,7% ao ano no 
periodo 1980-2003, alcan<;ando 28,9 mortes por 100 mil habitantes. Em 2007, o numero de 
homicidios por 100 mil habitantes foi de 25,2. 



Pode ocorrer que a politica de policiamento se torna tao bem-sucedida em dissuadir novos crimes que acabe reduzindo o numero 
de aprisionamentos, mas pelo menos em um primeiro momento a sinalizacao de mudanca de regime exigira aumento do aprisiona- 
mento para os grupos-alvo da politica. 



GRAFICO 1 



Taxas de homicidios por 100 mil habitantes, Brasil 



35 t 



30 



25 



20 



15 



10 




t — i — i — i — i — r- 1 — i — i — i — r 

Fonte: Datasus/lpeadata. 



I I 1 1 1 

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GRAFICO 2 



Taxas de homicidios por 100 mil habitantes no Brasil por regioes 



40 i 



35 - 



30 



25 



20 



15 




10 -\ r 



1 1 1 1 } 1 1 1 1 

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 

Fonte: Waizelfisz (2010). 



CI 

C 



> 



n 
> 



ci 
> 



> 



291 



Existe grande diferenca de desempenho entre as regioes. A ligeira queda a partir de 2003 
e produto da combinacao de grande queda na Regiao Sudeste e grande aumento na Regiao 
Nordeste, onde o niimero de mortes por homicidios cresce de 1 1,8 mil mortes em 2003 para 
15,4milem2007. 9 

A evolucao nas capitals e bastante heterogenea. Em 2007, a capital mais violenta do pais 
era Maceio, com taxa de 97,4 homicidios por 100 mil habitantes, seguida por Recife (87,5) 
e Vitoria (75,4). Em mimeros absolutos, a cidade do Rio de Janeiro e a mais violenta, com 
2,2 mil mortes por agressoes. Entretanto, em taxas, o Rio (35,7) foi, em 2007, menos violento 
do que Belo Horizonte (49,5), Curitiba (45,5) ou Porto Alegre (47,3). As duas capitals com 
menores taxas de homicidio em 2007 foram Palmas (12,8) e Sao Paulo (17,4). 10 

Essas mudancas radicals nas posicoes relativas suscitam questoes sobre as causas des- 
ses movimentos. Demografia, renda, urbanizacao sao fatores que afetam a propensao das 
pessoas em cometerem crimes? Qual a importancia da politica piiblica, especificamente, a 
capacidade do Estado de policiar, de investigar e de punir? 

Em uma analise de prazo mais longo,ha um explosivo crescimento dos homicidios em Mi- 
nas Gerais, de 7,7 por 100 mil habitantes em 1997, para 22,6 em 2004, e uma siibita interrupcao 
desse movimento, com posterior queda (20,8 em 2007). Demografia, renda ou politica piiblica? 

Existem razoes para acreditarmos que a demografia explica parte da evolucao do crime 
tanto no Brasil como no resto do mundo. A populacao jovem (15 a 24 anos) e usualmente 
muito mais propensa a morrer de morte violenta do que outros grupos etarios. Enquanto 
a taxa de homicidio brasileira foi de 25,2 mortes, para a coorte entre 15 e 24 anos a razao 
entre mortes e populacao foi de 50,1 mortes por 100 mil habitantes. A razao entre as taxas de 
homicidios de jovens (50,9) e nao jovens (19,2) e extremamente elevada, mas curiosamente 
similar aos padroes norte-americanos. Nos Estados Unidos, a taxa de homicidios de jovens 
era de 12,9, enquanto a de nao jovens era de 4,9, em 2007. Em paises europeus, como Franca 
e Alemanha, a taxa de homicidios de nao jovens e ligeiramente superior a de jovens. 11 

Nao somente as taxas de homicidio entre jovens sao maiores do que entre nao jovens 
como sao responsaveis pelas grandes variacoes no longo prazo. O Grafico 3 mostra a evo- 
lucao da taxa de homicidios em jovens e nao jovens no Brasil, entre 1980 e 2007. A taxa de 
homicidios de nao jovens mantem-se estavel durante todo o periodo, oscilando em torno de 
20 mortes por 100 mil nao jovens. Toda a variacao na violencia ocorre entre jovens. Em 1 980, 
a taxa de homicidios era de 30 mortes, e em 2007, de 50. 



Em termos de taxa de homicidio, os cinco estados mais violentos em 2007, por ordem, eram Alagoas (59,6), Espirito Santo (53,6), Per- 
nambuco (53,1), Rio de Janeiro (40,1) e Mato Grosso (30,7). Em 1997, os cinco mais violentos eram, por ordem, Rio de Janeiro (58,8), 
Espirito Santo (50,0), Pernambuco (49,7), Sao Paulo (36,1) e Roraima (35,4). O desempenho de Sao Paulo e espetacular, porque era 
o quarto estado mais violento do pais em 1997 e em 2007 torna-se o terceiro menos violento (15,0). Rio de Janeiro, embora tenha 
caido apenas de primeiro para quarto, tambem tern uma reducao substancial na taxa de homicidios. 

Na comparacao com o inicio da serie, em 1997, as maiores mudancas no ranking e nas taxas sao verificadas na capital paulista, que 
era a quarta do ranking, com 56,7 mortes por 100 mil habitantes, e passou a ser a penultima (taxa de 17,4). Rio tambem cai da 
terceira posicao no ranking para a 14-, respectivamente com queda de 65,8 para 35,7 mortes por 100 mil habitantes. Por sua vez, Belo 
Horizonte era a 22.- do ranking em 1997 (taxa de 20,7) e em 2007 era a sexta mais violenta do pais (taxa de 49,5). Situacoes mais 
graves ocorrem em Maceio, que tinha taxas tres vezes menores em 1997, e em Salvador, onde a taxa de homicidios sobe de 28,5 para 
49,3 no periodo 2004-2007. 

Geralmente a concentracao de homicidios nessa faixa etaria e relativamente comum nas estatisticas internacionais, entre os paises 
mais violentos. Isso nao e verdade para paises menos violentos. Waizelfisz (2010) reporta que em 46% dos 79 paises para os quais se 
tern dados comparaveis de saude a taxa de homicidios de nao jovens supera a de jovens. 



GRAFICO 3 



Taxas de homicldios por faixa etaria no Brasil, 1980-2007 




1980 



15-24 



Outros 



Fonte: Waizelfisz (2010). 

Como o crime tem caracteristicas demograficas marcantes, e natural esperar que mu- 
dancas na composicao demografica afetem as taxas de homicidio. Por exemplo, o comporta- 
mento das taxas de homicidio em Sao Paulo nao e unicamente decorrente de inovacoes em 
politicas publicas. O tamanho da populacao de jovens (15-25 anos) atinge um maximo em 
fins de 1999, caindo a partir dai, o que coincide com a trajetoria da violencia no estado (De 
Mello e Schneider, 2010). Em outros paises, a demografia tambem explica movimentos na 
taxa de criminalidade. 12 

Outro fato estilizado e que homicidio e quase predominantemente um crime cometido 
por homens contra homens no Brasil. Em 2007, 92,7% dos mortos eram do sexo masculino, 
chegando a 93,9% quando a vitima tinha entre 15 e 24 anos. 

Alguns estudos procuram associar indicadores agregados de violencia a variaveis socio- 
economicas, como desemprego (por exemplo, Guimaraes, Ribeiro e Saboia, 2009) ou desi- 
gualdade (por exemplo, Cerqueira e Lobao, 2003). O problema desses estudos decorre da ex- 
cessiva agregacao em que os dados de criminalidade ou vitimizacao (em nivel de cidades ou 
de estados) sao disponibilizados. Criminalidade e desemprego, por exemplo, exibem enorme 



Apenas para citar alguns exemplos, nos Estados Unidos, a legalizacao do aborto causou uma reducao da populacao jovem 15 anos 
depois, o que coincidiu com a queda das taxas de criminalidade — que ocorre primeiro nos estados que se antecipam a decisao da 
Suprema Corte. Os autores interpretam essa relacao causal como evidencia de que potenciais homicidas deixaram de nascer como 
resultado da legalizacao do aborto (Donohue III e Levitt, 2000). Na China, a elevacao da criminalidade no periodo 1988-2004 e 
fortemente explicada pelo aumento da proporcao de homens na populacao (Edlund et al., 2007). 



grau de variabilidade no nivel local, de forma que a media significa muito pouco nesses 
casos." Estudos que facam uso de dados com circunscricao geografica menos abrangente 
(bairro, area planejamento, ou favelas, dentro de uma mesma cidade) teriam mais sucesso 
em captar as relacoes entre variaveis socioeconomicas e criminalidade. 

Uma das caracteristicas mais importantes da violencia urbana e sua concentracao ter- 
ritorial nas grandes cidades. Altas taxas de homicidio, por exemplo, nao sao uniformemente 
distribuidas. A clusterizacao da violencia e um fenomeno bastante conhecido dos estudos 
criminologicos ha mais de cem anos (Quetelet, 1835). Nos Estados Unidos, Sherman et al. 
(1989) mostram que somente 3% das esquinas de Minneapolis geravam 50% dos chamados 
policiais. Weisburd et al. (2004) mostram que 50% dos incidentes reportados em Seattle se 
localizam em 5% da area da cidade. 

Rivero e Rodrigues (2009) mostram, atraves de analise cartografica, que grande parte 
da vitimizacao por homicidios da cidade do Rio de Janeiro ocorre em alguns poucos setores 
censitarios da cidade. De acordo com os dados das autoras, favelas tendem a ser mais vio- 
lentas do que areas de nao favelas. Com efeito, as autoras concluem que 444 das 751 favelas 
(identificadas pela cartografia do Institute Pereira Passos) correspondem as areas de alta 
concentracao de violencia (ou seja, estao entre os 20% mais violentos setores censitarios da 
cidade). As autoras concluem que "a residencia das vitimas de homicidio fica em areas onde 
esta concentrada a maioria das favelas da cidade e pertencem aos bairros onde se registram 
as maiores taxas de ocorrencia de homicidios" (Rivero e Rodrigues, 2009, p. 20). 

Esse padrao nao e uma idiossincrasia carioca. Beato (2008) mostra que a alta concentra- 
cao em determinados hotspots e tambem o padrao de Belo Horizonte no periodo 1995-1998. 
Enquanto alguns locais de Belo Horizonte tinham taxas no periodo 2000-2001 que eram 
acima de 200 mortes por cem mil habitantes, como Barragem Santa Lucia, a media da regiao 
metropolitana era de 26 mortes por cem mil. 



3 EFEITOS ECONOMICOS E SOCIAIS DA VIOLENCIA URBANA 

Seguranca piiblica, ao conferir os direitos de ir e vir, de se relacionar, de transacionar e de se 
comunicar, e precondicao para a fruicao de beneficios urbanos. A ausencia de seguranca dei- 
xa os individuos ao arbitrio dos donos de territorios, ditadores instalados em feudos por toda 
a cidade. Com isso, destroi negocios e o prazer do lazer — ou quase tudo em que consiste a 
vantagem de viver em grandes aglomerados urbanos. 

Territorios conflagrados pela explosao de violencia tendem a empobrecer por via de 
diversos e distintos vetores. Evidencia preliminar mostra que a violencia potencialmente afe- 
ta o desempenho de alunos em sala, na medida em que introduz inseguranca ao ambiente 
de aprendizado. Monteiro e Rocha (2010), combinando dados do Disque-Demincia e da 
Secretaria Municipal de Educacao do Rio de Janeiro, mostram que conflitos entre faccoes 



Levitt (2001) discute as dificuldades de regressoes entre taxa de desemprego e criminalidade e propoe alternativas de analise em- 
pirica. Citando como exemplo a cidade de Chicago, o autor mostra que a taxa de desemprego varia entre 3% e 45%, dependendo da 
vizinhanca, e a taxa de desemprego media da cidade foi de 13%. 



de criminosos afetam negativamente o aprendizado dos alunos. Em particular, os autores 
mostram que, quanto maior o numero de dias com tiroteios nas proximidades de uma escola, 
pior o desempenho de seus alunos em testes padronizados, como a Prova Brasil. 

Estabelecimentos comerciais fechados, em decorrencia da fuga de empresas ao se verem 
cercadas por favelas perigosas — onde a incidencia de roubos de carga e a ameaca fisica aos 
funcionarios sao constantes — , contribuem para a depressao economica de regioes tomadas 
pelos chamados hotspots de violencia. 

Cidades com elevadas taxas de criminalidade tendem a ser fator de emigracao e esvazia- 
mento economico. Essa hipotese e testada por Cullen e Levitt (1999), que, com dados de 137 
cidades norte-americanas com mais de 100 mil habitantes, no periodo 1977-1993, mostram 
que crime causa queda da populacao e empobrecimento. Utilizando dados individuals, os 
autores mostram que ha substancial mudanca migratoria dentro de cada regiao metropo- 
litana motivada por ambiente de criminalidade. Dentre os que migram, pessoas mais ricas 
tem muito maior probabilidade de se deslocarem do que pobres. Os autores concluem que a 
migracao motivada pela violencia impoe custos nos que fleam atraves da desvalorizacao da 
propriedade. Outros autores encontram fortes impactos negativos da criminalidade sobre o 
valor da propriedade (Gibbons, 2004; Lynch e Rasmussen, 2001; Bowes e Ihlanfeldt, 2001; 
Linden eRockoff, 2008). 

Alguns tipos de crimes, ao expulsarem os mais ricos, tem efeito multiplicador na deman- 
da de servicos e rebate na demanda por postos de trabalho entre os mais pobres. Particular- 
mente, firmas com propriedade estrangeira de capital sao mais sensiveis a essa dimensao de 
criminalidade, como mostram microdados de empresas colombianas (Pshisva e Suarez,2010). 

Crimes violentos afetam predominantemente os mais pobres. Pobres tem baixa capaci- 
dade de "votar com os pes", ou de se defender pelo uso de seguranca privada. Isso e verificado 
pela literatura econometrica. Di Telia et al. (2010) usam dados da Argentina do final da de- 
cada de 1990, quando se observa uma explosao de violencia, e verificam que o aumento da 
vitimizacao entre pobres e maior do que em outros grupos. O aumento da vitimizacao entre 
pessoas de baixa renda e mais de 50% superior aquele ocorrido nos grupos de alta renda. 
Observam que assaltos a residencias aumentam particularmente entre pobres. Os autores 
sugerem que grupos de alta renda tem mais acesso a seguranca privada, o que lhes permite se 
proteger contra roubos de residencia. Na Colombia, homicidios afetam predominantemente 
os pobres. Gaviria e Velez (2001), atraves de analise de dados colombianos, mostram que o 
aumento dos homicidios gerou muito mais vitimas entre pobres do que entre nao pobres. 
Isso e verdade tambem em grandes metropoles brasileiras. Beato (2008) mostra que a dis- 
tancia era inferior a 350 metros na maior parte das mortes na favela de Morro das Pedras, 
em Belo Horizonte, em 2002. 

Ambientes violentos afetam a vida do pobre de forma muito mais acentuada. Na Colom- 
bia, as familias expulsas de territorios tem perda permanente de riqueza e jamais se recu- 
peram. Os autores observam que apenas 25% das pessoas que perdem suas casas devido a 
deflagracao de conflito recuperam-nas. E, mesmo nos casos em que recuperam seus ativos, 
nao conseguem recuperar o padrao de vida anterior (Ibafies e Moya, 2010). 



Territorios vitimados pela violencia endemica sofrem um processo de implosao, na me- 
dida em que vitimas e agressores fazem parte da mesma comunidade, na maioria das vezes. 
Levitt e Venkatesh (2001) combinam analise econometrica e etnografica para estudar a his- 
toria de vida de 105 homens que tinham de 17-26 anos em 1991 e moravam em um predio 
de um conjunto habitacional de baixa renda em Chicago, dominados por gangues no auge da 
epidemia de crack. Esses homens sao procurados e entrevistados dez anos depois, em 2001. 
Na amostra de 105 homens, 77% tinham sido detidos e 60% efetivamente encarcerados (em 
media por mais de dois anos). Cerca de 10% estavam mortos dez anos depois, e a media de 
feridas de tiros recebidos pelos sobreviventes era de 0,41 por pessoa. 

O padrao dos trabalhos empiricos que trabalham com o microcosmo gerador da cri- 
minalidade endemica parece indicar que ha um forte elemento de interdependencia dos 
individuos em tomar atitudes violentas, consumir drogas, andar armados e se engajar em 
atividades ilegais. O amplo diagnostico sobre as favelas de Belo Horizonte que inicialmente 
sofreram intervencoes do Programa Fica Vivo (ver Secao 5) mostra que a violencia nesses 
locais e perpetrada por gangues, compostas por jovens, e que o padrao de vitimizacao aponta 
para estreita proximidade de residencia entre vitima e agressor. Entre os motivos identifi- 
cados para homicidios relatados em pesquisas de vitimizacao, predominam motivos direta 
ou indiretamente relacionados ao trafico e consumo de drogas: dividas de drogas, acerto de 
contas entre traficantes, guerra de traficantes, disputa de pontos de trafico sao citados em 
70% dos casos em que respondentes identificam algum motivo (Beato,2008). 

Ou seja, a violencia urbana e fortemente concentrada no territorio, e essa concentracao 
e retroalimentadora. A retroalimentacao introduz nao linearidades, sendo assim compativel 
com grandes flutuacoes ao longo do tempo e dentro da cidade que nao sao explicadas por 
caracteristicas observaveis do territorio. 

Ha um papel exercido por redes sociais na proliferacao de violencia no territorio — que 
nao tem sido muito bem captado por econometristas, mas tem sido estudado por sociolo- 
gos. 14 Fatores como a presenca de role models (exemplos de sucesso, idolos) e peer effects 
(comportamento dos pares) sao provavelmente importantes, mas os mecanismos atraves dos 
quais essa influencia ocorre ainda precisam ser mais bem compreendidos. Alguns autores 
falam em escalada da violencia como um fenomeno tipico, em que a uma agressao inicial se 
seguem retaliates (Braga et al., 2000; Soares, 2006). 

Qual o resultado que a presenca de redes sociais tem sobre o desenho das politicas pu- 
blicas? Em primeiro lugar, a reducao de curto prazo nas taxas de homicidios em territorios 
sob epidemia tem que ser feita atraves de tratamento de choque: ocupacao permanente, ou 
percebida como permanente ou uma operacao de saturacao completa. Em segundo lugar, a 
destruicao das redes sociais negativas deve ser seguida pela criacao de referencias positivas 
que as substituam. Em terceiro lugar, a manutencao de um ambiente coletivo virtuoso exige 
atencao com a complementaridade entre territorio e o ambiente dos presidios, casas de cus- 
todia e instituicoes socioeducativas. 



14 Ver Wilson e Herrmstein (1980) para uma introducao a literatura psicologica e sociologica sobre comportamento criminal. 



Bayer et al. (2009) estudaram 8.000 jovens em instituicoes correcionais da Florida du- 
rante dois anos, incluindo registros de detencao posteriores ao nm do periodo correcional. 
Eles acharam forte evidencia de peer effect em praticamente todos os tipos de crimes. Tam- 
bem encontraram efeitos de formacao de networking mais fortes para jovens encarcerados 
em instituicoes mais proximas ao territorio de residencia. 

Em estudo feito com jovens entre 25 e 35 anos em guetos de Chicago, observa-se que 
cada ano de detencao aumenta em US$2,000 anuais a renda obtida com atividades ilegais, o 
que e um indicio do impacto de networking decorrente da prisao (Levitt e Venkatesh, 200 1). 
Programas que visem acompanhar o detento fora da prisao, em sua reinsercao social, sao 
cruciais, principalmente porque o retorno desse individuo pode ser perturbador do equili- 
brio pacificado de determinado territorio. 

Em resumo, a acao sobre o territorio parece ser importante no tratamento do fenomeno 
criminal e para a reducao permanente das taxa de homicidios. A estrategia no territorio exi- 
gira: a) retomada territorial; b) manutencao das taxas baixas de violencia por via de politica 
social e urbana (lato sensu); c) complementando-se com estrategias de prevencao criminal 
eficientes por parte da policia, e (d) interacao com o sistema prisional a fim de acompanhar a 
reinsercao no territorio do ex-detento ou jovem egresso do sistema socioeducativo. 



4 GOVERNANCA CORPORATIVA NA POLICIA: EXPERIENCES 
BEM-SUCEDIDAS 

Existem diversas experiencias bem-sucedidas de reforma na policia, que lograram exito em 
reduzir a violencia e a criminalidade em geral. As mais marcantes sao as feitas nas policias 
de Nova York, Los Angeles, Bogota, Sao Paulo e Minas Gerais, mas avancos importantes tem 
ocorrido em outros estados, como e o caso do Rio de Janeiro e de Pernambuco. 

Todas as experiencias de reforma corporativa da policia citadas aqui resultam em subs- 
tancial queda na criminalidade. Alguns elementos comuns sao observados em todas as ex- 
periencias. Primeiro, a melhoria substancial da qualidade da informacao. Segundo, o uso da 
informacao com a finalidade de planejamento de acoes, a partir da elaboracao de diagnosti- 
cs detalhados do crime em cada territorio policiado. Terceiro, o monitoramento constante 
das acoes em cada territorio. Quarto, a criacao de mecanismos de troca permanente de ideias 
entre os gestores, municiados pelos indicadores monitorados. Quinto, a instituicao de meca- 
nismos de cobranca de resultados, incluindo premiacao por merito e tratamento adequado 
para os casos de insucessos (reavaliacoes do diagnostic intenso escrutinio dos resultados, 
punicao do gestor quando aplicavel). 

Em Nova York, o processo de reforma da policia se inicia em 1993 e tem resultados 
bastante rapidos. A base da politica nova-iorquina foi um turnaround gerencial na policia 
metropolitana, baseado na definicao de metas gerenciais por tipo de crime e reunioes men- 
sais de cobran^a de resultados, monitoramento das acoes, redefinicao dos diagnostics e, 
por ultimo, uma revisao do piano de acoes. Tais reunioes sao fortemente municiadas por 
estatisticas georreferenciadas, o que exige melhoria do sistema de coleta de dados, adap- 



tacao do sistema de distribuicao de informacoes e transformacao dessas informacoes em 
conhecimento, para producao de inteligencia de planejamento. A essa dinamica de reuni- 
oes gerenciais municiadas por dados denominou-se Compstat. Diz-se ter essa dinamica nao 
so forcado um melhor planejamento das acoes, mas inibido a corrupcao policial (Bratton, 
1998). Diversas agendas de justica participavam do processo, pelo menos como ouvintes. 15 

Um resultado da maior integracao policial foi o aumento substancial na taxa de de- 
tencao para todos os tipos de crime. aumento da taxa de detencao acaba sendo um dos 
grandes responsaveis pela reducao da criminalidade (Corman e Mocan, 2002). A taxa de 
roubos caiu de 18, em 1991, para 5 por 100 mil habitantes em 2001. A taxa de homicidios 
caiu de 14 para 4 por 100 mil no mesmo periodo. Todos os demais tipos de crime expe- 
rimentam quedas substanciais e, posteriormente, manutencao em patamares baixos. Em 
Nova York, as reformas na policia tem sido apoiadas pela sociedade civil, especialmente 
atraves da New York Police Foundation, estabelecida em 1971 por empresarios e lideres 
civis de Nova York, que financia programas e projetos de pesquisa voltados para a melhoria 
da gestao da policia. 16 

Outro caso emblematico de sucesso e o de reforma da policia de Bogota, com efeitos 
substanciais sobre as taxas de homicidios naquela cidade. Ao contrario de outras cidades 
colombianas como Medellin e Cartagena, a queda das mortes em Bogota e um fenomeno 
local, ocorrendo em meados dos anos 1990, quando a criminalidade na Colombia explodia 
(LlorenteeRivas,2005). 

Em Bogota, a queda dos homicidios e de outros crimes foi obtida em paralelo a uma 
reducao do mimero de policiais, em funcao de demissoes em larga escala. A taxa de ha- 
bitantes por policial sobe de 469, em 1994, para 658 em 2003. Ou seja, foi um caso bem 
caracterizado de aumento da produtividade policial. 

A taxa de prisao por homicidio triplicou no periodo, enquanto no resto da Colombia 
permaneceu estavel. Em relacao aos assaltos, Bogota tinha uma taxa de prisao por assaltos 
abaixo do resto da Colombia, e passa a ter uma taxa mais alta. A velocidade com que a deten- 
cao se tornava inquerito e este virava processo na promotoria foi elemento fundamental para 
o aumento das taxas de prisao. Um piano de desarmamento foi posto em pratica, e tambem 
uma lei de fechamento de bares foi instituida. Sanches et al. (2003) mostram que o aumento 
do aprisionamento e fator causal da reducao de diversos tipos de crimes em Bogota. 

Alem disso, uma serie de programas comunitarios de cidadania e convivencia foi ins- 
tituida (Mision Bogota) — sendo essa uma marca que acabou ficando mais famosa do que 
o proprio processo de reestruturacao da policia. Bogota teve tambem uma experiencia de 
parceria entre governo municipal e associacao comercial, para a criacao de zonas seguras na 



A melhor descricao do processo e dada por Bratton (1998, p. 233): "We held Compstat twice a week. ... We soon moved to the opera- 
tions room ... a space large enough to hold a boroughs ten precinct commanders, plus each precinct's detective-squad commander 
and key personnel, as well my command staff. . . . Until this time, a precinct commander would never in his or her career expect 
to talk consistently and directly to the chief of department, the first deputy, or the police commissioner. . . . Each commander was 
called upon to report on his precinct about once a month, and we had his precincts numbers in front of us. So did everyone else in 
the room. Notable statistics were listed — murders, robberies, felonious assaults, cases cleared (listed by year and crime), domestic 
violence — and significant increases were printed in red. . . . When it was their turn to report, each precinct's leader came loaded with 
information, statistics, and ideas, ready to fire. We called that being 'in the barrel'." 
Ver <http://www.nycpolicefoundation.org>. 



cidade, nas quais se aumentou o polkiamento ostensivo (Projeto Zonas Seguras). Camaras 
de gestao locais foram criadas, reunindo membros do governo e empresarios. 

resultado final desse processo foi a queda dos homicidios de 70, em 1993, para 30 por 
100 mil em 2002, enquanto no mesmo periodo a taxa media de homicidios na Colombia (in- 
cluindo Bogota) caiu de 74 para 68. No periodo recente, a taxa de homicidios em Bogota tem 
oscilado em torno de 20 por 100 mil. 

O caso mais emblematico de sucesso no combate ao homicidio no Brasil e o conseguido 
pela Secretaria de Seguranca Piiblica do Estado de Sao Paulo. Em 1980, a taxa de homicidios 
de Sao Paulo era de 13,7 por 100 mil habitantes por ano — comparada a 11,7 do Brasil. De 
1980 a 1999, as taxas paulistas subiram de forma acelerada, chegando a 44,4 mortes por 100 
mil em 1999. A partir de 1999, comeca a cair de forma acelerada, e menos de uma decada 
depois chega a 15 homicidios por 100 mil habitantes. 

Alem da taxa de homicidios, Sao Paulo tem reducao substancial no mimero de crimes 
violentos — embora a comparacao com o resto do pais nao seja possivel nesse caso dada a 
ausencia de indicadores padronizados para todos os estados. Apos atingir um pico de 964 cri- 
mes violentos por 100 mil habitantes em 2000, essa taxa cai continuamente ate 2008, quando 
atinge 678 crimes por 100 mil (queda de 30%). 

Ha uma serie de coincidencias nesse periodo que impedem uma analise precisa do que 
causou a queda da criminalidade em geral, e em particular a queda da taxa de homicidios. 
Contudo, inovacoes policiais provavelmente respondem por uma fracao importante desse 
desempenho. A estrategia paulista se baseia em informacao, producao de conhecimento e 
gestao policial municiada pela informacao. Com efeito, em 1999, cria-se o Infocrim, um sis- 
tema de georreferenciamento de dados criminals, assim como o Fotocrim, uma ampla base 
de dados fotograficos de procurados e pessoas na prisao — cadastro que contem mais de 300 
mil criminosos (Camilo e Kahn, 2008). Em 2000, cria-se o Disque-Denuncia. Tambem em 
2000, cria-se a Rede Intragov, que implanta links de comunicacao entre todas as companhias 
de policia militar do estado e unidades de policia civil, bem como se estabelece a delegacia 
eletronica, a fim de facilitar a notificacao de crimes pela populacao, e delegacias participati- 
vas, para melhorar o atendimento e a eficiencia investigativa. Ja nesse ano se compatibilizam 
as areas de atuacao das policias civil e militar, e criam-se procedimentos operacionais padrao 
para a policia militar. 

Diversas iniciativas de integracao das policias militar e civil sao feitas, como cursos su- 
periors de policia integrados, para promocao aos cargos de delegados de primeira classe e 
coronel. 

Em 2001, e instituido o Piano de Combate aos Homicidios da Divisao de Homicidios 
e Protecao a Pessoa, com enfase na captura de homicidas contumazes. Tambem e criado o 
Copom on-line, software de analise em tempo real das ligacoes de 190. 

Em 2002, o pessoal administrative da PM passa a ser terceirizado, assim como agentes 
penitenciarios que guardam muralhas dos presidios. Em 2003, sao criados o Departamento 
de Inteligencia Policial da Policia Civil (DIPOL) e seu programa de escutas Guardiao. Em 
2004, surge o sistema Omega de investigacao, que permite o cruzamento e a visualizacao de 



relates entre criminosos, telefones e ocorrencias. Tambem, cria-se na PM um sistema que 
permite armazenar informacoes sobre pessoas, armas e veiculos, e que gera estatisticas para 
planejamento de policiamento. As operacoes Saturacao conduzidas pelo choque em areas 
controladas pelo trafico comecam a ser realizadas em 2006. Essas e outras inovacoes explica- 
riam por si sos a queda de criminalidade em Sao Paulo. 

Tais mudancas estruturais, na gestao tanto da policia militar quanto da policia civil, le- 
vam a um aumento na populacao carceraria. No periodo 1994-1998, o mimero de presos em 
Sao Paulo subiu de 55 mil para 73 mil (um crescimento medio de 6,7% ao ano). Em 2003, 
o mimero de presos chegou a 123 mil (um crescimento medio de 11,2% no periodo 1998- 
2003), de acordo com Kahn (2004). Considerando que o percentual de presos por homicidio 
permaneceu em torno de 10% em todo o periodo (era de 8% em 2002, de acordo com o 
Censo Penitenciario), esse aumento do encarceramento incapacitou um mimero substancial 
de homicidas. 

Diversos outros fatores podem tambem ter influenciado o comportamento das taxas de 
homicidio e de crimes violentos em Sao Paulo. A lei de fechamento de bares tambem deve 
ter contribuido para a queda no estado de Sao Paulo, e em alguns municipios em particular. 
Contudo, a lei de fechamento nao ocorreu de forma generalizada, mas pode-se dizer que a 
lei seca causou queda importante na taxa de homicidios nos municipios que a adotaram. 17 

Uma caracteristica marcante de Sao Paulo foi o engajamento de varios municipios na 
feitura de planejamentos municipals em politicas preventivas que complementaram as acoes 
de justica criminal executadas pelo estado. A lei seca foi apenas um exemplo, adotada em 
Diadema e outras cidades do estado. O papel efetivo das guardas municipals, com logicas de 
policiamento orientado para a solucao de problemas, complementou e reforcou a acao da 
policia militar (Miki,2008). 

Por ultimo, o terceiro setor exerceu importante papel de articulacao entre diferentes 6r- 
gaos publicos e no planejamento de politicas, principalmente atraves do Instituto Sou da Paz 
e do Instituto Sao Paulo contra a Violencia (Veloso e Ferreira, 2008; Mizne, 2008). 

Minas Gerais foi outro estado que reformou suas praticas policiais, onde se destaca o 
IGESP, uma sistematica de gestao por resultados na policia, iniciada em 2005, com o estabele- 
cimento de metas, em moldes quase identicos aos do Compstat. A participacao do Ministerio 
Publico e do Poder Judiciario nas reunioes e incentivada, assim como das prefeituras — mui- 
tas vezes representadas pelos proprios prefeitos. Cada AISP (Area Integrada de Seguranca 
Piiblica) e obrigada a apresentar um piano trimestral de acao operacional, embasado em 
diagnostico qualitativo e quantitative, e que deve envolver o delegado e o oficial da PM. O 
sistema contempla tambem o metodo de solucao de problemas como orientacao da atuacao 
dos policiais na ponta. 

Segundo estudo feito por Soares e Viveiros (2010), estimativas mais conservadoras in- 
dicam uma queda de 24% nos crimes contra a propriedade e de 13% em crimes contra a 
pessoa em areas policiadas atraves do IGESP. Os autores mencionam que tais efeitos resultam 



Em media, esse efeito teria sido de 12% (Biderman ct al., 2009). 



da melhor coordenacao de acoes e ganhos informacionais decorrentes do sistema estatistico 
georreferenciado. 

Alem do Fica Vivo (ver Secao 5) e do IGESP, outras inovacoes ocorreram na gestao do 
policiamento mineiro. Em primeiro lugar, uma otica de acao integrada entre programas de 
prevencao de abrangencia ampla (nao apenas policial) levou a criacao da Secretaria de Defe- 
sa Social, que acumula tanto as policias civil e militar quanto a gestao do programa Fica Vivo 
e outras intervencoes de cunho territorial de natureza nao policial. 18 

A politica mineira de seguranca publica foi fortemente baseada na integracao entre as 
policias, o que "permitiu aos comandos das unidades na ponta, em particular as delegacias 
distritais e as companhias de policia responsaveis por uma mesma delimitacao territorial, a 
adocao rotineira de procedimentos conjuntos de planejamento operacional" (Sapori, 2008). 
Cursos integrados de treinamento nas respectivas academias de policia (militar e civil) tam- 
bem compoem o elemento de integracao. Para essa administracao conjunta, redefiniram-se 
as areas das circunscricoes das unidades policiais, estabelecendo-se limites geograficos co- 
muns entre companhias de policia militar e delegacias de policia civil. 

Um esforco no campo da criacao de bases de dados tambem deve ser mencionado: o 
Sistema Integrado de Defesa Social (SIDS), que integra os sistemas preexistentes da policia 
civil, DETRAN, Carteira de Habilitacao, Recursos Humanos, administracao de frotas e poli- 
cia militar. 

impacto de toda essa reformulacao do sistema de defesa social sobre o crime ainda 
nao foi estudado a fundo. Apos substancial aumento da taxa de homicidios no estado, no 
periodo 1994-2000, esse indicador se estabiliza a partir de 2002, mantendo-se estavel desde 
entao. Concomitantemente, ha uma queda substancial da taxa de crimes violentos por 100 
mil habitantes, de 542 em 2002 para 300 em 2009. 

Por ultimo, cabe falar das politicas inovadoras que estao ocorrendo no estado do Rio 
de Janeiro. Alem das Unidades de Policia Pacificadora (ver Secao 5), de longe a principal 
inovacao da politica de seguranca no Rio de Janeiro por se tratar de uma mudanca de 180° 
na forma de proceder com territorios pobres e mal policiados, a Secretaria de Seguranca tern 
lentamente, mas de forma segura, logrado exitos importantes em melhoria de gestao. 

O Rio de Janeiro tem um historico de microrreformas gerenciais na policia, mas que 
sao realizadas em um processo de stop and go, ao sabor das mudancas politicas (trocas 
de comando no governo estadual ou, mais frequentemente, por pressoes do Legislati- 
ve estadual ). Algumas inovacoes gerenciais no Rio de Janeiro inspiraram reformas mais 
profundas em outros estados. Tais reformas, contudo, nunca mudaram a forma de atuar 
da policia do estado. Por exemplo, em fins da decada de 1990, foi instituido o programa 
Delegacia Legal, que gradualmente tem eliminado a carceragem das delegacias e, de forma 
mais importante, criou um acervo de dados alimentado diariamente e que permite melho- 



Minas Gerais nao foi o primeiro a inovar criando uma Secretaria de Defesa Social, tendo sido precedido por Diadema, que tambem 
acumula na mesma secretaria a guarda municipal e programas de direitos humanos e tratamento do jovem em risco de infracao. 
Outros modelos podem levar ao mesmo objetivo de integracao de politicas de prevencao a violencia no territorio. Nao defendo aqui 
nenhuma formula predefinida. 



rar substancialmente a identificacao das areas e horarios criticos, por tipo de crime e por 
cada esquina identificavel da cartografia estadual. Esse programa sofreu fortes resistencias 
dentro da policia civil e durante muito tempo nao foi utilizado pela policia militar (Soares, 
2003; Campos, 2008). Desde 1999, o territorio do estado do Rio de Janeiro esta dividido 
em areas integradas de seguranca publica, cuja concepcao tinha a finalidade de incentivar 
o trabalho integrado das duas policias. Isso tambem nunca funcionou de forma adequada. 
Reunifies como as realizadas pelo IGESP nao ocorrem no Rio de Janeiro. 

governo Cabral, iniciado em 2007, passa a conceder maior autonomia operacional a 
Secretaria de Seguranca Publica e total liberdade para a escolha dos comandos das policias. 
Esse processo de "blindagem" tem sido importante para que reformas gerenciais atualizem 
e aprofundem o arcabouco criado em 1999 — e posteriormente esvaziado. Sao partes desse 
processo algumas medidas recentes, mas ainda em carater quase experimental. 

Em primeiro lugar, as AISP foram subdividas em Circunscricoes Integradas de Segu- 
ranca Publica (CISP), territorios sob a responsabilidade comum de uma delegacia distrital e 
de uma companhia da policia militar, a exemplo do que ocorreu em 2002 em Minas Gerais. 
Municiado pelos dados da Delegacia Legal, foi criado um sistema de indicadores e metas, 
em 2009. Os premios sao pagos pelo alcance de metas em quatro indicadores de crime: ho- 
micidio doloso, roubo de veiculos, roubo de rua e latrocinio, com diferentes pontuacoes de- 
pendendo do grau de reducao de crime no periodo e do tipo de crime cuja meta foi batida. 19 

O experimento de independencia operacional ainda e recente para ser analisado. Contudo, 
o combate as milicias atraves das investigacoes da DRACO, levadas ate o fun com o aprisiona- 
mento de diversos envolvidos, e um sintoma dessa maior independencia. O envolvimento de 
policiais e ex-policiais com atividades ilicitas, desenvolvidas a partir de controle territorial e 
instituicao de terror, motivou a criacao de uma Comissao Parlamentar de Inquerito na ALERJ, 
e que terminou em efetiva colaboracao informal entre o Legislative a policia civil, o Ministerio 
Publico e a Policia Federal. Esse experimento de sucesso nao teria sido possivel sem a indepen- 
dencia operacional da Secretaria de Seguranca Publica. 20 

Tal como em outros lugares, no Rio de Janeiro setores da sociedade civil foram muito 
importantes em diversos aspectos. Um grupo grande de empresarios financiou diretamente 
a reorganizacao gerencial do estado e em particular da Secretaria de Seguranca. O mapea- 
mento de processos criticos, a criacao de indicadores de processo e a modernizacao da gestao 
foram feitos em larga escala por uma empresa privada especializada em reengenharia de 
processos no setor publico, custeada diretamente pela sociedade civil. Periodicamente, o go- 
vernador se reunia com tais financiadores para prestar contas dos andamentos das reformas, 
o que se tornou um importante mecanismo de accountability e espaco de suporte politico 
para as acoes reformistas e para a independencia gerencial da Secretaria de Seguranca. Alem 
do financiamento, um grupo menor de empresarios e membros da academia influenciou na 



19 Para uma analise da politica de seguranca publica no Rio de Janeiro no periodo 2007-2010, ver Ferreira (201 1). 

20 O problema, contudo, continua sem solucao e exigira um maior envolvimento do Governo Federal nesse processo, e possivelmente 
uma mudanca da legislacao penal que regulamente o crime de milicia e o torne hediondo. O endurecimento da legislacao penal para 
crimes graves, sem direito aos beneficios de progressao de pena tipicos da lei de execucoes penais, seria um complemento importan- 
te e que ajudaria muito os estados no combate a grupos que controlam o territorio. 



elaboracao de diagnosticos e na formulacao de politicas tanto na Secretaria de Seguranca 
quanto no estado como um todo. contato com a sociedade civil, portanto, passa a se dar 
em formas mais pragmaticas, a partir da identificacao conjunta de gargalos e proposicao de 
solucoes concretas. governador, ao abrir esse canal direto de interacao, criou uma forma de 
estar sempre sendo informado de novas e boas praticas de gestao piiblica na area. A criacao 
de canais com organismos multilaterais permitiu ao Executivo estadual nao somente fontes 
de financiamento — que propiciaram um aumento de investimento na maquina piiblica — , 
mas tambem uma troca constante de percepcoes e ideias entre os secretarios e seus assesso- 
rs, de um lado, e especialistas internacionais, do outro. A criacao de mecanismos informais 
de cobranca ou de controle social foi importante para que reformas gerenciais internas ocor- 
ressem e produzissem resultados. 



5 ESTRATEGIAS DE POLICIAMENTO EM BASE LOCAL 

primeiro elemento para garantir uma reducao sustentavel da criminalidade e a reforma 
gerencial. segundo elemento e o desenvolvimento de estrategias de combate ao crime que 
sejam bem focalizadas. As experiencias de sucesso mostram que tais estrategias sao sempre 
precedidas pelo diagnostico que permite: (a) mapear territorios conflagrados, (b) identifi- 
car os agressores e grupos de agressores mais frequentes e (c) identificar os fatores causais 
(porte de armas, drogadicao etc.) no territorio. Tais experiencias tambem mostram, como 
elemento comum, a integracao das acoes no territorio, a qual envolve diferentes agendas de 
combate ao crime (inclusive de diferentes jurisdicoes). Em muitos casos, a integracao inclui 
a participacao de agendas tradicionalmente responsaveis pela administracao de politicas de 
bem-estar, como secretarias de assistencia social ou de saiide piiblica. 

Alem da focalizacao e da integracao de acoes, outros dois componentes presentes em 
varios casos de sucesso sao a intensidade das operacoes e campanhas de comunicacao bem 
estruturadas. Por intensidade, entende-se a concentracao de recursos humanos e fisicos 
de policiamento nos territorios focais em niveis muito mais elevados do que a media, por 
um periodo de tempo suficiente para desarticular os elementos epidemiologicos (ou seja, 
fatores causais provaveis, identificados atraves do diagnostico preliminar). Por campanha 
de comunicacao entende-se a criacao de canais e de linguagem que seja eficaz em mudar 
o custo esperado de punicao por parte dos agressores. Uma campanha benfeita e mensa- 
gens transmitidas de forma clara sao elementos muito importantes para poupar recursos 
escassos com processos de encarceramento (recursos escassos da policia judiciaria, do 
Ministerio Publico, das varas criminals e do sistema penitenciario). 21 

A experiencia mais famosa de gestao territorial e de Boston. projeto original ocor- 



Lochner (2007) mostra que criminosos respondem na direcao correta especificada pelo comportamento racional quando a proba- 
bilidade percebida de ser pego aumenta. Contudo, o que afeta essa probabilidade nao e determinado de forma clara. Individuos tern 
conjunto de informacao limitado e nao conhecem a verdadeira taxa de risco. Primeiro, percepcoes respondem ao proprio historico 
de detencao (dado o historico criminal). Seguindo uma prisao, individuos cometem menos crimes — compativel com o efeito dis- 
suasao. Jovens que cometem delitos e nao sao presos revisam para baixo a probabilidade subjetiva. historico de punicao de irmaos 
ou parentes afeta de maneira similar essa percepcao individual sobre o risco idiossincratico de ser detido, em face de uma decisao 
de cometer um crime. 



reu no inicio de 1996. Boston tinha um tipico problema de violencia juvenil, combinada de 
forma explosiva com a presenca de armas de fogo. Entre fins de 1980 e inicio de 1990, os 
homicidios entre jovens aumentaram 230%. projeto (Boston Gun Project), desenvolvido 
em uma parceria do departamento de policia de Boston com a Kennedy School of Govern- 
ment, envolveu a organizacao de um grupo de trabalho entre diversas agendas envolvidas na 
repressao e na prevencao do crime. Esse grupo, sob a orientacao de academicos, desenvolveu 
diagnosticos sobre a violencia no territorio, fazendo uso de ferramentas de quantificacao 
estatistica e de avaliacao qualitativa. 

No diagnostico, descobriu-se que 1.300 membros de gangues (menos do que 1% da po- 
pulacao jovem com menos de 24 anos) eram responsaveis por 60% de todos os homicidios 
juvenis em Boston e que a maioria destes ocorria em areas concentradas geograficamente e 
como resultado de retaliates. 

Como resultado do diagnostico, o grupo desenhou uma estrategia de intervencao de 
impacto rapido. A estrategia (Operacao Cessar-Fogo) consistia em dois elementos: o pri- 
meiro foi o estabelecimento de uma operacao punitiva e repressiva, voltada para a prisao de 
criminosos mais contundentes. Na operacao, houve a participacao de diversas agendas. Es- 
pecificamente, representantes do sistema criminal passaram a expedir mandados de prisao 
mais rapidamente e de forma coordenada com a policia. 

O segundo elemento consistiu em aplicar pesada punicao as gangues quando armas de 
fogo fossem encontradas no territorio. Essa estrategia policial (denominada pulling levers) 
foi comunicada claramente aos jovens envolvidos com as gangues. Foruns com membros de 
gangues, envolvendo varias agendas de repressao, comunicavam as novas regras. 22 Parte da 
estrategia envolvia quantificar e informar os jovens sobre as perspectivas que encontrariam 
no sistema penal caso fossem pegos. Por exemplo, um cartaz dizia: "Arrested with one bullet, 
sentence 19 years and seven months, no possibility of parole". 13 

O foco da acao policial era a retirada das armas e nao o trafico de drogas. Gangues por 
sua vez tem interesses economicos (Levitt e Venkatesh, 2000) e regulam o uso de armas 
para proteger esses interesses (Cook e Ludwig, 2006). 24 Assim, politicas que aumentam o 
custo subjetivo de andar armado, ou de alguem da gangue andar armado, tendem a reduzir 
o porte de armas, e possivelmente as taxas de homicidios. Alem disso, operacoes envolvendo 
agendas federals visavam a repressao do comercio ilegal de armas. Cooper et al. (2001) en- 
contram grande efeito causal (da ordem de 60%) sobre os homicidios imediatamente depois 
da operacao. 25 

Embora nao se saiba ao certo sua importancia para a queda de homicidios em Boston, e 



As agendas envolvidas eram: Boston Police Department, Drug Enforcement Agency; Alcohol, Tobacco and Firearms (ATF), State 

Police, US Attorney, Probation, Parole e assistentes sociais da prefeitura. 

Parole e a liberacao supervisionada de um prisioneiro antes do termino de cumprimento da pena. Nao e equivalente mas se asseme- 

lha ao regime aberto do direito penal brasileiro. Probation e a sentenca que pode ser imposta por uma corte criminal em lugar do 

encarceramento, o que geralmente e feito somente em casos de pequenos delitos. 

Pesquisa etnografica com jovens de gangues em Chicago, onde a mesma estrategia foi aplicada, mostra que jovens evitam o porte de 

armas, como explica um chefe de gangue: "Se eles nao tem armas, eles nao causam problemas, ninguem (a policia) vem aqui atras 

deles, e as coisas fluem bem. E, se eles precisam de uma arma, nos mesmos damos a eles" (Cook e Ludwig, 2006). 

Alguns autores ponderam, contudo, que a queda da criminalidade ocorrida apos 1996 teria se dado de qualquer maneira, pois se 

trataria de movimento de reversao a media (Rosenfeld et al., 2005). 



provavel que a articulacao comunitaria em torno do problema da violencia tenha tido efeitos 
sobre o bem-estar da populacao dos conjuntos habitacionais. que se convencionou chamar 
"A Estrategia de Boston" foi produto da articulacao de aliancas entre igrejas (Ten Point Coa- 
lition), funcionarios da secretaria municipal de servico social e membros do setor privado. 

Metodologias de policiamento comunitario orientadas para a solucao de problemas 
passaram a ser adotadas onde antes a policia nao atuava. Por essa metodologia gerencial, as 
acoes policiais variam de acordo com as caracteristicas de cada comunidade, ao passo que 
as estrategias de seguranca piiblica em geral passam a envolver nao apenas acoes policiais, 
mas tambem a participacao de outras agendas do governo, como aquelas relacionadas as 
areas de urbanizacao, infraestrutura, saiide e educacao: o policial identifica e descreve o 
problema, analisa-o, define acoes em resposta ao problema e avalia as acoes empregadas. 
A interacao com a comunidade, atraves do estabelecimento de foruns, e a base para o fun- 
cionamento adequado desse sistema de policiamento. treinamento dos policiais na me- 
todologia foi realizado em parceria do departamento de policia de Boston com o Boston 
Management Consortium, uma agenda sem fins lucrativos financiada por empresarios 
locais e que fornecia consultoria gratuita em gestao para agendas de governo local. Ou 
seja, o policia se aproximou da comunidade policiada para entender os problemas locais, 
dos empresarios locais para obter expertise para novas metodologias e de outras agendas 
de governo na busca de solucoes que nao eram de carater policial (Pruitt, 2005). 

Portanto, a estrategia de Boston envolve diversas caracteristicas desejaveis para lidar 
com o problema criminal. Em primeiro lugar, a identificacao do problema como causado 
pela posse de armas no territorio e a retomada do territorio com a finalidade de retirar as 
armas, com substancial aumento das penalizacoes. Em segundo, a atuacao integrada das 
agendas de justica para desmantelar as gangues no territorio. Em terceiro lugar, parcerias 
comunitarias e com o terceiro setor, a nm de instituir um policiamento orientado para a 
solucao de problemas. Nao e claro qual elemento foi mais importante para a reducao da 
violencia naquela cidade. 

Inspirado em Boston, o Projeto Vizinhancas Seguras de Chicago tem a finalidade de 
criar a integracao entre policias locais, estaduais e federals na concepcao e execucao de 
estrategias de combate ao trafico e porte de armas, alem de interacao com associates 
comunitarias para desestruturar as gangues no que tange ao medo que elas impoem a 
comunidade. Esse programa incentiva a experimentacao e a adaptacao as caracteristicas 
locais do crime. 26 programa incentiva parcerias com a universidade na conducao de ava- 
liacoes de impacto, e assim o proprio desenho do programa e orientado para permiti-las 
(inclusive a constituicao de grupos de controle bem definidos na partida do programa). 

No caso de Chicago, ha tres objetivos intermediaries: reduzir a demanda por armas en- 
tre jovens infratores, reduzir sua oferta atraves de intervencoes no mercado local de armas e 
atuar no territorio a frm de prevenir a violencia com as armas. Para atingir esses objetivos, o 
programa Vizinhancas Seguras definiu quatro acoes: (a) aumentou o numero de processos 



-* Ver <www.psn.gov>. 



federals encaminhados a justica por porte de armas; (b) aumentou o tempo de sentenca em 
processos federals por porte de arma; (c) aumentou as atividades policiais no combate a 
oferta de armas; e (d) atuou nas comunidades violentas a fim de fazer marketing sobre riscos 
de detencao, atraves de encontros com membros de gangues organizados por agendas de 
justica. 

marketing em comunidades e feito principalmente com foco em jovens egressos do 
sistema penal (geralmente em parole ou em probation), obrigados a comparecer mensal- 
mente a reunioes organizadas pelos agentes de justica. Assim que liberados da justice, esses 
individuos recebem correspondencia alertando sobre as penalidades envolvidas pelo porte 
de arma e solicitando o comparecimento a tais reunioes. A dinamica da reuniao envolve tres 
etapas: uma primeira, de comunicacao das penalidades; uma segunda, de troca de experien- 
cias (geralmente alguem vai a frente e diz o que tem feito para se manter longe das armas e 
da violencia); e uma terceira, onde todos os ofertantes de programas sociais — do terceiro 
setor e das agendas de governo — anunciam suas ofertas e as condicoes para elegibilidade. 
Os programas incluem assistencia psicologica aos dependentes quimicos, aconselhamento 
com mentores, programas de treinamentos, entre outros. 

As atividades de justica criminal sao executadas de forma coordenada, envolvendo varas 
criminals locais, o Ministerio Publico e o departamento de policia de Chicago. Reunioes se- 
manais sao mantidas com procuradores para analisar cada caso relacionado ao uso de armas 
de fogo, bem como analisar todos os agravantes de forma a maximizar a pena do acusado e 
encaminhar o processo a corte (federal ou estadual) mais rigorosa. 

projeto piloto foi conduzido de forma a propiciar avaliacao de impacto. grupo de 
tratamento foi definido como 22 territorios localizados na zona oeste de Chicago. A taxa de 
homicidio dos territorios de tratamento em 2002 (o programa foi deslanchado em 2003) 
era de 75,5 mortes anuais por 100 mil habitantes (a media da cidade era 22 por 100 mil). 
Um grupo de controle foi definido na zona sul da cidade (com 30 areas) — geografica- 
mente distantes para minimizar efeitos de migracao. A taxa de homicidios media na area 
de controle era de 50 mortes por cem mil. 27 As diferencas nas taxas de homicidio tinham 
se mantido estaveis durante todo o periodo 1980-2000, ou seja, as duas areas observaram 
grandes aumentos da taxa de homicidios durante o periodo 1985-1995 e estavam em ten- 
dencia de reducao da criminalidade desde entao, mas as diferencas se mantinham aproxi- 
madamente as mesmas. 

Uma analise de painel mostra que o efeito liquido do programa foi de 37% nos territorios 
tratados. Papachristos et al. (2007) dividem o programa Vizinhancas Seguras em um vetor 
de acoes, para as quais indicadores de intensidade sao elaborados. Para captar a importancia 
da comunicacao aos jovens em risco de infracao atraves dos foruns, os autores acompanham 
ao longo do tempo o mimero de individuos atendendo aos foruns mensais. Para captar a 
importancia da intensidade policial em cada area, observam ao longo do tempo o mimero de 



27 Tanto o grupo de tratamento quanto o de controle tinham taxas de criminalidade bem mais altas do que o restante da cidade para 
diferentes tipos de crime (assaltos e porte ilegal de armas). 



apreensoes de armas. E, para analisar o impacto do agravamento da penalidade, os autores 
acompanham a evolucao do numero de processos federals movidos pelo Ministerio Publico 
em cada territorio. Como variaveis dependentes (ou indicadores de resultado), os autores 
observam as taxas de homicidios e outros crimes graves ocorridos. 

Em primeiro lugar, a presenca em foruns tem efeito muito importante sobre os re- 
sultados (um aumento de 1% em pessoas frequentando foruns implica queda de 13% dos 
homicidios). Tambem o numero de apreensoes de armas tem bastante impacto sobre as 
taxas de homicidios (a cada dez armas apreendidas, o numero de homicidios cai 2%). 
aumento no numero de processos encaminhados a justica, por sua vez, tem baixo impacto 
sobre o numero de homicidios. 

Assim, o experimento de Chicago mostra que tanto a intensidade policial com foco 
em controle de armas quanto a comunicacao benfeita ao grupo focal alvo do programa 
sao essenciais para a reducao das taxas de homicidios. Por outro lado, o agravamento das 
penas nao altera a decisao dos individuos de cometer homicidio, a julgar pelos resultados 
do Projeto Vizinhancas Seguras de Chicago. 

Inspirado na Estrategia de Boston, o programa Fica Vivo foi implantado em Belo Hori- 
zonte no inicio de 2001 e posteriormente estendido para o resto do estado de Minas Gerais. 
Assim como em Boston, houve uma parceria com a universidade (especificamente com 
o Centro de Estudos de Criminalidade e Seguranca Piiblica, CRISP, vinculado a UFMG). 
Pesquisas de vitimizacao foram realizadas nas seis areas-piloto (seis favelas violentas da 
cidade), e Morro das Pedras foi selecionada para ser objeto da intervencao inicial. 

Assim como em Boston, o programa tinha como publico-alvo a populacao de jovens 
em risco de conflito com a lei, geralmente vinculados as gangues. Adicionalmente, foram 
identificadas a forte presenca de armas de fogo nos territories e a elevada incidencia de 
crimes cometidos com o seu uso. Entre 1999 e 2001, 78% dos homicidios ocorridos nessas 
areas envolveram o uso de armas de fogo. Tambem foi identificado que os homicidios 
eram fortemente relacionados com as gangues locais. 

objetivo das intervencoes do Fica Vivo era o aumento do custo da atividade crimi- 
nal, obtido por meio de acoes de ocupacao policial sempre que ocorresse um homicidio. 
Essa acao tinha a finalidade de causar fortes prejuizos ao trafico de drogas e gerar proces- 
sos judiciais contra os lideres das gangues — criminosos com elevado impacto negativo 
sobre a comunidade. As operacoes eram feitas de forma articulada entre Ministerio Publi- 
co, varas criminals e policias civil e militar. A ideia era que a punicao por desvios (porte 
de armas e homicidios) fosse feita de forma rapida, severa e certeira, para dissuadir o 
comportamento criminoso. 

Uma vez pacificado o territorio, programas sociais integrados eram executados de forma 
articulada entre estado e prefeitura, com o objetivo de aumentar o beneficio de nao cometer 
crimes. 28 Esse segundo elemento objetivava a construcao de capital social atraves de cam- 
panhas de conscientizacao nas escolas e da adocao de diversas medidas socioeducativas: 



Tanto no caso do problema policial quanto no caso do problema social, camaras locais foram criadas, com a participacao dos atores 
relevantes em cada caso. Ver Beato (2008). 



criaram-se programas de treinamento e oportunidades para jovens que contaram com a par- 
ticipacao de empresas privadas, do servico social da industria (SESI) e do SEBRAE de Minas 
Gerais. 

efeito do programa sobre a taxa de homicidios e bastante acentuado. efeito do pro- 
grama em Morro das Pedras e forte (queda de 70%) e significativo em um primeiro momen- 
ta, e se enfraquece ao longo do tempo (Silveira et al., 2010). Para as demais favelas incluidas 
posteriormente, o impacto e menor. Particularmente, o que o Fica Vivo consegue realizar 
nessas outras favelas e na melhor das hipoteses desacelerar o crescimento (Peixoto et al., 
2008). 

O Rio de Janeiro, diferentemente de Boston, Chicago e Belo Horizonte, apresenta con- 
trole explicito por gangues fortemente armadas em diversas areas de favela pertencentes 
a cidade ou a municipios da regiao metropolitana do estado. Essas gangues, cuja principal 
atividade e o trafico de drogas, policiam permanent emente e regulam a entrada de pessoas, 
mercadorias e servicos no territario sob seu dominio. As quadrilhas sao sempre ligadas a um 
dos consorcios criminals do estado (Comando Vermelho, Terceiro Comando e Amigos dos 
Amigos) e disputam os pontos de venda de taxico nas favelas. Os chefes dos comandos estao 
atualmente presos (muitos deles fora do estado, em presidios federals). As gangues gozam de 
relativa autonomia operacional, mas decisoes de tomada de territories geralmente sao feitas 
de forma articulada com as liderancas nos presidios e envolvem algum grau de coordenacao 
com outras gangues pertencentes ao mesmo comando. 

A policia nao entra nas favelas controladas pelo trafico, a nao ser em operacoes de guer- 
rilha urbana — e quando o faz utiliza blindados. Essas incursoes sao feitas pelas suas tropas 
de elite: o BOPE, da Policia Militar, e o CORE, da Policia Civil. 

A partir de dezembro de 2008, o governo do estado comeca um programa de retomada 
de territarios e instalacao de unidades fisicas de policiamento. A diferenca de programas 
anteriores, em que destacamentos foram instalados em algumas favelas da cidade, 29 a in- 
tensidade de recursos humanos aplicados no policiamento nessas areas foi sem precedentes 
histaricos e a instalacao fisica das Unidades de Policia Pacificadora (UPP) sinaliza que o 
Estado democratico esta entrando — dessa vez trazendo direitos e deveres. 

Assim, de forma muito mais profunda do que nos demais casos, a retomada no Rio de 
Janeiro e, num primeiro estagio, um programa de ocupacao militar pela policia, e somente 
num segundo estagio, uma ocupacao policial no sentido original do termo. Como tal, o nii- 
mero de habitantes por policial nas UPP e de 101. Apenas como base de compara<:ao, a media 
do estado e de 405. 30 

Assim, idealizado para ser um programa de desarmamento, pela forma como resolveu 
abordar a questao — com a ocupacao territorial — , rapidamente o porte de armas deixa 
de ser um problema no territario. As estatisticas de ocorrencias criminals caem a mimeros 
muito proximos de zero. Outro efeito observado e um aumento da demincia por abusos de 



29 Para referencias sobre o funcionamento do GPAE, Grupamento de Policiamento em Areas Especiais, ver Veloso e Ferreira (2008). 

30 Ver Ferreira (201 1) para uma analise do programa das Unidades de Policia Pacificadora. 



direitos civis, que antes eram "resolvidos" pelo poder local e assim nao geravam boletins de 
ocorrencia. Um exemplo e um aumento de denundas de violencia domestica. 

A mudanca quase instantanea do perfil das ocorrencias passa a requerer da policia 
tecnicas de aproximacao com a comunidade, diagnostico dos principals problemas e de- 
senho de estrategias para resolver problemas que sao, predominantemente, de natureza 
nao criminal. 

Por isso, os policiais das unidades de policiamento sao recem-concursados na policia 
militar e formados para ser uma "nova policia", com concepcao moderna de policiamento 
por proximidade, e sem as demincias de corrupcao que geralmente fazem parte do dia 
a dia da PM naquele estado. Os capitaes das unidades de policiamento sao selecionados 
dentre os melhores quadros da policia, geralmente jovens com principios eticos solidos e 
habilidades para liderar e resolver conflitos. 

Um resultado do programa das UPP, como efeito colateral, e o sufocamento do comer- 
cio de drogas em favelas (as favelas inicialmente retomadas sao localizadas em zonas pros- 
peras da cidade, onde o consumo de psicotropicos e alto). A queda do faturamento levou 
os traficantes a agir de forma articulada, aterrorizando a populacao com ataques aleatorios 
na regiao metropolitana (especialmente, incendiando veiculos). Esse fato causou uma re- 
acao das forces de seguranca piiblica, que, de forma articulada com as Fondas Armadas, 
retomaram o principal centro logistico do crime na capital. Este evento teve importantes 
repercussoes sobre a agenda federal de seguranca piiblica, o que e abordado brevemente 
na conclusao deste artigo. 

Alguns caveats devem ser mencionados. Primeiro, o programa, ate a publicacao deste 
livro, ainda nao havia alcancado areas onde as taxas de homicidios sao particularmente 
elevadas, (excecao da Cidade de Deus), e uma vez que isso ocorra, exigira uma intensidade 
de recursos humanos da policia sem precedentes e de forma permanente. 31 Em segundo 
lugar, as condicoes iniciais, que potencialmente sao fatores de risco da epidemia social, 
ainda estao presentes. A criacao do programa UPP Social, inicialmente coordenado pela 
Secretaria de Assistencia Social e Direitos Humanos do estado e posteriormente transferi- 
do para a prefeitura, e um fato promissor, e lembra a estrutura de planejamento integrado 
de experiencias bem-sucedidas. Em terceiro lugar, o governo Cabral atuou de forma cor- 
reta mas timida quando o assunto foi reformar a policia, particularmente a PM. Com isso, 
o sucesso do programa dependera de instrumentos de controle social — particularmente 
uma imprensa atenta aos desvios de conduta dos policiais. 

Embora o custo direto de se manter ostensividade por longo tempo seja relativamente 
baixo, 32 o custo de oportunidade na forma de crimes que se evitariam em areas menos 
policiadas e bastante mais elevado. ritmo com que futuramente o policiamento nas areas 
conflagradas podera ser reduzido dependera do tratamento dessas areas em outras di- 



Ate a publicacao deste livro, a retomada do Complexo do Alemao ainda nao fazia parte do programa, na medida em que a ocupacao 
vinha sendo mantida preponderantemente pelas Forcas Armadas. 

Supondo que um salario-base do policial no Rio de Janeiro e de RS1.200, a expansao nesse nivel de ostensividade das UPPs para todo 
o restante da capital implicaria por ano cerca de 595 milhoes de reais por ano entre custeio e investimento, o que se compara a um 
orcamento de seguranca piiblica da ordem de R$3 bilhoes por ano. 



mensoes, relacionadas ao legado de um historico de elevada violencia. Na proxima secao, 
analiso estrategias complementares de natureza social que podem ajudar a estabilizar a 
pacificacao. 

Antes disso, cabe lembrar que a ostensividade age no sentido de alterar as expectativas 
do infrator quanto a probabilidade de punicao. Nao se pode abrir mao da ostensividade se 
nao existe uma boa tecnologia de monitoramento de eventos. Esse problema de monitorar 
o comportamento de grupos focais e enfrentado pelos agentes de parole nos Estados Uni- 
dos, que tern que near marcando entrevistas com um grande lote de criminosos em regime 
aberto e verificando sua adesao as condicoes do regime aberto. Uma condicao geralmente 
imposta e que o apenado se abstenha do consumo de drogas. Esse monitoramento e im- 
perfeito, o que gera uma baixa expectativa de punicao e consequentemente violacao das 
condicoes de parole. 

Uma demonstracao de que a expectativa de ser pego afeta diretamente o comporta- 
mento do criminoso e reduz a probabilidade de reincidencia e dada pelo baixo percentual 
de novas condenacoes quando existe monitoramento eletronico. Di Telia e Schargrodsky 
(2010) mostram que, enquanto o percentual medio de reincidencia de ex-detentos e de 
22% na Argentina, o monitoramento eletronico faz a taxa cair para 13%. 

Outro exemplo bem-sucedido de politica que aumenta a certeza da punicao para 
criminosos em probation e o Projeto Hope no Havai. Uma estrategia de comunicacao 
de endurecimento do regime e um importante componente do programa. Esse projeto 
submete os condenados a exames laboratoriais para testar uso de drogas, e punicao com 
um a dois dias de confinamento em caso positive ou de ocorrencia de outras violacoes do 
periodo de probation. Com a reducao da penalidade, menores prejuizos estao em jogo, o 
que permite a corte havaiana tomar decisoes mais rapidas e menos burocratizadas. A ins- 
tituicao do programa foi possivel com mudanca nos processos administrativos nas varas 
criminals havaianas. aumento da velocidade na punicao reduziu substancialmente o 
numero de violacoes entre os individuos incluidos no programa, o que por sua vez redu- 
ziu de forma significativa o custo de monitoramento, levando a ainda menor incidencia 
de violacoes (Kleiman, 2009). 

Tecnologias de monitoramento imperfeitas forcam as agendas de justica a optar por 
elevados custos de prevencao. caso extremo e justamente as UPP, com sua elevada os- 
tensividade no territorio, linica maneira (cara) de aumentar a certeza da punibilidade pelo 
criminoso. 



6 DEFESA SOCIAL: PROGRAMAS INTERSETORIAIS COM FOCO 
EM REDUCAO DA VIOLENCIA 

Reduzir a criminalidade, e particularmente a taxa de crimes violentos, depende crucial- 
mente de policiamento. Contudo, a existencia de programas sociais bem focalizados com- 
plementa as atividades policiais por diversos motivos. Em alguns casos, a existencia de 
programas sociais, quando combinados com o aumento da probabilidade percebida de ser 



punido, aumenta o beneficio liquido da nao delinquencia ou, o que da no mesmo, diminui 
a utilidade esperada da delinquencia. Geram esse tipo de impacto, por exemplo, programas 
bem desenhados de reinsercao de egressos do sistema penitenciario, 33 ou programas de 
capacitacao de jovens infratores. Existem experiencias promissoras no Brasil, mas pou- 
quissima avaliacao delas. A Secretaria Estadual de Assistencia Social e Direitos Humanos 
(SEASDH) do Rio de Janeiro iniciou em 2010 uma avaliacao do programa federal Protejo, 
que capacita para o mercado de trabalho jovens que cometeram ou sofreram violencia. 
programa concede uma bolsa de RS100 por mes aos jovens em troca de participacao 
em cursos de capacitacao para o mercado de trabalho. Para avaliacao do programa, uma 
amostra aleatoria de jovens foi construida de forma a permitir a comparacao de resultados 
do programa em diferentes pontos do tempo. Como o programa esta sendo executado em 
comunidades pacificadas e nao pacificadas, sera possivel conhecer a eficacia de programas 
de treinamento e de bolsas para jovens em risco de infracao em diferentes ambientes. 
desenho do processo de selecao permitiu a aleatorizacao dos jovens, criando-se um grupo 
de controle que sera acompanhado ao longo de dois anos juntamente com o grupo de 
tratamento. Um dos resultados preliminares que a linha de base ja produziu diz respeito 
a dificuldade de encontrar candidatos ao programa dentro do grupo de maior risco. Ou 
seja, existe um problema de focalizacao que se deve a natureza do processo de selecao dos 
candidatos. 

Programas de capacitacao, tendem a ter relacao custo-beneficio mais alta do que aque- 
les que investem no desenvolvimento de habilidades nao cognitivas. 34 Formas de estimular 
o desenvolvimento de tais habilidades podem ser feitas pela via de programas de tutoria 
para adolescentes em escolas, como o Big Brothers/Big Sisters (BB/BS) nos Estados Unidos. 
BB/BS escolhe voluntarios adultos, combinando-os com jovens entre 10 e 16 anos com 
pai ou mae ausente, com o proposito de criar lacos de amizade dos jovens com adultos. 
Em um experimento aleatorio, uma avaliacao de impacto mostrou que jovens no progra- 
ma tinham menos chance de experimentarem drogas -46%) ou alcool (-27%). Tambem 
tais jovens se envolveram com menor frequencia em agressoes fisicas (-32%), alem de 
melhorar o desempenho academico em diversas dimensoes, por exemplo, aumentando a 
frequencia em aula (-52% de dias faltosos), segundo Tierney e Grossman (1995). 

Quantum Opportunity Program (QOP) oferece a estudantes vulneraveis aconselha- 
mento e incentivos financeiros de US$2 para cada hora despendida em atividades especificas 
(metade paga a vista e metade depositada em um fundo para financiar a universidade). Es- 
tudantes selecionados aleatoriamente para o programa passaram a interagir com mentores 



Raphael (2010) apresenta uma boa resenha das avaliacoes de impacto de programas de emprego voltados para egressos do sistema 
prisional. 

Habilidades cognitivas sao aquelas utilizadas no processo de aquisicao e producao de conhecimentos. Habilidades nao cognitivas, 
como a capacidade de se relacionar com outras pessoas, de trabalhar em grupo, de persistir diante de insucessos iniciais, sao tam- 
bem relacionadas a sucesso no mercado de trabalho, como um numero crescente de estudos empiricos mostra. As capacidades de 
empreender e de liderar sao habilidades nao cognitivas com impacto direto no sucesso profissional. A neurociencia tern mostrado 
que, enquanto a parte do cerebro responsavel pelo processamento de informacoes amadurece cedo (no periodo da infancia), aquela 
relacionada a formacao de habilidades nao cognitivas segue se desenvolvendo ate fins da adolescencia, o que se constitui em impor- 
tante janela para intervencao e que tern sido pouco explorado pela politica educacional. Ver Carneiro, P. e J. Heckman (2003) para 
revisao da literatura relacionada. 



a partir da oitava serie do ensino fundamental (equivalente ao primeiro ano da high school, 
nos Estados Unidos). Por quatro anos, ou seja, durante toda a high school, esses jovens inte- 
ragem com tutores e fazem atividades monitoradas fora da escola (como visitas a museus). 
Jovens observados dois anos apos o fim do "tratamento" tinham uma taxa de detencao igual 
a metade da do grupo de controle, nao sujeito ao tratamento (28% versus 56%). A taxa de 
condenacao (aprisionamento) do grupo de tratamento foi de 4%, comparada a 16% do grupo 
de controle (Taggart, 1995). 

De forma geral, a experiencia mostra que programas focalizados em adolescentes e jo- 
vens vulneraveis tem mais chances de sucesso quando a intervencao e feita com o jovem 
ainda na escola (Carneiro e Heckman, 2003). aluno que evadiu do sistema escolar e muito 
mais insensivel a esses tipos de programa. Duas licoes decorrem dai. Primeiro, o trabalho de 
assistencia social no territorio tende a ser mais bem-sucedido, tanto em focalizacao quanto 
em impacto, se articulado com a escola. Segundo, ainda nao se sabe como alterar as decisoes 
de jovens que ja tomaram a decisao de evadir. Criatividade, interdisciplinaridade e experi- 
mentacao serao as chaves para o progresso nessa area. 

Uma area em que o uso da prevencao policial tem sido um completo fracasso e no com- 
bate ao trafico de drogas. Isso nao seria um problema se drogadicao nao fosse um fator con- 
dicionante de comportamentos criminals que vao alem do mero trafico e consumo de psi- 
cotropicos. Existe uma vasta literatura que relaciona drogadicao a violencia, crimes contra a 
propriedade e deterioracao social, ou seja, que identifica nesse tipo de vicio um gerador de 
externalidades negativas que vao alem do circulo familiar. Mocan e Tekin (2006), por exem- 
plo, mostram que existe um impacto causal de 23% do uso de cocaina em crimes contra a 
propriedade e de 16% em crimes violentos, utilizando uma amostra de gemeos morando em 
diferentes lares. Em uma amostra de 3500 moradores de inner-cities nos Estados Unidos e 
que sofreram tratamento contra o vicio em clinica especializada, foi possivel observar que o 
tratamento reduziu o uso da droga, o que causou uma reducao de 54% nos crimes contra a 
propriedade (Jofre-Bonet e Sindelar,2002). 35 

A focalizacao do tratamento em apenados em diferentes regimes e em egressos do siste- 
ma prisional e uma forma que tem sido utilizada em alguns paises, mas nao ha experiencia 
que possa ser exaltada como panaceia. Essa questao ainda nao esta resolvida, mas, no caso 
brasileiro, em face da epidemia de crack em grandes cidades, chama atencao o fato de o Mi- 
nisterio da Saiide nao dispor de um programa que, por meio de transferencias de recursos, 
incentive governos subnacionais, juntamente com parceiros privados, a desenvolver estrutu- 
ras modernas de tratamento contra drogadicao. 

Concluindo, um importante componente de pacificacoes territoriais e a articulacao das 
acoes de prevencao de natureza intersetorial e intersecretarial. Ambas tem que ser bem fo- 
calizadas. A taxa de criminalidade e o indicador de resultado ou finalistico de um programa 
de pacificacao. Contudo, gravidez precoce, drogadicao, baixo capital social, desestruturacao 
familiar, alcoolismo sao sinais de alerta ou indicadores de antecedencia em processos de 



35 Pollack, Reuter e Sevigny (2010) fazem uma resenha de avaliacoes de impacto de programas clmicos de tratamento da drogadicao. 



explosao de violencia. fi perfeitamente possivel fazer baixar a violencia no territorio mesmo 
sem interferir nos demais elementos que aumentam a predisposicao a uma epidemia crimi- 
nal. Contudo, o custo em termos de ostensividade para atingir o mesmo objetivo sera mais 
alto e o novo equilibrio menos estavel na ausencia de intervencoes intersetoriais que atuem 
nos fatores epidemiologicos. 



7 CONCLUSAO E DIGRESSOES SOBRE O PAPEL DO GOVERNO 
FEDERAL NO COMBATE A VIOLENCIA NAS CIDADES 

Existem diversas experiencias locais que poderiam maximizar o retorno da politica de se- 
guranca publica sem mudar valores orcamentarios ou legislacao penal. argumento-chave 
deste artigo e que muito pode ser feito antes que optemos por mudar o codigo penal, e mes- 
mo antes que mais gastos orcamentarios sejam reservados para a seguranca publica. 

Reformas gerenciais baseadas em uso intensivo de analise de dados e na elaboracao 
de diagnosticos realimentados por monitoramento costumam funcionar em ambientes tao 
diversos quanto Nova York, Bogota e Belo Horizonte. Existem diversos mecanismos para 
a criacao de tal dinamica de troca franca de ideias, mas a instituicao de meritocracia na 
escolha das chefias e a remuneracao por desempenho (com definicao de metas anuais) sao 
esteios desse ciclo virtuoso organizacional. 

Um problema pouco discutido aqui foi a corrupcao policial, e isso nao foi feito porque, 
embora mais deleteria do que a corrupcao de outros servidores publicos, a forma de comba- 
te-la e semelhante: primeiro, despolitizacao da lideranca como basilar para a instituicao de 
meritocracia na corporaijao; segundo, mecanismos de accountability tais como os discutidos 
exaustivamente aqui; terceiro, agilizacao dos processos de exoneracao por desvio de conduta. 
A demissao de policiais e um instrumento importante para a reorganizacao administrativa 
das policias, tendo sido usado em larga escala em Bogota (quando o mimero de habitantes 
por policial subiu de 400 para 600 enquanto o crime violento despencava). Um exemplo 
de que e possivel tal fast-track mesmo com uma legislacao trabalhista tao rigida quanto a 
brasileira foi dado por Sao Paulo, em 2002, com a criacao da Procuradoria Disciplinar e pos- 
teriormente, em 2009, com a instituicao da Coordenadoria de Procedimentos Disciplinares 
(CPD), vinculada a Procuradoria Geral do Estado (PGE) e que centraliza todos os processos 
disciplinares. Alem disso, Sao Paulo simplificou o processo de demissao, reduzindo o mimero 
de testemunhas exigidas para que o processo administrative seja encaminhado. 36 

A focalizacao adequada no criminoso em potencial assim como a integracao das acoes 
sao elementos importantes de uma politica com base territorial. Cabe ao Governo Federal 
um papel indutor de boas praticas. O Governo Federal, a partir do Pronasci, tem induzido 
estados e municipios a executar programas sociais que complementam de forma importante 
as politicas de seguranca publica. Contudo, os programas sao executados de forma nao coor- 
denada. Nesse sentido, programas federals que articulem acoes integradas no territorio, nos 



Jornal O Estado de Sao Paulo, setembro de 2009. 



moldes do Vizinhancas Seguras, sao a direcao a seguir. Nao basta ter na prateleira uma lista 
de programas filosoficamente bem construidos, pois acoes dispersas acabam tendo pouco 
resultado pratico. 

Governo Federal deve permitir e estimular tambem a experimentacao, que pode ser 
tanto na forma de procedimentos adotados na selecao de um dado piiblico-alvo, mas pode 
tambem incluir variacoes substanciais na natureza do programa. Usualmente, os convenios 
federals com governos subnacionais permitem pouca discricionariedade ao governo local. 
Programas como o Protejo, do Ministerio da Justica, poderiam admitir variacoes que per- 
mitissem, por exemplo, a introducao de elementos de tutoria mais incisivos. Tambem a mu- 
danca na forma como os jovens sao encaminhados, muito dependente de redes sociais locais 
que acabam levando para o programa jovens associados aquelas redes, seria uma forma para 
melhorar a focalizacao. Alteracoes no cardapio de cursos disponiveis, reducao do periodo de 
duracao desses cursos e instituicao de um sistema de pontuacao ou de creditos poderiam 
premiar pequenos progressos — tao importantes para jovens infratores — que tendem a ter 
problemas de autoestima e baixa persistencia. 

Experimentacao e muito importante, e junto com a experimentacao cabe ao Governo 
Federal induzir a avaliacao. objetivo da avaliacao nao deve ser rejeitar o programa como 
um todo, mas avaliar como pequenas variacoes institucionais alteram seus resultados. Go- 
verno Federal deveria estimular os estados e municipios a fazer avaliacoes dessa natureza, 
nao so as custeando, mas premiando com mais recursos jurisdicoes que avaliem seus pro- 
gramas. 

Sistemas georreferenciados sao cada vez mais baratos, mas uma base cartografica e algo 
caro. Convenios federals que possibilitem aos governos locais ter cartografia no nivel de de- 
talhe exigido pela gestao policial sao necessarios, e os Ministerios da Justica e das Cidades 
tem um papel importante nisso. Hoje em dia, ferramentas como o City Stat (aplicados em 
Baltimore) podem cruzar informacoes variadas, desde que georreferenciaveis, e se transfor- 
mar em importante instrumento de gestao (Baxandall e Euchner, 2003). Outro exemplo dos 
Estados Unidos e o programa federal MAPS (Mapping and Analysis for Public Safety), que 
financia pesquisas que apliquem ferramentas georreferenciadas na administracao publica. 37 

Governo Federal, como importante agente financiador de projetos locais, deveria ter 
um papel indutor de boas praticas. estimulo a experimentacao, condicional a criacao de 
ambiente propicio a avaliacao de impacto (por exemplo, com a definicao de um grupo de 
tratamento e um grupo de controle em cada projeto inovador), deveria tornar-se prioridade 
nas acoes mediante convenio com o Ministerio da Justica. 

Governo Federal tem feito pouco para capacitar gestores de seguranca publica em 
planejamento. De certa forma, a criacao da Forca de Seguranca Nacional desviou recursos 
que poderiam ter sido aplicados em capacitacao local. Por exemplo, a estruturacao de um 
Compstat ou metodologias de policiamento orientado para solucao de problemas merece- 
riam mais suporte do Governo Federal. Nesse sentido, a construcao de indicadores de de- 



Ver <http://www.ojp.usdoj.gov/nij/maps/>. 



sempenho deveria ser estimulada pelo Ministerio da Justica. Hoje em dia, gracas ao movi- 
mento Forum Brasileiro de Seguranca Piiblica, existe algum esforco para padronizacao de 
indicadores baskets. Contudo, como tal esforco nao e induzido mediante mecanismos de 
bonifica<:ao, gera poucos resultados praticos. Por exemplo, a producao de indicadores pa- 
dronizados — com a mesma metodologia em todos os estados — deveria ser um elemento 
condicionante de convenios na area de defesa social. Governo Federal proveria assistencia 
tecnica para que tais indicadores fossem produzidos, inclusive tecnologia necessaria para 
sua elaboracao. Indicadores a serem produzidos e que hoje nao existem de forma padroniza- 
da, por exemplo, sao a taxa de criminalidade por areas integradas de seguranca piiblica ou a 
taxa de prisao por tipo de crime. A inexistencia desse tipo de dados inviabiliza estudos aca- 
demicos em criminologia. A ausencia de tais dados explica por que a ciencia criminologica 
ainda e dominada por estudiosos com formacao juridica, e nao dividida, como nos Estados 
Unidos, com academicos especializados em economia, sociologia e estatistica. 

Muito foi mencionado e citado aqui sobre as inter-relacoes entre prisoes e territorios. 
Politicas locais que acompanhem egressos na reinsercao social devem ser estimuladas. Indi- 
cadores de reincidencia, uniformes entre diferentes estados, devem ser produzidos. Experi- 
encias devem ser comparadas e inovacoes estimuladas. Toda flexibilizacao na legislacao que 
permita parcerias publico-privadas devem ser permitidas. Prisoes geridas pelo setor privado 
sob regime de concessao devem ser estimuladas como forma de melhorar a qualidade do 
servico e aumentar a oferta de vagas no sistema. Ao mesmo tempo, para presos de menor pe- 
riculosidade e maiores perspectivas de reinsercao, programas de media e alta complexidade 
de natureza intersetorial e multidisciplinar (que combinem tratamento a drogadicao com 
programas educacionais que estimulem habilidades nao cognitivas) devem ser estimulados. 
Governo Federal tem papel central nesse processo, tanto no papel consultivo aos governos 
locais quanto no papel de indutor — mediante transferencias condicionais via convenio e 
que premiem o cumprimento de metas de indicadores padronizados. 

Em quais casos seria justificavel um papel ativo do Governo Federal na alocacao de re- 
cursos humanos no combate ao crime? Na maior parte das vezes, sendo crime um fenomeno 
local e nao havendo fortes evidencias de migracao do criminoso, nao caberia a atuacao do 
Governo Federal. Contudo, o crime utiliza recursos que provem de outros estados: por exem- 
plo, a droga vendida nas ruas de Sao Paulo e grande parte dos produtos ilegais vendidos nas 
ruas do Rio de Janeiro por camelos sao internalizadas no pais atraves da fronteira do Parana 
com o Paraguai. mesmo ocorre com as armas utilizadas por assaltantes que roubam vei- 
culos para revender no Paraguai. A internacionalizacao do crime e um fenomeno que se in- 
tensificou com a globaliza<;ao, e as alternativas existentes exigem um envolvimento crescente 
das autoridades de fronteira — nao somente da Policia Federal, mas tambem do controle 
sanitario ou das agendas reguladoras como ANVISA. 38 

Ou seja, a tecnologia produtora de crimes possui diversas economias de escopo, e muitas 



38 Nairn (2005) mostra as diversas facetas da internacionalizacao e o aumento da sofisticacao que decorreu de inovacoes tecnologicas, 
por um lado, e como contrapartida da maior liberdade de comercio de bens e fatores no mundo, de outro. 



dessas atividades envolvem elos internacionais ou interestaduais e se beneficiam de legislate) 
frouxa ou de leniencia administrativa da jurisdicao de origem — caso em que cabe a partici- 
pacao direta da Policia Federal. 

A lavagem de dinheiro resultante do comercio ilegal sempre se da atraves de elos com o 
setor legal — e tais elos passam muitas vezes despercebidos. A utilizacao da capilaridade da 
Policia Rodoviaria Federal para combater o crime urbano a partir do controle do transito de 
caminhoes nas fronteiras interestaduais (caminhoes que podem incluir carregamentos de 
mercadorias ilegais) em parceria, por exemplo, com as policias civis e com a propria fiscali- 
zacao fazendaria estadual, e uma ideia promissora. No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, 
um acordo entre a policia civil e a inspetoria fiscal de fronteira criou dificuldades para o co- 
mercio ilegal de combustiveis — cujo fluxo de caixa muitas vezes alimenta financeiramente 
outros crimes. As financas do trafico de drogas no Rio de Janeiro podem envolver a compra 
de terras no Mato Grosso, por exemplo. rastreamento de tais transacoes e funcao da Poli- 
cia Federal e faz parte de uma estrategia integrada de combate ao crime. Nesse sentido, nao 
ha muita novidade aqui a nao ser dizer que a integracao operacional entre policias locais e 
federals deve ser estimulada ao limite. 

Alem da repressao as atividades criminals que ultrapassam fronteiras dentro da Federa- 
$ao, existem casos em que o Governo Federal tem que intervir diante da incapacidade dos 6r- 
gaos locais de se defenderem. crime de milicia ou a formacao de mafias dentro dos estados 
e municipios e que usam de ameacas para obter favorecimentos sao exemplos disso. A forma 
como as milicias se relacionam com os governos locais — seja financiando ou formando 
quadros do legislative local, seja tendo policiais militares e civis diretamente envolvidos no 
crime — ameaca o estado de direito de forma tao grave que, no limite, pode capturar — no 
sentido aplicado pelos cientistas politicos — o processo de tomada de decisao na alta hierar- 
quia do governo local. fi muito comum esse tipo de crime evoluir para estagios de corrupcao 
endemica ou estrutural do estado. Dois exemplos praticos podem ser dados: o Espirito Santo, 
no inicio da decada de 2000, quando o crime de pistolagem era intermediado por membros 
do Poder Judiciario (Soares et ah, 2009), ou o Rio de Janeiro, no caso do envolvimento da 
cupula da policia civil com as milicias ou com a mafia de caca-niqueis, em fins de 2006. 

Nesses casos, e dificil imaginar uma reducao do problema a proporcoes nao endemicas 
sem a participacao ativa e lideranca tanto do Ministerio Publico quanto da Policia Federal 
na investigacao e na repressao. Cabe tambem ao poder executivo federal a lideranca na pro- 
posicao de reformas no codigo penal que o adaptem para esses novos fenomenos criminals. 
Por exemplo, uma mudanca da legislacao penal que regulamente o crime de milicia e o torne 
hediondo deve ser estudada. Na Italia, uma lei especifica (Artigo 416 bis, crime de associacao 
criminosa) foi importante na prisao de uma serie de mafiosos ligados a Camorra napolitana 
(Saviano,2008). 

O endurecimento da legislacao penal para crimes graves, sem direito aos beneficios de 
progressao de pena tipicos da lei de execucoes penais, seria um complemento fundamental e 
que ajudaria muito os estados no combate a grupos que controlam o territorio. 

Os atentados terroristas de novembro de 2010 no Rio que precederam a bem-sucedida 



operacao militar de invasao do Complexo do Alemao com o auxilio das Forcas Armadas no 
mesmo mes chamam atencao para pelo menos tres aspectos que demandam mudancas de 
legislacao federal. primeiro e que tais atentados,baseados em ataques aleatorios a cidadaos 
comuns, orquestrados a partir de ordem das chefias dos comandos criminals em presidios 
federais, nao sao tipificados como terrorismo no codigo penal. Nesse caso, na ausencia de 
poderio militar para enfrentar o processo de expansao das UPP, os grupos criminosos usa- 
ram explicitamente esses atentados para pressionar, pela via do medo, o governo estadual a 
desistir da estrategia de reconquista de territorios. As ordens dadas a partir desses presidios 
e as respostas a elas identificam claramente que tais criminosos sao lideres de comandos 
terroristas e nao "apenas" grandes narcotraficantes. 

segundo ponto e que tais ordens partiram de prisoes de seguranca maxima. Ou seja, 
como pode uma prisao de seguranca maxima ser tao permissiva em relacao a visitas, unico 
mecanismo pelo qual tal comunicacao pode ocorrer? 39 confinamento em tais equipamen- 
tos deveria ser total e absoluto, e qualquer comunicacao externa so poderia ocorrer acom- 
panhada de agente publico federal e mediante gravacao de som e video, pois do contrario a 
seguranca nao e maxima. A capacidade de se comunicar com agentes externos (advogados 
e familiares) tende a aumentar o poder de barganha de tais criminosos inclusive dentro do 
proprio presidio — porque aumenta a capacidade deles de retaliar contra os proprios agentes 
penitenciarios e diretores de presidios. Da mesma forma, nao deveria ser permitida a comu- 
nicacao entre presos em tais estabelecimentos correcionais. 

Em terceiro lugar, cabe discutir o papel das Forcas Armadas como forca de dissuasao em 
casos de crise extrema. A politica de retomada militar, ao forcar a antecipacao da conquista 
do Complexo do Alemao, necessitou de auxilio das tropas militares. Para que o cronograma 
de UPP seguisse seu ritmo, foi necessario que tropas do exercito ficassem no territorio ate 
que a policia tivesse contingente de policiais suficiente para a construcao de UPP com a 
envergadura exigida para tal ambiente. Casos extraordinarios como esse exigem solucoes 
extraordinarias, e a legislacao deve ser alterada para que nao obstaculize tais alternativas. A 
invasao da Vila Cruzeiro necessitou de blindados militares. Uma politica de seguranca nao 
pode depender de permissoes especiais de compras de blindados militares pela policia para 
ser exercida em plenitude. Portanto, as Forcas Armadas devem, atraves de convenios com os 
estados, colocar a disposicao equipamentos e tropas para que sejam utilizados em eventos 
extremos. Note que isso e muito diferente de dizer que as Forcas Armadas devem ser cor- 
responsaveis pela politica de seguranca, cujas estrategias devem ser delineadas em ambito 
estadual e que devem operar cotidianamente com recursos estaduais. 

Por fim, cabe ao Governo Federal liderar o processo de mudanca na legislacao penal. 
Em que direcao? De forma a maximizar, dada a limitacao de recursos, o poder de dissuasao 
e de incapacitacao do sistema penal. Uma legislacao bem focalizada que tenha como objeti- 
vo maximizar a incapacitacao deve despender recursos orcamentarios escassos de forma a 
prender por mais tempo individuos mais perigosos. Onde e quando a incapacitacao e menos 



Ver Globo, 19/12/2010, sobre a prisao federal de Catanduva. 



318 



necessaria, as inovacoes tecnologicas e de procedimentos dentro da policia mostram que e 
possivel maximizar dissuasao atraves de prevencao bem focalizada e bem comunicada. A re- 
ducao do custo de monitoramento do territorio e de individuos, permitido com as novas tec- 
nologias, aos poucos faz do aprisionamento indiscriminado uma alternativa ruim. uso do 
acompanhamento intensivo de presos em regime aberto (chamado community correction) 
ou a instalacao de monitoramento eletronko sao alternativas ao encarceramento e poupam 
recursos para que o sistema prisional se concentre em criminosos cuja incapacitacao por 
longo tempo seja imprescindivel. Nao se trata portanto de punir mais, mas de punir melhor. 



u 

o 



< 



o 



REGIONALIZAgAO 

E DlVERSIDADE 

DA CRIMINALIDADE 




Claudio Beato 



texto de Sergio Guimaraes Ferreira, neste volume, e ambicioso, competente e bem in- 
formado na literatura sobre politicas publicas para controle de homicidios e crimes vio- 
lentos. A discussao de uma agenda pendente e feita a partir de revisao de experiencias 
bem-sucedidas no Brasil e em outros paises que poderiam ser replicadas. Os casos mais 
notaveis da literatura estao presentes, tais como o Ceasefire de Boston, Safe Neighborhood 
em Chicago, Fica Vivo de Minas Gerais, Medellin e a Cultura Cidada de Bogota ou o caso 
de Sao Paulo. Temos tambem a revisao das estrategias mais promissoras de policiamento 
orientado para problemas ou focado em hotspots e de governanca integrada de defesa 
social. 

A ambicao talvez seja excessiva ao tomar todo o Brasil como objeto de discussao, dis- 
pondo somente dos dados de homicidios produzidos pelo Ministerio da Saude produzidos 
e analisados em segunda mao. Varias sao as razoes para guardarmos certa cautela em 
relacao a esses dados, que tem a ver com o fato de essa base se restringir a informacoes de 
centros que dispoem de equipamentos de saude, e tambem com a diversidade oculta das 
motivacoes que resultam em homicidios. De qualquer maneira, e o que temos de compa- 
ravel, pois nao dispomos de outras series temporais, ou mesmo de pesquisas nacionais de 
vitimizacao. 1 



1 REGIONALIZAgAO E DIVERSIDADE 

Caberia, entao, uma analise mais acurada, ao combinarmos regionalmente essas infor- 
macoes sobre homicidios com variaveis de desenvolvimento economico. Seria uma ma- 
neira de termos um retrato regional mais preciso, na hipotese de que nem todos os terri- 
tories brasileiros compartilham os mesmos problemas, ou requerem solucoes parecidas. 
Varios indicios corroboram essa hipotese, tais como o perfil regional distinto das mortes 
por arma de fogo ou algumas evidencias a respeito das motivacoes envolvidas nesses 
homicidios. 

Uma maneira de fazer essa regionalizaijao e atraves de uma analise de conglomerados mu- 
nicipals, com base numa Arvore Geradora Minima, como em Assun^ao, Beato, Castro e Silva 



1 A primeira pesquisa nacional de vitimizacao esta sendo realizada pelo Datafolha/CRISP, e seus resultados deverao ser entregues 
em 2011. 



(2004). Obtem-se como resultado a definicao de 40 conglomerados, agrupados em quatro con- 
juntos, de acordo com as caracteristicas de criminalidade e de variaveis sociodemograficas: 2 

A. Zonas metropolitanas de violencia urbana. No primeiro grupo, composto por 112 
municipios, 5 dos quais sao capitals, estao aquelas cidades com elevadas taxas de homi- 
cidios, entre 30 e 50 por 100 mil habitantes por ano, e melhores indicadores de desenvol- 
vimento. Estao ali regioes metropolitanas situadas na Regiao Sudeste, tal como o estado 
do Rio de Janeiro, especialmente os municipios de Rio de Janeiro, Seropedica, Japeri, Nova 
Iguacu, Queimados, Belford Roxo, Duque de Caxias, Nilopolis e Sao Joao de Meriti. Nesse 
grupo esta tambem o conglomerado composto por municipios do interior do Rio, tais 
como Petropolis, Mage, Guapimirim, Niteroi, Sao Goncalo, Itaborai, Marica, Teresopolis, 
Cachoeiras de Macacu e Nova Friburgo, alem de municipios da Regiao dos Lagos, como 
Saquarema, Silva Jardim, Araruama, Arraial do Cabo, Casimiro de Abreu, Cabo Frio, Macae 
e Sao Pedro da Aldeia. Nesse grupo, no estado de Sao Paulo, estao Embu, Itapecerica da 
Serra, Sao Paulo, Osasco, Taboao da Serra, Carapicuiba, Jandira, Diadema, Sao Bernardo do 
Campo, Sao Vicente, Santo Andre, Guarulhos, Sao Caetano do Sul e Cubatao. 

No entorno da cidade de Sao Paulo temos, ainda, Cotia, Ferraz de Vasconcelos, Santos, 
Suzano e Itaquacetuba. No Espirito Santo, os municipios de Vitoria, Viana, Vila Velha e Serra. 
Ainda na Regiao Sudeste, temos municipios localizados na regiao metropolitana de Belo 
Horizonte, tais como a propria Belo Horizonte, Contagem, Ibirite, Ribeirao das Neves, Ves- 
pasiano, Sahara e Santa Luzia. Mais a nordeste, temos municipios situados na regiao metro- 
politana de Recife, como Cabo de Santo Agostinho, Vitoria de Santo Antao, Jaboatao dos 
Guararapes, Recife, Olinda, Camaragibe e Paulista. 

Nesse primeiro grupo encontramos cidades com graus de desenvolvimento mais eleva- 
dos e altas taxas de homicidio. Situadas em zonas metropolitanas ou areas proximas a elas, 
sao cidades onde se concentram fenomenos ligados as gangues de jovens e ao narcotrafico. 
Tambem e onde ocorrem de forma predominante os crimes violentos contra o patrimonio 
e, especialmente, os assaltos a mao armada. No interior das cidades, e possivel identificar 
hotspots (areas quentes) para cada tipo de crime. Em geral, os crimes contra o patrimonio 
situam-se ao redor das areas comerciais, onde transeuntes sao alvos especificos de roubos e 
roubos a mao armada. Ja os crimes contra a pessoa e os homicidios tendem a concentrar-se 
nas areas mais pobres dessas cidades. 

B. Zonas de expansdo de violencia. O segundo grupo e composto por municipios com taxas 
de homicidio elevadas, porem nao tao altas quanto as do primeiro grupo (entre 20 e 30 homi- 
cidios por 1.000 habitantes por ano). Esse grupo conta com 799 municipios, correspondentes 
a 14,5% do total, em areas do interior de diversos estados. Neles tem ocorrido a expansao 
dos homicidios num fenomeno semelhante ao das grandes regioes metropolitanas do primeiro 
grupo. Nao por acaso, encontram-se numa zona concentrica no entorno das grandes regioes 
metropolitanas de seus estados. Assim, temos uma grande mancha situada no interior de Sao 
Paulo que se estende ao Triangulo Mineiro. No interior de Pernambuco, e a zona que se delineia 

2 Esta analise foi feita com dados ate o ano de 2005. Alguns municipios terao sua posicao alterada no ano de 20 1 1 . 



em torno de Caruaru. Temos, tambem, algumas capitals, como Joao Pessoa na Paraiba, 
alem de Lagarto, Aracaju e Nossa Senhora do Socorro em Sergipe. Essa zona se estende ainda 
por Maceio, por outras cidades em seu entorno e algumas zonas do interior de Pernambuco. 
Trata-se, principalmente, de municipios das zonas de expansao interiorana, abrangendo con- 
glomerados concentrados em cidades de porte medio no interior do Rio de Janeiro, Espirito 
Santo e algumas cidades de fronteira em Minas Gerais, Rondonia, Mato Grosso, Sao Paulo, 
Parana, Amapa, Pernambuco e Mato Grosso. Na Regiao Norte, temos cidades como Santa- 
rem, Altamira e Maraba no Para. Em Sao Paulo, a area que se estende do nordeste ate o sul 
do Rio de Janeiro e a alguns municipios do sul de Minas Gerais. No Mato Grosso, existe uma 
zona que compreende Campo Grande e Dourados. 

Essas regioes de expansao de violencia sao cidades de porte medio que tendem a de- 
senvolver mecanismos de deterioracao da seguranca parecidos com os que ocorrem nas 
grandes cidades, inclusive com a concentracao de crimes em "areas quentes". Muitas de- 
las tem assistido a proliferacao de grupos de jovens associados a atividades criminosas. 
Nesses locais, os mecanismos de controle social tambem se deterioram, uma vez que o 
crescimento das cidades enfraquece as formas tradicionais de controle e nao propicia o 
surgimento de formas alternativas a elas. Favelizacao crescente e ausencia de estrategias 
de controle especificas para areas deterioradas tem conduzido a essa situacao de desorga- 
nizacao nas zonas urbanas interioranas. 

C. Zonas de criminalidade tradicional. No terceiro grupo, temos muitas cidades com ta- 
xas menores (entre 10 e 20 homicidios por 100 mil habitantes) e que contem 3.517 muni- 
cipios, ou 64% do total. Temos algumas capitals, como Manaus, Boa Vista, Rio Branco, que 
estao situadas numa grande area compreendida por Amazonas, Acre e Roraima. Essa area 
se equivale a outra existente no Rio Grande do Sul e que vai ate o interior de Santa Catarina. 
Outra regiao contida nesse grupo abrange alguns municipios do norte de Minas Gerais, To- 
cantins, sul do Maranhao e Piaui, alem de outros na fronteira do Para. 

Trata-se de areas que sempre foram consideradas violentas, pois sao zonas de ex- 
pansao agricola e de fronteira, com mecanismos rarefeitos de policia e justica, em que 
e muito frequente a utilizacao de armas para a solucao de conflitos. Pode-se dizer que 
todas as regioes brasileiras em diferentes momentos da historia vivenciaram esse tipo de 
violencia. 

D. Zonas de baixa violencia. Temos, finalmente, o grupo formado por baixas taxas de 
homicidio e baixo desenvolvimento, que corresponde a 19,6% do total. Sao areas no norte de 
Minas, em quase todo o estado do Ceara, Maranhao, bem como grandes areas no interior dos 
estados e regioes mais isoladas, compostas por pequenos municipios e frequentemente mais 
distantes dos grandes centros. 

Essa regionalizacao sugere uma realidade muito mais diversa do que o Sergio delineia. 
Os problemas regionais do Brasil sao bastante distintos, e as solucoes tambem o serao. Mui- 
tas solucoes discutidas no texto nao se aplicarao as diferentes zonas. A bem da verdade, Ser- 
gio nao esta preocupado em entender o Brasil em sua diversidade, mas sim com o problema 
da violencia nos ambientes urbanos em geral e na cidade do Rio de Janeiro em particular. 



Sem diivida, essa area e outras similares a ela sao prioridades inquestionaveis no Brasil, e 
justifkam muitas das atencoes discutidas. 



2 URBANIZA^AO E VIOLENCIA 

fenomeno mais estreitamente associado ao crescimento dos crimes violentos no Brasil 
e a urbanizacao. A rigor, poderiamos dizer que crimes violentos sao fenomenos urbanos 
associados a processos de desorganizacao nos centres urbanos, nos quais os mecanismos 
tradicionais de controle se deterioram, tal como ocorreu em outros paises. Uma das mais 
influentes pensadoras dos problemas urbanos das grandes cidades, Jacobs (1961, prefacio) 
dizia que devemos entende-las como ecossistemas cuja diversidade e interdependencia cum- 
pririam a funcao de revitalizacao e controle. Nao podemos compreender o crescimento da 
criminalidade violenta no Brasil sem buscarmos as razoes dessa desorganizacao que ocorre 
em seu interior, e que se instala mais intensamente em algumas de suas areas mais violentas. 
Ha alta concentracao espacial na distribuicao do crime, seguindo o principio de Pareto, tanto 
do ponto de vista intramunicipal como do intermunicipal: poucos locais concentram grande 
mimero de crimes e poucos criminosos cometem a maioria dos delitos. Duas cidades bra- 
sileiras, Rio e Sao Paulo, concentram um terco dos homicidios, bem como poucos hotspots 
concentram a grande maioria de crimes violentos nessas cidades. Os impactos desse tipo de 
distribuicao espacial para a configuracao das cidades, assim como para o desenvolvimento 
de mecanismos de controle e desenho de politicas piiblicas, sao obvios. 

Novas possibilidades de analise se abrem com base nessa perspectiva. Dificilmente en- 
contraremos uma associacao forte entre indicadores socioeconomics e os homicidios se 
observarmos os dados de forma agregada. Entretanto, ao analisarmos espacialmente, cons- 
tatamos que os homicidios se concentram em areas desorganizadas e pobres, da mesma ma- 
neira que os crimes contra o patrimonio ocorrem onde ha maior disponibilidade de alvos. 

Um estudo feito por Ramos e Monteiro (2009) para a cidade de Sao Paulo ilustra bem 
esse ponto. Foram utilizados dados de setores censitarios com percentual de chefes de familia 
que ganham ate um salario-minimo como uma proxy para pobreza. Foi utilizada uma tecni- 
ca chamada geographically weighted regression, um tipo de analise de regressao. Em regres- 
sao "normal", supoe-se que o relacionamento que se esta modelando permanece o mesmo em 
qualquer lugar na area estudada, como se os parametros da regressao fossem validos para todo 
o territorio. Muitas vezes porem nao e esse o caso. As correlates podem variar no espaco, e 
muitas das relacoes observadas no nivel global nao se mantem quando observadas localmente. 
Assim, a correlacao entre indicadores socioeconomics e homicidios pode ser mais forte em 
algumas partes da cidade do que em outras. Os resultados indicam que, embora existam muitas 
areas pobres na cidade, nao e em todas elas que se encontra uma relacao forte com os dados de 
violencia. Isso, provavelmente, ocorre porque existe uma conjuncao de fatores que, associados 
a pobreza, podem levar a violencia. Ou seja, nao e a pobreza em si mesma, mas uma soma de 
aspectos que se relacionam entre si, nos quais a pobreza e uma das condicoes necessarias, mas 
nao e o suficiente. 



As implicates desse tipo de resultado para as politicas publicas sao muito claras. Re- 
duzir a pobreza na cidade como um todo pode nao ter um impacto significative) para a re- 
ducao dos homicidios, mas faze-lo de forma focalizada em alguns desses hotspots sera extre- 
mamente relevante. Esta e uma conclusao particularmente adequada para a discussao sobre 
as UPPs que se pretende empreender. 



3 O QUE PODE SER UTIL NO DESENHO DE POLfTICAS PUBLICAS 
DE SEGURANCA? 

Sergio busca o que ha de mais relevante na literatura para levantar as possibilidades no 
desenho de programas. Por relevante, ressalto aqui o pouco que se tem em termos de 
analises de impacto de politicas no Brasil. Nao e muita coisa, mas algo de substancial tem 
sido produzido. Gostaria de levantar um ponto comum a essas experiencias, ao qual nao 
foi conferida a devida atencao: a gestao da informacao na seguranca piiblica. Informacoes 
sao o insumo com a qual trabalham as agendas de controle, e nao ha experiencia bem- 
sucedida que nao lide de forma mais ou menos sofisticada com as informacoes. advento 
de um sem-mimero de tecnologias para a gestao da informacao, bem como a complexida- 
de da violencia e criminalidade, tem induzido crescentemente a essa abordagem. Tal como 
ocorreu na saiide ou na educacao, e crescente a demanda por uma "seguranca por meio de 
evidencias". 

Nao pude depreender do texto o que esta sendo feito exatamente em relacao a isso, a 
excecao dos dados de inteligencia policial. Se estou correto, ainda e muito incipiente a uti- 
lizacao de informacoes e dados geoprocessados no planejamento e na avaliacao de resul- 
tados. Existem dados agregados por AISPs - Areas Integradas de Seguranca Publica que, 
se sao uteis para conferir premios, sao de pouca valia para o planejamento operacional 
ou uma avaliacao mais densa dos resultados. Alem disso, mapas sao tambem ferramentas 
importantes para a cooperacao entre agendas, tal como se pretende no futuro com a se- 
gunda fase da UPP social. Curiosamente, existe a tecnologia disponivel para isso, embora 
ela nao seja empregada. Nao hesitaria em afirmar que esse e um dos fatores que explicam 
o aumento dos crimes violentos e contra o patrimonio no Rio. 

Alem disso, fica a questao de saber como e feito o diagnostico detalhado que prece- 
de a implantacao das UPPs. Tomar grandes unidades para avaliacao pode estar ocultan- 
do aspectos importantes para o programa, tanto positivos como negativos. programa 
pode estar sendo bem-sucedido, mas pode estar ocorrendo uma migracao para as areas 
limitrofes, por exemplo. Outros componentes oriundos de fontes nao policiais podem ser 
utilizados, tais como os de orgaos da administracao publica municipal e estadual, alem de 
informacoes das comunidades atraves de encontros e levantamentos com os moradores. 

Dai que e fundamental se criarem as instancias de analise criminal para fins ope- 
racionais, e nao simplesmente para a confeccao de estatisticas. Os departamentos ou 
centros de analise devem estar diretamente conectados as unidades operacionais, subsi- 
diando as atividades policiais com dados e analises. 



4 TRANSVERSALIDADE E GESTAO EM REDES NAS POLITICAS 
PUBLICAS 

Uma das melhores evidencias em favor do projeto das UPPs cariocas e o vasto lastro de 
experiencias nas quais elas se assentam. Existe claramente uma adesao a estrategias que 
trabalham com a sequencia "extirpar e semear" (weed and seed), na qual se restaura a 
ordem preliminarmente para entao iniciar os projetos de desenvolvimento social. Sem a 
retomada dos territorios, as chances de sucesso dos projetos sociais sao pequenas. 

vasto repertorio de acoes inclui estrategias municipais, estaduais e federais, e dirige-se 
a aspectos de gestao qualificada para integrar e coordenar organizacoes em diversos niveis 
e atores distintos. Os grandes empecilhos sao sem duvida a magnitude da tarefa e as vi- 
cissitudes decorrentes da coordenacao de acoes entre agendas profundamente insuladas 
e localizadas em distintos niveis de governo. Integracao interagencial e uma ideia facil 
de enunciar, mas dificil de implementar. Algumas agendas e programas estao mais natu- 
ralmente propensos as atividades de extirpar as ervas daninhas do que as de semeadura. 
Outras, como o citado PRONASCI, ficam mais a vontade com a intervencao social do que 
com as acoes policiais muitas vezes necessarias. Nao e trivial, portanto, o gerenciamento 
da sequencia, e a estrategia mais adequada talvez envolva o desenvolvimento de uma me- 
todologia de acao em rede, em torno de problemas bem focalizados, atraves de camaras 
de gestao locais. Nao se trata de projeto apenas para os proximos quatro anos, e o maior 
desafio sera assegurar as condicoes de continuidade e institucionalizacao. 



5 E POSSIVEL UM PROGRAMA DE SEGURANCA SEM REFORMA 
DAS POLICIAS? 

A discussao do impacto do policiamento nas taxas de crime e uma das mais instigantes no 
atual contexto brasileiro. Existe uma divisao clara nesse tema: alguns autores acreditam 
que a policia pode muito pouco, dado que as variaveis fundamentals estao fora de seu 
alcance. Bayley (1994) traduz esse ceticismo dizendo que seria como lancar mao de um 
band-aid para curar um cancer. De outro lado, o paradigma da policia de Nova York em 
relacao aos crimes contra a qualidade de vida 3 conferiu grande importancia as estrategias 
gerenciais desenvolvidas pela propria policia. Existe uma grande margem de atividades 
que pode ser desenvolvida pela policia, desde que adequadamente respaldada por infor- 
macoes e formas de gestao baseada em resultados. 

No caso do Rio, no entanto, o tema da reforma antecede esse debate. A corrupcao e a 
violencia policial, que se manifestam em graus bastante acentuados, sao um condicionante 
crucial para o processo que se quer empreender. Dificil falar em reengenharia sem uma 
ampla reforma ocorrendo paralelamente. Ainda temos uma das Policias Militares mais 
brutais do mundo, com altos graus de letalidade de civis, e com problemas de corrupcao 



Refere-se aos delitos menores mas que afetam a qualidade de vida da populacao, tais como camelos nas ruas, pedintes ou o uso de 
alcool nas ruas. A ideia e a de que isso contribui para um ambiente criminogeno e esta na origem de uma ideia falsa de que se trata 
de uma tolerancia zero. Na verdade, e um principio conceitual, e nao uma estrategia de seguranca. 



nos mais diversos niveis em ambas as policias. Colombia, Nova York e mais recentemen- 
te Los Angeles empreenderam reformas profundas antes de colher resultados. Mexico e 
Russia iniciaram ambiciosos processos que, no caso mexicano, estao incluindo uma inter- 
vened do exercito nas policias de alguns estados e, no caso russo, uma ampla depuracao 
de quadros, tal como ocorreu na Colombia. Os casos de Los Angeles e Nova York foram 
marcados por uma profunda orientacao profissionalizante, voltada para um policiamento 
baseado em evidencias e de cunho cientifico. 4 

A forma hesitante como tem sido tratado o tema da reforma das policias cariocas, es- 
pecialmente a PM, bem como a ambiguidade que o tema das milicias introduz no cenario, 
certamente cobrara seu preco. No caso da reforma, o preco e cotidianamente cobrado nas 
noticias e queixas da populacao. As milicias, entretanto, tem um potencial mais profundo de 
deterioracao institucional, e o caso de Medellin que o Sergio ressalta e um cenario possivel. 

6 EMPIRIA E POLITICAS PUBLICAS 

A boa e interessante revisao da literatura no texto de Sergio e reveladora de um dos as- 
pectos mais complicados nas politicas publicas de seguranca no Brasil: sua fragilidade 
empirica. Existe grande carencia de muitas coisas, mas sobretudo de massa critica no in- 
terior das policias, de gestores especializados na administracao publica, e ate mesmo de 
conhecimento academico sobre os determinantes da violencia. Nos anos 1960, quando os 
EUA enfrentaram um recrudescimento da violencia, montou-se uma comissao presiden- 
cial que sugeriu uma serie de medidas para enfrentar o problema. 5 Muitas sao bastante 
parecidas com o que se discute no Brasil hoje, mas dois dos eixos propostos sao particu- 
larmente relevantes, a saber, a necessidade crucial de (a) qualificacao de quadros para as 
organizacoes do sistema de justica criminal e (b) pesquisas como elementos centrais para 
a compreensao do fenomeno criminal, contribuindo para subsidiar politicas publicas e 
programas mais efetivos. 

No Brasil nao ha sequer uma universidade oferecendo cursos de mestrado ou douto- 
rado em criminologia, ao passo que nos EUA existem hoje 35 cursos de PhDs e 155 de 
MA ou MS em Criminal Justice. Eles estao voltados para a qualificacao em pesquisas 
de temas de interesse, bem como para a administracao e a compreensao de areas es- 
pecificas, como as organizacoes policiais, sistemas correcionais, justica criminal e a 
comunidade. Especial atencao e dada a compreensao dos mecanismos de causalidade 
e as tecnicas de analise de dados e avaliacao de projetos e programas de prevencao do 
crime. 



Uma das dificuldades dessa profissionalizacao no Rio de Janeiro e que, tal como ocorre em outros estados, ainda se trabalha atraves 
de turnos. 

The Challenge of Crime in a Free Society. A Report by the President s Commission on Law Enforcement and Administration of Justice. 
United States Government Printing Office. Washington, D.C., 1967. 




Medidas Fracas 
em Tempo de Crise: 

AS POLITICAS DE SeGURAN^A PUBLICA 

no Brasil 1 

Leandro Piquet Carneiro 



1 INTRODUCAO: UM SISTEMA DE JUSTICA CRIMINAL FRACO 
E POUCO ATUANTE 

Brasil tornou-se uma sociedade democratica na decada de 1980 e, por alguma razao 
que ainda nao se entende muito bem, ao mesmo tempo, passou a ser um dos paises mais 
violentos do mundo. pais estava em 2004 entre os 5% mais violentos do mundo, com 
uma taxa de homicidios que e quase tres vezes a taxa media mundial de 9,2 naquele ano 
(WHO, 2004). 

Em todos os 26 estados que existiam em 1980, a taxa de homicidio de 2007 era maior 
do que em 1980 e em 8 deles a taxa aumentou mais de 200% no periodo. O problema e 
particularmente grave nos estados do Nordeste. O estado mais violento do Brasil em 2007 
era Alagoas, com 60,4 homicidios para cada grupo de 100 mil habitantes, seguido pelos 
estados do Espirito Santo e Pernambuco, com taxas acima de 50 por 100 mil. 2 

As razoes dessa transformacao em um periodo em que houve uma melhora na distri- 
buicao de renda e no acesso a educacao ainda nao sao conhecidas de forma satisfatoria. 
O Brasil nao se tornou apenas um pais violento, entre 1980 e 2007 mas tambem um pais, 
relativamente rico, se considerarmos os outros paises do grupo dos 5% mais violentos do 
mundo: Liberia, Russia, Somalia, Venezuela, Guatemala, El Salvador, Angola, Africa do Sul, 
Serra Leoa e Colombia. Nesse grupo, so os paises exportadores de petroleo, Russia e Vene- 
zuela, tem renda per capita maior do que a do Brasil. 3 

O Brasil, como os demais paises da America Latina, tem um sistema de justica crimi- 
nal relativamente pequeno e pouco operante dado o nivel de criminalidade observado (So- 
ares e Naritomi, 2007). O Grafico 1, a seguir, ilustra a discrepancia entre as ofertas de crime 
e punicao. No eixo horizontal esta representada a razao entre as taxas de encarceramento 
e homicidios por 100 mil habitantes e no eixo vertical, entre a taxa de policiais e a de ho- 
micidios. Os pontos representam paises e estados do Brasil e dos EUA. De maneira geral, 



Artigo elaborado para o seminario Agenda Pendente, Casa das Garcas. Uma versao anterior e ampliada deste artigo aparece em 
Carneiro, L. P. (2010), Mercados ilicitos, crime e seguranca publica: temas emergentes na politica brasileira. CLP papers, n. 5, Centra 
de Lideranca Politica, Sao Paulo. 

World Development Indicators Database, Banco Mundial, 2009. Disponivel em <http://web.worldbank.org/>. World Health Organi- 
zation (2004). Dimensions of Interpersonal Violence. WHO studies series. 
DATASUS. Obitos p/Residencia por Grande Grupo CID10 (X85-Y09) segundo Unidades da Federacao. 



os paises da America Latina, com excecao do Chile, tem um in dice de encarceramento e de 
policiais muito baixo, dado o nivel de violencia que apresentam. Esses paises formam na 
verdade um cluster bastante homogeneo. 

grAfico 1 

Relacao entre as taxas de encarceramento e policiais por 100 mil habitantes ponderadas pela taxa de 

homicidios 



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40 60 

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100 



Fontes: Populacao Carceraria: Brasil: Anuario do Conselho Nacional de Justica de 2005, Ministerio da 
Justica. Estados Unidos: Bureau of Justice Statistics (2005). Outros paises da America Latina: International 
Center for Prison Studies (2009). International Center for Prison Studies, 2009. World Prison Population 
List (eighth edition). 

Populacao: Brasil: IBGE, Estimativas da Populacao em julho de 2006. Chile: Instituto Nacional de Estadisti- 
cas y Comision Economica para America Latina y el Caribe (2002). Venezuela: Proyecciones y Estimaciones 
de Poblacion: Total Pais 1950-2050. Instituto Nacional de Estadistica. Proyecciones de Poplacion 2000-15. 
Colombia: Departamento Administrativo Nacional de Estadisticas. Censo da Populacao 2005. Mexico: 
Instituto Nacional de Estadistica y Geografia, Conteo de La Poblacion, 2005, Sintese de Resultados. EUA: 
US Census Bureau, Annual Estimates of the Resident Population for the United States (2006). 
Dados Criminals: Brasil: SENASP, Ocorrencias de homicidios dolosos registrados pelas policias letais 
intencionais (homicidio doloso); lesao corporal seguida de morte e roubo seguido de morte (latrocinio). 
Dados de 2005. Estados Unidos: Bureau of Justice Statistics (2005) e FBI. Colombia e Venezuela: Centro de 
Estudios de Justicia de las Americas. 



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3J 



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A situacao do Brasil ficaria ainda pior se Sao Paulo fosse excluido do calculo nacional. 
Sem Sao Paulo, a taxa de encarceramento do Brasil so seria maior do que a da Venezuela, 
pais que nos dez anos entre 1998 e 2007 observou um crescimento de 160% na taxa de ho- 
micidios por 100 mil habitantes (Briceno-Leon, 2009, p. 31). Estes dados indicam que, de 
maneira geral, os paises da America Latina tem optado por manter um nivel muito alto de 
impunidade penal. Penas de prisao tem sido aplicadas com muito menor frequencia do que 
seria esperado, dado o nivel de criminalidade violenta desses paises, e a disponibilidade de 
policiais acompanha a mesma tendencia. No Brasil ha menos de 10 presos para cada homi- 
cidio, enquanto nos EUA ha 82,8 e no Chile, aproximadamente 87. Na Italia sao 84 presos 



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327 



para cada homicidio e na Franca, 137. A razao entre a taxa de polkiais e a taxa de homkidio 
tambem se encontra em um patamar muito diferente dos paises da America Latina e mes- 
mo dos EUA, com 411 e 536 policiais por homicidio, respectivamente (Tabela 1). Os valores 
dos paises europeus sao tao extremos que nao foram representados no Grafico 1 para nao 
prejudicar a visualizacao das (pequenas) diferencas entre os paises da America Latina e os 
estados brasileiros. 



TABELA 1 Taxas de homicidio, encarceramento e de policiais por 100 mil habitantes 
em paises e estados selecionados 



Brasil 5 



Pernambuco 



Taxa de 

encarceramento 

por 100 mil 

hab. 1 " 

168,8 
187,8 



Taxa de Policiais Taxa de homicidio 
por 100 mil nab. 4 por 100 mil nab. 5 



315,8 



312,4 



23,6 



48,0 



Razao entre 

a taxa de 

encarceramento 

e taxa de 

homicidios 

72 

39 



Razao entre a 

taxa de policiais 

e a taxa de 

homicidios 

13,4 
65 



Rio de Janeiro 


305,5 


472,4 


40,5 


75 


11,7 


Sao Paulo 


270,7 


311,0 


18,9 


143 


165 


America Latina 6 


Chile 
Venezuela 


305,0 
78,6 


234,7 
434,0 


3,0 
33,0 


101,7 

2,4 


782 
132 


Colombia 


149,2 


299,6 


40,0 


3,7 


75 


Mexico 


207,3 


303,4 


18,0 


11,5 


169 


Outros 6 


Italia 


92,0 


452,7 


1,1 


83,6 


411,6 


Franca 


96,1 


375,2 


0,7 


137,2 


536,0 


Polonia 


221,2 


262,1 


1,8 


122,9 


145,6 


Russia 


628,7 


564,1 


32,9 


19,1 


17,1 


Africa do Sul 


335,3 


303,2 


43,2 


7,8 


7,0 


Estados Unidos 


756,4 


355,2 


6,0 


126,1 


592 


California 


487,1 


325,5 


6,8 


71,6 


479 


Nova York 


326.1 


445.7 


4.8 


67,9 


929 



(1) Anuario do Conselho Nacional de Justica de 2005. 

(2) Brasil: Estimativas para dezembro de 2006 com base nos relatorios dos estados encaminhados ao Conselho Penitenciario 
Nacional. Estados Unidos: Bureau of Justice Statistics (2005). Outros paises da America Latina: International Center for Prison 
Studies (2009) 

(3) IBGE - Estimativas da populacao em julho de 2006. Instituto Nacional de Estadisticas y Comision Economica para America 
Latina y el Caribe (2002). Chile: Proyecciones y Estimaciones de Poblacion: Total Pais 1950-2050. Instituto Nacional de Esta- 
disticas (Venezuela). Proyecciones de Poplacion 2000-15. Disponivel em: http://www.ine.gov.ve/demografica/distribucion.asp. 
Departamento Administrativo Nacional de Estadisticas (Colombia). Censo da populacao 2005, http://www.dane.gov.co/censo/ 
Instituto Nacional de Estadistica y Geografia, Conteo de la Poblacion, 2005, Sintese de resultados. http://www.inegi.org.mx/ 
inegi/default.aspx Central Statistical Office (Polonia), Concrise Statistical Yearbook of Poland (2008). http://www.stat.gov.pl/ 
cps/rde/xbcr/gus/PUBL_maly_rocznik_statystyczny_2008.PDF US Census Bureau, Annual Estimates of the Resident Population 
for the United States (2006). 

(4) SENASP - Tabelas estatisticas com a distribuicao do total de efetivo e composicao dos efetivos (dados de 2003). Estados 
Unidos: Bureau of Justice Statistics (2004). Colombia e Venezuela: Centro de Estudios de Justicia de las Americas. Estados 
norte-americanos: FBI- http://www.fbi.gov/ucr/cius2006/data/table_77.html. Inclui policiais fardados e civis. 

Paises da Europa: 3rd Edition (2006) of the European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics. 

Africa do Sul: Centre for the Study of Violence and Reconciliation (2007). The Violent Nature of Crime in South Africa. 

(5) Brasil: SENASP, Ocorrencias de homicidios dolosos registrados pelas Policias Civis. Dados de 2005, taxas de crimes letais inten- 
cionais (homicidio doloso); lesao corporal seguida de morte e roubo seguido de morte (latrocinio). Estados Unidos: Bureau 
of Justice Statistics (2005) e FBI: http://www.fbi.gov/ucr/cius2006/data/table_05. html. Polonia, Russia, Italia e Franca: World 
Health Organization (2004), World Report on Violence and Health. Outros paise: Banco Interamericano de Desenvovimento. 

(6) Populacao carceraria: International Center for Prison Studies, 2009. World Prison Population List (eighth edition). 



Estas comparacoes mostram que, se a lideranca politica do pais quer ver confirmado o 
seu desejo de tornar o Brasil um global player na proxima decada, tera que levar a serio temas 
como controle do crime, principalmente o crime organizado transnacional, e seus efeitos na 
sociedade e nas instituicoes de justica criminal, problemas que incidem diretamente sobre a 
credibilidade do Brasil como um lider nas questoes de defesa e seguranca 



2 O CRIME ORGANIZADO COMO PRINCIPAL AMEA£A A 
SEGURANCA 

A percepcao de que o crime organizado transnacional (COT) e uma seria ameaca aos paises 
da America Latina, e em particular ao Brasil, nao e consenso entre especialistas (Beato et al., 
2001; Zaluar, 2002). A exemplo do que acontece na Europa e na America do Norte, apresenta- 
-se um debate dividido em dois campos. Na pequena comunidade de especialistas no assun- 
to ha tendencia de apresentar o desenvolvimento do sistema de transporte, a melhoria da 
infraestrutura de comunicacao e informatica e mesmo a expansao do sistema do comercio 
mundial com a criacao de blocos economicos nas ultimas duas ultimas decadas como fatores 
que geraram oportunidades ineditas para as atividades ilicitas em escala global. Esse processo 
de expansao do crime transnacional, por sua vez, exerce uma forte pressao sobre os sistemas 
nacionais de seguranca publica. No entanto, a maior parte dos criminologistas permanece 
cetica com relacao ao argumento de que o COT constitui um fenomeno efetivamente novo no 
cenario mundial, ou mesmo que este seja particularmente relevante no contexto brasileiro. 
argumento cetico defende que as formas mais serias de crime sao basicamente locais, ou que, 
pelo menos, antes de o crime se constituir como uma atividade transnacional, e necessario que 
este tenha uma base social local bem estabelecida. 

No Brasil, a acao do crime organizado esta concentrada principalmente em areas ur- 
banas, com uma presenca crescente tambem nas regioes de fronteira e nas areas de cultivo 
de maconha no interior do Nordeste. Nas areas em que o crime organizado cresceu sem 
uma resposta adequada, observou-se o que poderia ser descrito como uma metastase da 
vida politica e social em que a corrupcao e a violencia submeteram e degradaram todas as 
esferas da vida publica. Diante dos riscos que essa forma de criminalidade representa para 
a sociedade, ha a necessidade de se definir com clareza uma agenda que permita ao Estado 
e a sociedade agir de forma eficaz contra essa grave ameaca. 

As formas mais organizadas de crime geralmente envolvem a cooperacao entre grupos 
que atuam em diferentes paises ou em diferentes regioes de um mesmo pais. Temas quase 
desconhecidos ate a ultima decada passaram a ter grande relevancia para a atuacao tanto 
das policias estaduais quanto das Forcas Armadas. Surgiram novos nichos de atuacao do 
crime organizado como a biopirataria, o trafico de orgaos ou mesmo a falsificacao de pro- 
dutos industrials, alem da expansao do trafico de drogas e armas; houve, de forma concomi- 
tante a expansao desses mercados ilicitos,um rapido desenvolvimento de novas tecnologias 
e de redes de comunicacao que ampliaram o poder dos grupos criminosos (Werner, 2009; 
ONU,2002). 



crime transnacional, por definicao, envolve atividades realizadas em diferentes ju- 
risdicoes, o que acarreta pelo menos dois grandes problemas para as policias e a justica 
estadual. Em primeiro lugar, e necessario dispor de uma razoavel capacidade tecnologica e 
de conhecimento especializado para detectar e reprimir as atividades desses grupos. E em 
segundo lugar, o sucesso das acoes repressivas depende em larga medida da capacidade 
que os agentes estatais eventualmente demonstram em reduzir os conflitos entre pares que 
atuam em diferentes niveis, ou que tem diferentes competencias (Albanese, 2000). Para 
fugir de um debate meramente normativo sobre a materia e muito importante analisar as 
dinamicas dos mercados ilicitos e investigar como estas interagem com as diferentes insti- 
tuicoes de seguranca e justica. 



3 O VETOR DAS DROGAS 

A America Latina e um dos grandes centres produtores e consumidores de drogas ilicitas 
do mundo e tambem uma das regioes mais afetadas pelas atividades criminosas relaciona- 
das ao trafico e a distribuicao local dessas substancias. Devido a natureza ilicita da industria 
da droga e a sua complexidade intrinseca (por exemplo, a associacao com dinamicas como 
corrupcao, trafico de armas, lavagem de dinheiro etc.), as estimativas disponiveis sobre a 
magnitude do mercado variam fortemente. 

Segundo o National Drug Intelligence Center dos Estados Unidos, a area de cultivo 
de coca em 2007 foi de aproximadamente 232 mil hectares nos tres principals paises pro- 
dutores (Peru, Colombia e Bolivia), contra uma estimativa de 181.600 hectares cultivados 
oferecido pelo UNODC para o mesmo ano e paises, uma diferenca de 31% a mais na es- 
timativa da agenda americana (U.S. Department of Justice — National Drug Intelligence 
Center, 2006; United Nations Office on Drugs and Crime, 2008). 

A America do Sul e a unica regiao produtora de cocaina 4 no mundo, producao essa 
destinada a abastecer um mercado global com mais de 14 milhoes de consumidores que 
consomem cocaina pelo menos uma vez por ano (World Drug Report, 2007). A taxa mais 
alta de prevalencia no mundo entre a populacao de 15 a 64 anos e a dos EUA, com 2,2% de 
consumo anual. Na Europa, a taxa anual de prevalencia e de 1,2% na mesma faixa etaria, 
contra 0,8% na America do Sul. 

Esses dados simples indicam que a industria das drogas encontrou um ambiente bastan- 
te propicio na America Latina e particularmente nos paises vizinhos da America do Sul de- 
vido aos seguintes fatores: (1) ha uma boa infraestrutura de transporte e telecomunicacoes, 
principalmente se comparada a outras regioes produtoras da Asia e Africa, que facilitam o 
transporte em direcao a grandes centros consumidores que estao relativamente proximos 
(Smith, 1993); (2) a existencia de um mercado consumidor interno expressivo e em expansao 



4 A cocaina pode ser consumida na forma refinada, o cloridrato de cocaina, o qual pode ser ser aspirado ou, apos dissolvido em agua, 
injetado. A cocaina tambem pode ser fumada como crack, ou consumida sob a forma base, conhecida como "merla". Ha ainda a pasta 
de coca, que e obtida nas primeiras fases de extracao de cocaina. Essa pasta e fumada em cigarros misturada a maconha ou ao fumo 
ee chamadade "basuko","basuco"ou "bazooka" nos EUA (CEBRID, 2005). 



nas Americas do Sul e Central. Veja, por exemplo, o fato de que a taxa de prevalencia de con- 
sumo de cocaina em Santiago do Chile (consumo no ultimo ano) entre a populacao de 15 a 
64 anos e igual a media europeia de 1,2% (CONACE, 2007; Observatorio Europeu da Droga e 
da Toxicodependencia,2008); (3) o intenso fluxo migratorio da America Latina para os EUA, 
que permite uma conexao direta entre os grupos que distribuem as drogas nas cidades norte- 
americanas e aqueles que atuam nas regioes produtoras e no transporte das drogas (U.S. 
Department of Justice — National Drug Intelligence Center, 2006); (4) a fragilidade insti- 
tucional, principalmente na area de justica criminal, que prevalece em boa parte dos paises 
da regiao. 

A distribuicao das taxas de homicidio na America Latina revela o enorme custo social 
que essa combinacao de fatores propicios a industria das drogas ilicitas acarreta. As taxas 
latino-americanas sao mais do que o dobro da media mundial: 15,5 por 100.000 habitantes 
(media ponderada) contra uma media mundial de 9,3 (World Health Organization, 2005). 

A maior parte dessa violencia esta associada a presenca dos grupos organizados que 
distribuem e traficam drogas pelos paises da regiao. A pressao que esse problema exercera 
na agenda publica nao sera pequena, principalmente em funcao da magnitude consideravel 
da industria das drogas na regiao. 

No caso especifico do Brasil, a extensa fronteira com os paises produtores e a crescente 
integracao do sistema de transporte tornam a tarefa de controle do trafico de maconha, 
cocaina e pasta base de cocaina uma das atividades antinarcotico mais complexas na regiao. 



4 ARMAS 

Ha uma conexao importante entre os mercados ilicitos de armas e drogas que precisa 
ser detalhada analiticamente (Blumstein, 1995). Como a inseguranca juridica e a prin- 
cipal caracteristica de qualquer atividade ilegal, as organizacoes que atuam nesses mer- 
cados precisam alocar recursos para propinas de autoridades publicas, comprar armas 
para defesa, contratar 'segurancas', entre outros custos que compoem o custo da ilegalida- 
de'. A alocacao de recursos nas organizacoes do crime organizado e determinada, em lar- 
ga medida, pela necessidade de se combater as organizacoes rivais que podem expropriar 
seus negocios sempre que tiverem capacidade para tal. A relacao entre armas e violencia, 
no entanto, nao e clara. Por um lado, a predisposicao para o combate diminui quanto mais 
armados estiverem os grupos rivais, o que potencialmente contribuiria para reduzir o custo 
social da violencia. Na medida em que o custo de se perder uma luta aumenta com a adocao 
de armas mais potentes, a propensao ao conflito diminui. Por outro lado, o uso de armas de 
fogo introduz imprevisibilidade no conflito entre os grupos, fato que beneficia, sobretudo, os 
contendores mais fracos (Levitt e Venkatesh, 2000; Donohue e Levitt, 1998). A presenca desse 
fator equalizador, a arma de fogo, produz um aumento na disposicao para o conflito entre 
os combatentes mais fracos, o que pode levar a niveis mais altos de violencia (Cook, 1998). 

Dados simples mostram que a medida que o crime organizado avanca, aumenta a parti- 
cipacao de armas de fogo nos homicidios. No estado de Pernambuco, em 1980 a razao entre 



os homkidios causados por armas de fogo e os homicidios causados por outros meios era de 
0,94. Ou seja, ha 29 anos se morria mais por facadas e agressoes do que pelo disparo de armas 
de fogo. Em 2002, a mesma razao passou a ser de 6,9 — o que significa que a taxa de homici- 
dios por armas de fogo e quase sete vezes a taxa de homicidios cometidos por outros meios. 



5 AS POLITICAS NACIONAIS DE SEGURANgA 

Desde a proclamacao da Constituicao de 1988 tem-se acumulado imimeras tentativas de 
reforma do sistema de justica criminal que buscam consolidar e ampliar a autonomia dos es- 
tados na materia. debate sobre a seguranca publica durante boa parte dos anos 1 980 e 1 990 
teve como foco a tentativa de se desconstitucionalizar a materia, o que, previa-se, abriria o 
caminho para a unificacao das policias ou para o estabelecimento do "ciclo completo da ati- 
vidade policial" nas policias civil e militar dos estados. Esse movimento em prol de reformas 
nos orgaos de seguranca publica parece ter esgotado o seu potencial de mobiliza^ao, como 
irao demonstrar os exemplos analisados a seguir. Outro componente nas iniciativas do Go- 
verno Federal na area, durante Fernando Henrique Cardoso e Lula, foi a busca de uma maior 
centralizacao no ambito federal das politicas estaduais de seguranca. Esse segundo compo- 
nente da politica, a tentativa de centralizacao e federalizacao do problema da seguranca, foi o 
que mais avancou no segundo governo Lula. Acoes que procuram, de alguma forma, alterar 
o arranjo federativo na organizacao dos servicos de seguranca estao, portanto, no centro do 
debate sobre as politicas nacionais de seguranca. 

O processo de federalizacao das politicas de seguranca tem marcos bem definidos: a 
criacao do Sistema Unico de Seguranca Publica em 2003 e, mais recentemente, a criacao do 
Programa Nacional de Seguranca Publica com Cidadania em 2007. Essas politicas tem foco 
normativo e colocam em segundo piano os problemas que dizem respeito diretamente a 
operacao da seguranca publica. Em decorrencia, alteraram pouco a forma como as policias 
funcionam nos estados, entre outros aspectos do sistema de justica criminal que aguardam 
por intervencoes, e tampouco lograram reduzir o numero de crimes. Desperdicaram uma 
enorme energia politica na tentativa de avancar uma agenda de reformas institucionais sob 
o argumento difuso de que sem reformas estruturais, ou seja, sem alteracao no arranjo insti- 
tucional, nao seria possivel diminuir o numero de crimes de forma sustentavel. 

Na proposta original do SUSP, os estados poderiam aderir, desde que assinassem um 
protocolo de intencoes com o Ministerio da Justica. Com isso, o estado signatario deveria ela- 
borar um piano estadual de seguranca e criar um comite de gestao integrada, do qual fariam 
parte o secretario estadual de Seguranca Publica, como coordenador, e representantes das 
Policias Federal, Rodoviaria Federal e Civil, alem das guardas municipals. Na imaginacao 
de seus idealizadores, haveria ainda espaco para um "Comite de Gestao Integrada Nacional", 
o qual receberia e normalizaria as decisoes dos comites estaduais. Em troca, os estados re- 
ceberiam financiamento para implementar as politicas prioritarias da SENASP Nada disso 
teve qualquer relevancia pratica: o dinheiro era muito menor do que o que deveria ser para 
produzir uma reengenharia institucional dessa magnitude, e, sobretudo, nao havia garantias 



constitucionais que permitissem ao Ministerio da Justica a capacidade de exercer efetiva- 
mente o controle dos orcamentos dos estados nessa area, a exemplo do que ocorre nas areas 
de educacao e saude, o que supostamente inspirou o modelo do SUSP. 

Programa Nacional de Seguranca Publica com Cidadania (PRONASCI) de 2007 e ou- 
tro exemplo de uma iniciativa federal que tambem nao apresenta um balanco muito convin- 
cente ate o momento. Esse programa tem uma serie de caracteristicas que em certo sentido 
marcaram uma ruptura com as iniciativas anteriores na area, mas ate o momento e possivel 
dizer apenas que o programa e mais um conceito, um amincio, do que propriamente um 
projeto consistente com objetivos viaveis. 

PRONASCI tem um carater bastante centralizado no que diz respeito a definicao das 
politicas, embora os governos municipals tenham um papel importante na sua execucao. 
Ministerio da Justica exige, por exemplo, que os municipios participantes criem um Gabine- 
te de Gestao Integrada, sem o qual nao sera possivel receber recursos federals, e estabelece 
ainda um modelo de policiamento unico, de tipo comunitario, para as guardas municipals. 
Ministerio da Justica passou tambem a gerir diretamente projetos sociais como o Mulheres 
da Paz e o Protecao de Jovens em Territorio Vulneravel. Outra caracteristica importante do 
PRONASCI e que ele prioriza os gastos indiretos com programas sociais e projetos estru- 
turantes' das policias — nao relacionadas a atividade fim — que preveem gastos em acoes 
como a recuperacao de instalacoes fisicas, treinamento, aquisicao de sistemas de computa- 
dores, entre outras despesas do genero. 

A sustentacao politica do PRONASCI tem crescido desde que foi lancado em 2007 (sua 
implementacao foi no ano de 2008). O programa tem servido como mecanismo de acomo- 
dacao dos interesses corporativos das policias estaduais e dos interesses politico-eleitorais 
de seus formuladores e operadores nos estados e nos municipios contemplados. No entanto, 
ha aspetos do PRONASCI que se constituem ate mesmo como um obstaculo a construcao de 
politicas eficazes de reducao do crime no nivel nacional. Sao medidas fracas em um contexto 
de crise. Em quase todos os estados do Brasil ha extensa presenca de redes de crime organi- 
zado, corrupcao policial em larga escala, exploracao sexual de criancas, epidemia de crack, 
um dinamico mercado ilicito de armas, roubos e invasoes de domicilio em grande mimero. 
Ha uma dura logica economica que motiva boa parte desses crimes, e imaginar que podere- 
mos controlar problemas dessa natureza com medidas de carater social, com construcao de 
quadras de esporte e atividades culturais para jovens, ou com medidas que tem como foco 
a participacao comunitaria na politica de seguranca, parece uma aposta arriscada contra a 
mecanica do crime organizado. 

Em resumo, os pianos nacionais de seguranca publica surgidos nos ultimos 16 anos nao 
estabeleceram prioridades claras. Faltou, sobretudo, parcimonia: as 'listas de desejos' dos 
reformadores deveriam mobilizar, literalmente, todos os niveis de governo e um conjunto 
muito amplo de agentes, sem que, contudo, tivessem sido detalhados os mecanismos institu- 
cionais que permitiriam um redesenho tao profundo do sistema. Foram quase sempre metas 
pensadas sem um sistema de incentivos subjacente que permitisse redirecionar o comporta- 
mento dos agentes da forma esperada. 



A SENASP tem, nao obstante, desempenhado um papel positivo ao promover a compe- 
ticao jurisdicional na area de seguranca publica. A organizacao de um sistema minimo de 
informacoes sobre o crime nos estados e regioes metropolitanas permitiu a realizacao de 
comparacoes que fomentaram a competicao e, consequentemente, a troca de inovacoes entre 
as policias e as secretarias de seguranca. efeito dessa competicao pode ser o aumento do 
gasto com seguranca em alguns estados, e, uma vez que o crime tem uma relativa capacidade 
de migracao, o aumento localizado dos gastos pode levar ao deslocamento do crime. Estados 
que investirem menos nos seus sistemas de seguranca terao, muito provavelmente, que lidar 
com mais crimes em um curto periodo de tempo. 



6 OBSERVANCES FINAIS 

Serao as novas liderancas eleitas em 2010 capazes de fazer alguma diferenca e melhorar o de- 
sempenho das policias, da justica e do sistema penitenciario, tornando-as instituicoes mais 
eficazes no cumprimento de suas metas e mais bem avaliadas do ponto de vista do publico? 
Para se atingir essa meta sera preciso veneer antes uma guerra de ideias. Em uma regiao 
marcada por altos niveis de desigualdade e pobreza e deficiencias marcantes na provisao de 
servicos de saude e educa^ao, para darmos alguns exemplos, e muitas vezes dificil aceitar a 
hipotese de que as politicas de seguranca publica tem uma identidade propria como politica 
publica. argumento de que as acoes difusas, apresentadas como preventivas, devem ter 
primazia sobre as acoes dissuasorias nao parece uma escolha justa do ponto de vista da atual 
geracao de jovens, que continuariam a ter negado o seu acesso as politicas de seguranca e jus- 
tica capazes de reduzir os riscos de vitimizacao aos quais estao expostos enquanto esperam 
pelos efeitos do desenvolvimento economico no futuro. Os mecanismos causais acionados 
por essas politicas difusas sao de dificil operacionalizacao analitica, o que contribui para 
turvar a capacidade de avaliacao e de acompanhamento de seus resultados pela sociedade. 

Os recursos que serao necessarios para se controlar o crime na sociedade brasileira, sem 
ilusoes de atalhos, certamente farao falta para atender a outras demandas sociais igualmente 
urgentes. Alem de serem escassos os recursos, ha dissenso sobre onde aloca-los com vistas a 
se atingir uma reducao consistente no numero de crimes no curto prazo. A escolha nos ulti- 
mos dois governos foi investir em medidas que tem efeito indireto no crime, como a distri- 
buicao de bolsas para jovens em "areas de risco" ou para policiais em busca de "qualificacao", 
como estabelece o PRONASCI. A baixa capacidade de policiar a sociedade e punir infratores 
continua como metas ainda sem um enquadramento politico adequado. 



Fases e Tendencias no Debate 

sobre politicas publicas 

de Seguran^a no Brasil 




Denis Mizne 



1 INTRODUgAO 

artigo de Sergio Ferreira e bastante bem-sucedido no sentido de organizar os esforcos 
publicos e privados realizados nos ultimos anos para enfrentar a questao do crime violento 
no Brasil. objetivo desta contribuicao e identificar as fases e tendencias no debate sobre po- 
liticas piiblicas de seguranca no Brasil, com especial foco em areas que me parecem centrais 
para o trabalho dos proximos gestores publicos. A partir da analise dos marcos construidos 
nesse debate nas decadas de 1980, 1990 e 2000, espero apontar concretamente alguns dos 
pontos que deveriam constar da agenda pendente dessa area, especialmente em quatro di- 
mensoes da seguranca publica: prevencao ao crime, controle de armas, aprimoramento das 
forcas policiais e reforma do sistema de justica criminal. Longe de abordar todos os aspectos, 
indicadores ou correntes teoricas a respeito desses temas, tentarei tao somente identificar 
qual o estagio em que nos encontramos e quais sao alguns dos itens centrais que deveriam 
constar da pauta dos gestores responsaveis por essa area em seus proximos mandatos. 

2 EVOLUgAO DO DEBATE 

O final da decada de 1980 foi marcado pelo crescimento intenso do crime nas grandes 
regioes metropolitanas do Sudeste do Brasil, especialmente Rio e Sao Paulo. Junto com 
o aumento das estatisticas, teve inicio a tomada de consciencia da sociedade brasileira 
sobre o problema. Ainda que de maneira extremamente superficial e presa ao debate de 
extremos, os meios de comunicacao e, em menor escala, governos e instituicoes academi- 
cas comecam a refletir sobre a inseguranca em nossas cidades. Na agenda governamental, 
especialmente nos estados governados por politicos ligados a luta contra a ditadura, como 
Franco Montoro e Brizola, a agenda da seguranca e absolutamente subordinada a dos di- 
reitos humanos, e a tonka e a da contencao dos abusos cometidos pelo Estado. Sao dessa 
epoca as primeiras mudancas nos sistemas prisionais para discutir direitos dos detentos, 
com Jose Carlos Dias e Julita Lemgruber, por exemplo, as mudancas nos curriculos das 
policias, com ajuda do recem-fundado Niicleo de Estudos da Violencia da USP; com Paulo 
Sergio Pinheiro, a criacao dos Conselhos Comunitarios de Seguranca, para envolver a po- 
pulacao com o tema e outras medidas. Mesmo a agenda de quem ja pensava em seguranca 
publica, nao era propriamente sobre politicas piiblicas de seguranca, mas sim, corretamen- 
te a epoca, focada na transicao democratica das instituicoes do sistema de justica criminal. 
Do outro lado, ainda sob a marca da ditadura, politicos, militares e policiais sustentam 



o discurso da "Rota na Rua", "bandido bom e bandido morto" ou qualquer outra de suas 
variaveis, limitando, como se ve, o debate mais aprofundado das maneiras de se prevenir e 
enfrentar o crime com eficiencia. 

Na segunda metade da decada de 1990, apos uma serie de movimentos liderados por 
familiares de vitimas com agendas mais ou menos amplas sobre o tema, alguns grupos da 
academia e da sociedade civil comecam a tomar consciencia da necessidade de articular 
uma agenda especifica da seguranca, que passa pela cobranca do estado, mas tambem pela 
discussao do protagonismo da sociedade civil nessa area e do papel da academia na pro- 
ducao e analise de conhecimento. fi dessa epoca, ainda me atendo ao Sudeste, mas ciente 
de que muitos outros movimentos surgiram pais afora, que surgem o Viva Rio (1993), o 
Sou da Paz (1997), o ILANUD (1997), o Institute Sao Paulo Contra a Violencia (1997), o 
CRISP (1999), o CESeC (2000) e tantos outros atores que hoje sao referenda nessa area. Se 
para a imensa maioria da populacao o que e visivel ainda e a escalada do crime e o mesmo 
debate esteril e histerico da decada anterior — potencializado por casos emblematicos e 
altamente explorado nos meios de comunicacao — ,nos meios especializados da sociedade 
e do governo as coisas comecam a mudar de patamar. Experiencias como a liderada por 
Luis Eduardo Soares a frente da Secretaria de Seguranca Publica do Rio de Janeiro, de 
Marco Vinicio Petrelluzzi em Sao Paulo, dos ministros Jose Carlos Dias e Jose Gregori no 
Governo Federal e de varias Prefeituras, por exemplo, emblematicamente a gestao de Jose 
de Fillipi Jr. em Diadema, comecam a mostrar que ha caminhos para se pensar a reforma 
das instituicoes policiais e politicas especificas para enfrentar as causas e manifestacoes 
mais recorrentes da violencia urbana. 

fi dessa epoca que surgem os mapeamentos de informacoes criminals em tempo 
real, o conceito dos hotspots, a experiencia da Delegacia Legal, o GPAE (antigo nome das 
UPPs), o Programa de Policiamento Comunitario de Sao Paulo, o primeiro piano nacional 
de seguranca publica e a criacao do Fundo Nacional de Seguranca, a experiencia das varas 
especializadas em Penas Alternativas e as Centrais de Acompanhamento dessas penas, as 
experiencias mineiras de integracao das policias civil e militar, a compatibilidade das are- 
as de atuacao das policias em Sao Paulo e no Rio e tantos outros programas. No ambito da 
sociedade civil, surgem experiencias importantes, como os programas de desarmamento 
e controle de armas, liderados por Sou da Paz e Viva Rio, o Fica Vivo, do CRISP, o Forum 
Metropolitano de Seguranca, do Instituto Sao Paulo Contra a Violencia, dezenas de pro- 
gramas de formacao de policiais, aproximacao de grupos vulneraveis, programas focados 
nos territories e dezenas de outras estrategias que ja foram devidamente explicitadas no 
livro E Possivel, de responsabilidade de Sergio Ferreira e fruto do esforco de analise e da 
iniciativa da Casa das Garcas. 

fundamental a dizer e que entre o final da decada de 1990 e a primeira metade desta 
decada nao so se ampliou o debate e proliferaram as instituicoes, mas, concretamente, a so- 
ciedade brasileira pode experimentar e conhecer com mais detalhes quais os pontos que de- 
veriam fazer parte de uma agenda de seguranca publica pautada pela democracia, pelo res- 
peito a lei e, nao menos importante, pela eficiencia de suas medidas na prevencao do crime. 



A ultima etapa da primeira decada dos anos 2000 foi marcada por um amadurecimento 
das experiencias relatadas nos paragrafos anteriores.associado a certo esgotamento do deba- 
te absurdo entre a velha direita e a velha esquerda sobre como enfrentar a violencia urbana. 
Seja como parte do processo natural de amadurecimento dos atores politicos e formadores 
de opiniao, seja fruto da constatacao da falencia dos modelos apresentados, a verdade e que 
os ultimos anos no Brasil foram marcados por um processo de convergencia nas propostas 
e debates sobre a seguranca piiblica. Essa convergencia, ainda que esteja longe de envolver a 
opiniao piiblica como um todo, estabeleceu, ao menos entre os principals atores do debate 
publico, certo acordo sobre a necessidade de se combinar medidas preventivas e repressivas 
qualificadas, focar as acoes nos territorios mais afetados pelo problema, estabelecer progra- 
mas e metas de medio prazo, reduzir os fatores potencializadores, tais como acesso a armas e 
alcool, envolver a sociedade civil e a comunidade local e pautar as medidas no respeito a lei. 
Outros temas que ganharam mais recentemente certa aceitacao piiblica foram as politicas de 
implementacao de penas e medidas alternativas, bem como o apoio ao egresso do sistema 
prisional. Ha ainda temas centrais sobre os quais nao ha aciimulo e/ou acordo, tais como as 
reformas mais profundas das instituicoes policiais e do sistema de justica criminal, alem do 
debate sobre a legalizacao de entorpecentes. relativo acordo sobre esses temas ainda com- 
porta uma diferenca em sua interpretacao e, sobretudo, em sua implementacao e priorizacao. 
que pretendo com este ponto e, ao contrario de tentar decretar que nao ha mais debate 
publico, chamar a atencao para o que considero a maior mudanca destes ultimos anos: a 
evolucao de proposicoes, antes limitadas a certos setores das ONGs e da academia, ao centro 
do debate publico. 

A criacao do PRONASCI, que em sua concepcao traz essa visao, bem como os recentes 
debates eleitorais nas corridas para governador e Presidencia, mostraram que ja nao ha, en- 
tre as forcas politicas dominantes, espaco para discursos que pregam o desrespeito a lei ou 
aos direitos humanos e proclamam a supremacia da violencia para o combate a violencia, 
como tampouco houve espaco para o discurso que ignore a importancia das policias ou do 
sistema de justica criminal para o enfrentamento do problema. Considero tais fatos eviden- 
cias de que foi criado o espaco para que possamos discutir aquilo que e central na "agenda 
pendente" da seguranca piiblica para os proximos anos: a qualificacao das politicas e sua 
implementacao em escala. 



3 DETALHANDO ASPECTOS DA "AGENDA PENDENTE" 

Ciente das limitacoes que envolvem toda analise que tenta ser linear do desenvolvimento 
de concepcoes e acoes referentes a questoes tao complexas quanto a da seguranca piiblica, 
acredito que o capitulo anterior serve para dar o torn do que ja enfrentamos e de para onde 
precisamos e podemos ir nesse processo. Se pudermos perder menos tempo com a decisao 
macro sobre o que precisa ser feito e pudermos nos apoiar nas experiencias governamentais 
e nao governamentais bem-sucedidas desenvolvidas em nosso proprio pais, certamente ja 
teremos vencido importantes barreiras reais e psicologicas. 



Mais do que focar nossos esforcos em convencer os demais atores da necessidade de um 
piano de acao que seja racional, pautado nos locais e publicos onde ha maior ocorrencia de 
crimes, que reconheca a importancia das dimensoes preventivas e que saiba dar resposta 
eficiente nos casos em que for necessario enfrentar grupos criminosos, podemos discutir 
como dar escala as acoes existentes, corrigir rumos na implementacao de certos programas 
e preencher as lacunas, relativas principalmente aos processos mais complexos e de longo 
prazo, de reforma institucional do setor. 

Decidi focar em cinco pontos que me parecem relevantes, sem prejuizo de tantos outros 
importantes e ja muito bem cobertos no texto de Sergio Guimaraes e em alguns dos outros 
comentarios. Os temas de que tratarei sao: vontade politica, prevencao do crime, controle de 
armas e municoes, reforma das policias e reforma da justica criminal. Nao pretendo esgotar 
tudo que diz respeito a cada um desses pontos, mas somente apontar alguns aspectos que me 
parecem dever estar entre as prioridades dos governantes e agentes publicos responsaveis 
por enfrentar a inseguranca nos proximos mandatos. 



4 VONTADE POLITICA 

A expressao "vontade politica" e uma dessas que parece servir como remedio para qualquer 
problema nacional. Todo grupo de interesse ou corpora^ao, ao ver demandas suas nao aten- 
didas, culpa a falta de vontade politica do governante de plantao. Nao pretendo aqui cometer 
o mesmo erro de atribuir ao simples desejo dos governantes a solucao de nossos problemas. 
que ocorre, contudo, e que na area de seguranca vivemos um momento peculiar em que a 
colocacao do tema como prioridade piiblica poderia trazer resultados impactantes. 

Temos hoje, como exposto anteriormente, um razoavel consenso entre especialistas de 
quais os caminhos a percorrer. A populacao segue colocando seguranca no topo de suas 
preocupacoes, e os numeros sao mais do que suficientemente absurdos para que o tema 
ocupe espaco amplo na agenda piiblica. A falta de posicionamento e priorizacao por parte 
da Presidencia da Republica, como sempre foi a norma no pais, e a delegacao desse proble- 
ma apenas as autoridades policiais, como ocorre por parte de muitos governadores, impede 
neste momento avancos mais concretos em direcao a reducao da violencia. Isso se da porque 
varios pontos cruciais da agenda pendente dependem de uma lideranca clara que possa su- 
perar as divergencias entre instituicoes, avancar reformas paradas no Congresso e enfrentar 
tabus na opiniao publica. 

E compreensivel que liderancas politicas importantes fujam do tema da seguranca. Tra- 
ta-se de agenda complexa que dificilmente sera solucionada no tempo de um mandate Mais 
ainda, nossa cultura, de prestar atencao ao problema apenas diante de casos emblematicos, 
faz com que governantes temam que a ocorrencia de um crime espetacular possa desviar a 
atencao da opiniao publica e colocar por terra anos dedicados a uma politica consequente. 
Esses fatores, contudo, podem e devem ser superados atraves de um dialogo claro com a 
populacao, sensibilizacao de formadores de opiniao e dos setores organizados da sociedade e 
apresentacao de um piano serio e concrete 



Sao rarissimos os exemplos de sucesso no enfrentamento da violencia que nao tenham 
contado com lideranca politka clara. Isso se deu com Rudolph Giuliani em Nova York, An- 
tanas Mockus em Bogota e recentemente com Jose de Fillipi Jr., em Diadema, e tantos ou- 
tros. Recentemente, no caso da ocupacao do Alemao e mesmo anteriormente no inicio do 
programa das UPPs, ficou clara a lideranca politka do governador Sergio Cabral. Imagine se 
algum secretario de Seguranca, por mais poderoso ou qualificado que fosse, poderia tomar 
a decisao de mobilizar forcas inclusive federals e enfrentar a situacao de Vila Cruzeiro/Com- 
plexo do Alemao. Da mesma maneira, nao sera obra de um secretario Nacional de Seguranca 
ou comandante de Policia tratar de temas como a politka de drogas, o enfrentamento do 
crime organizado nos presidios, a reforma legislativa ou propostas de reforma do artigo 144 
da Constituicao. 

Uma vez que boa parte da macroagenda esta tracada e que, mais importante, ja e possivel 
ver com exemplos, inclusive de estados brasileiros, que e possivel reduzir significativamente 
os indices de criminalidade violenta, esta na hora de termos um presidente da Republka e 
governadores que assumam o combate ao crime como prioridade alta de seus governos. 



5 PREVENCAO DO CRIME 

Ninguem e contra prevenir o crime. problema de avancar nessa agenda, muito mais do que 
enfrentar mitos ou tabus ou veneer resistencias de corporacoes, se da na capacidade de dese- 
nhar politicas efetivamente preventivas e em implementa-las em escala. primeiro desafio 
nessa agenda e separar o joio do trigo. Ha politicas que sao muito importantes para garantir 
direitos, e elas devem, sem diivida, ser levadas para as populacoes que hoje estao a margem 
de muitas das acoes estatais, mas isso nao significa que qualquer politka implementada para 
jovens ou para areas periferkas seja eficaz para prevenir o crime. A confusao entre pobreza e 
criminalidade nao so atrapalha o debate como, fundamentalmente, criminaliza setores intei- 
ros da populacao, contribuindo para sua estigmatizacao. Assim, torna-se fundamental iden- 
tificar exatamente quais fatores de fato podem ajudar a reduzir comportamentos violentos e 
criminosos e quais apenas fazem parte da agenda de politicas sociais do pais. 

Alem da definicao conceitual do que e prevencao, temos ainda que lidar com outros 
fatores igualmente cruciais: a falta de dados confiaveis, o despreparo de agentes publkos, 
a inexistencia da cultura de avaliacao e a dificuldade do Estado de implementar processos 
muito "customizados". Aponto a seguir algumas medidas que poderiam ser adotadas para 
minimizar esses gargalos: 
• Aprofundar a capacidade dos governos, inclusive em ambito municipal, de produzir dados 
sobre os locais, publkos, horarios, motivacoes e condicoes em que se dao os crimes violen- 
tos, bem como sobre eventos nao criminosos, mas que influenciam estes, como fatores de 
ordem publica, infraestrutura urbana, entre outros. Importante ainda a inclusao de dados 
sobre vitimas e autores identifkados. E fundamental que, da mesma maneira do DATASUS, 
esses dados sejam captados e categorizados de maneira uniforme e que estejam facilmente 
disponiveis para o publico, permitindo que sejam utilizados para o desenho de politicas em 



todos os niveis de governo e ate da sociedade civil. A lideranca desse processo tem de ser do 
Governo Federal, que deve propor as categorias e financiar a capacitacao e infraestrutura 
necessarias para que os gestores de todas as unidades da Federacao passem a alimentar 
os bancos de dados. Pesquisas de vitimizacao, nos moldes da encomendada pelo SENASP 
em 2010, devem ocorrer de forma periodica e com amostra suficiente para que os dados 
possam serbastante desagregados, permitindo assim que o desenho das politicas nao sofra 
interferencia da subnotificacao. 

Com base nos dados coletados, desenhar um conjunto de programas de prevencao que 
possam focar os principals comportamentos ou fatores de risco, colocando-os a disposi- 
cao dos atores responsaveis. Entre os temas que ja poderiam ser trabalhados, a partir dos 
dados existentes hoje, encontram-se: programas de mediacao de conflitos; reducao do 
uso abusivo de alcool e drogas; reducao do acesso as armas de fogo; desenvolvimento de 
liderancas juvenis; ocupacao democratica do espaco publico; programas de manutencao 
urbana em areas afetadas pelo crime; programas de prevencao a violencia nas escolas; 
campanhas de promocao da cultura de paz; reinsercao de egressos do sistema prisional; 
entre tantos outros. Alguns desses programas ja estao incluidos no PRONASCI, mas nao 
sao implementados na devida escala, em grande parte pelos fatores que abordaremos a 
seguir. 

Treinar atores publicos e de organizacoes nao governamentais para que sejam capazes de 
implementar os programas preventivos oferecidos pelo Governo Federal e desenhar no- 
vas iniciativas em ambito local ou estadual. Essa medida tende a corrigir dois problemas 
hoje bastante presentes. De um lado ha varios estados e municipios que colocam a cargo 
das policias ou guardas municipals a execucao das acoes preventivas, o que muitas vezes 
desloca esses profissionais de seu foco e dificulta a implementacao pela falta de treina- 
mento especifico dos mesmos para lidar com os temas ou publicos envolvidos. De outro 
lado, ao tentar tratar a prevencao do crime como tema transversal, os governantes nao 
encontram nas secretarias que lidam com temas correlatos (esporte, cultura, educacao, 
infraestrutura etc.) tecnicos sensiveis a importancia da prevencao da violencia e aptos 
a implementar programas especificos dessa area. Um programa continuo de sensibili- 
zacao e treinamento, com foco nos municipios mais afetados pelo problema, aumenta a 
capacidade do Estado de responder a esses desafios de maneira muito mais satisfatoria. 
Monitorar e avaliar os programas preventivos, aprimorando seu desenho e implemen- 
tacao e oferecendo publicamente os resultados para contribuir com o avanco do debate 
na area. 

Rever as limitacoes normalmente impostas a estrutura tradicional do estado para per- 
mitir a execucao eficiente dos programas de prevencao. Boa parte das acoes envolve uma 
atuacao em horarios distintos daqueles da maioria dos tecnicos das secretarias, especial- 
mente finais de semana e noites, alem da necessidade de certa flexibilidade para implantar 
pequenos projetos adaptados especialmente para os territorios afetados de acordo com 
suas caracteristicas. Seja atraves do convenio com a sociedade civil ou o desenho de estru- 
turas publicas especificas, esse problema pode ser minimizado. 



6 CONTROLE DE ARMAS E MUNigOES 

De todos os fatores preventivos, o controle de armas e municoes tem aparecido no pais como 
o mais eficiente instrumento na reducao dos homicidios. Nao so o Estatuto do Desarmamen- 
to e visto, dentro e fora do pais, como uma das leis mais modernas do mundo na area, como 
seus efeitos na reducao de homicidios foram comprovados por estudos do Ministerio da Saii- 
de, UNESCO, entre tantos outros. A pesquisa publicada pelo Institute Sou da Paz em 2010, 
para avaliar a implementacao do estatuto, mostrou que a queda na circulacao de pessoas ar- 
madas talvez tenha sido o fator mais importante da lei. Outros estudos, com destaque para o 
de Daniel Cerqueira do IPEA, analisando a queda de homicidios em Sao Paulo, mostram que, 
para alem da legislacao, a capacidade e o empenho das policias em apreender armas ilegais e 
da sociedade em organizar campanhas de recolhimento de armas contribuem decisivamente 
para a queda desses crimes. No caso de Sao Paulo, aponta Cerqueira, a cada 18 armas tiradas 
de circulacao, uma morte foi evitada. 

Se estao claras a centralidade desse tema e a eficiencia das medidas adotadas num pais 
como o nosso, onde dois de cada tres assassinatos se dao com armas de fogo e mais de 40 
mil pessoas sao mortas anualmente, tambem esta claro que ha ainda uma serie de medi- 
das que devem ser adotadas para aprimorar o controle estatal sobre esses artefatos letais. 
A agenda focada no controle e nao na proibicao, como indicou a populacao no referendo 
de 2005 sobre a proibicao do comercio de armas e municoes, permite ao Estado exercer 
forte papel nessa area e requer, de maneira sintetica, a adocao das seguintes medidas nos 
proximos anos: 

• Aprimoramento da gestao do controle de armas no pais, unificando os dados existentes, 
hoje divididos entre Exercito e Policia Federal, e colocando sob controle civil todas as 
medidas que digam respeito a seguranca piiblica nessa area, a saber: controle das armas 
das instituicoes policiais, guardas municipals, colecionadores, atiradores e demais pesso- 
as fisicas autorizadas,bem como empresas de seguranca privada; controle da producao e 
comercio interno de armas pequenas e leves,bem como das exportacoes, especialmente 
aquelas para paises que fazem fronteira com o Brasil; edicao de regras para marcacao 
de armas e municoes de uso permitido, facilitando assim a identificacao de autores de 
crimes. 

• Organizacao de um Gabinete de Gestao do Controle de Armas, reunindo todas as orga- 
nizacoes responsaveis por etapas do controle de armas no pais, permitindo a troca de 
informacoes periodica, a identificacao de rotas de trafico de armas, indicios de desvios, 
estado dos arsenais, entre outras medidas fundamentals para combater o acesso de cri- 
minosos as armas. 

• Ampliacao das medidas de fiscalizacao, controle e responsabilizacao dos grupos com 
maior acesso a armas de fogo e municao, especialmente empresas de seguranca privada, 
hoje identificadas como alvo preferencial da acao de criminosos em busca de armas de 
fogo. Tais medidas tambem devem abranger outros grupos e locais vulneraveis como 
armas de colecionadores, armas armazenadas em foruns e arsenais das Forcas Armadas 
e das policias. 



Adocao de medidas de reducao do estoque de armas existentes, especialmente atraves do 
estimulo as policias estaduais para que apreendam armas ilegais,bem como das campa- 
nhas, em parceria com a sociedade civil, para entrega voluntaria de armas, evitando que 
armas guardadas anos a fio sem uso em casas particulares possam ser furtadas, roubadas 
ou usadas em acidentes domesticos. 

Realizacao de campanhas de conscientizacao para o risco associado ao uso de armas de 
fogo,nos mesmos moldes das campanhas sobre cigarro ou alcool, estimulando, portanto, 
a reducao da demanda por armas na populacao. 



7 REFORMA DAS POLICIAS 

Por maiores que sejam os esforcos para que se reduzam os fatores potencializadores da vio- 
lencia, como o acesso a armas de fogo, e para que outros setores do Estado se engajem em 
atividades preventivas, nenhuma politica de seguranca piiblica sera efetiva sem instituicoes 
policiais eficazes. Parte da agenda para a organizacao policial esta clara e passa pela profis- 
sionalizacao de seus agentes e a adocao de praticas condizentes com uma sociedade pautada 
pela democracia e os direitos humanos. Temas como o policiamento comunitario, o investi- 
mento em inteligencia policial, o combate a corrupcao e a violencia policial ja foram citados 
no artigo e por outros comentadores e sao essenciais. Quero chamar atencao apenas para al- 
guns aspectos que dizem respeito a estrutura de nossas policias e que devem ser enfrentados 
pela sociedade nos proximos anos. 

Um dos focos centrais do debate deve ser a divisao imposta pelo artigo 144 da Constitui- 
cao Federal entre as atribuicoes das policias civil e militar. Mais do que ressuscitar a agenda da 
decada de 1990 da unificacao das policias ou se contentar com a agenda mais recente de inte- 
gracao, o que deve entrar na agenda e uma revisao do modelo que divide ao meio o processo 
de lidar com os crimes. No sistema atual, sao evidentes, mais do que a competicao e repeticao 
de estruturas, a falta de acesso das policias as informacoes levantadas pela outra instituicao e 
as dificuldades praticas impostas pela existencia de uma policia ostensiva e uma investigativa, 
completamente separadas. Varios processos sao malfeitos, tais como: preservacao do local do 
crime, envolvimento de testemunhas, analise dos fatores criminals, entre outros. 

debate mais recentemente levantado, sobre a separacao total em vez de convivencia 
forcada, parece estar mais proximo de uma solucao viavel. Nesse modelo, chamado de ciclo 
complete cada policia teria responsabilidade por alguns tipos de crime, mas seria, nesses 
casos, responsavel do inicio ao fim dos processos investigativos, evitando a perda de infor- 
macoes e o retrabalho. Trata-se de debate dificil, tanto pela historia e forca das corporacoes 
como pela falta de clareza e detalhamento das consequencias da adocao dessa politica es- 
pecificamente. De todo modo, fica claro que a manutencao de nosso modelo esdriixulo de 
repartir ao meio o exercicio da atividade policial sera um entrave permanente ao avanco real 
da seguranca no pais. Nesse caso, me parece que os proximos governantes poderiam colo- 
car esse tema em discussao, encomendar estudos para organizacoes academicas e tambem 
policiais, verificar alternativas e estimar custos e beneficios das varias propostas de reforma, 



permitindo assim que a medio prazo seja possivel passar do debate qualificado a reforma 
propriamente dita. 

A inexistencia de uma resposta pronta para a questao levantada nao significa, de ma- 
neira nenhuma, que nao existam pontos concretos que possam ser aprimorados dentro do 
sistema atual de forma a aumentar a eficacia de nossas forcas policiais. Alguns dos temas que 
merecem ser abordados nessa agenda com maior urgencia sao: 

• Uniformizacao, por parte do Governo Federal, de um padrao curricular minimo para for- 
macao de policiais, evitando a formacao apressada e irresponsavel que ainda e feita em 
varios estados da Federacao. 

• Adocao, por parte dos governos estaduais, de corregedorias de policia fortes e subor- 
dinadas diretamente ao secretario de Seguranca Publica, com carreira propria de seus 
integrantes. Essa medida, existente em varios outros paises, poderia evitar a situacao 
atual em que colegas investigam colegas e quem esta na corregedoria amanha pode estar 
atuando nas ruas e vice-versa. 

• Reforma das escalas de policiais, acabando com os turnos extremamente alongados, im- 
produtivos, desumanos e que so favorecem os "bicos". Estes devem gradativamente ser 
substituidos por escalas de trabalho normais, de 8h por dia. Medidas como a adotada 
pela Prefeitura de Sao Paulo na Operacao Delegada, em que a Prefeitura contrata PMs 
para trabalharem nas folgas, devem ser expandidas. Tais medidas aumentam a seguran- 
ca do policial, que trabalha fardado e em equipe, reduzindo o absurdo mimero de mortes 
fora de servico, da uma alternativa legal ao bico, acabando com uma absurda ilegalidade, 
e aumenta a renda dos policiais. 

• Reforma das carreiras, reduzindo o mimero e permitindo que um policial que entra na 
categoria, em qualquer uma das policias, possa, com os devidos cursos e exames neces- 
sarios, atingir o posto mais alto da carreira. 

• Aumento de salario dos policiais, nao so para dar mais dignidade aos atuais, mas para 
tornar a carreira mais atraente para jovens profissionais. 



8 REFORMA DA JUSTICA CRIMINAL 

ultimo item deste breve artigo e o que trata da reforma da justica criminal. Mais do que 

discutir mudancas legais pontuais — sem diivida necessarias, mas extremamente superva- 

lorizadas — , pretendo apontar alguns temas que me parecem cruciais para evitar que nosso 

sistema continue sendo ineficiente, violador de direitos e fonte de poder para as organizacoes 

criminosas. Dentre as medidas fundamentals, destaco: 

• Retomar as prisoes para o Estado. fi verdade que apenas no Rio de Janeiro existem partes 

da cidade ocupadas pelo crime organizado, que finalmente comecam a ser recuperadas. 

Mas o que todos se esquecem e que hoje o si